Tíminn - 27.10.1973, Síða 8

8
TÍMINN
Tryggja þarf aðgang að
reikningum ogskjölum,
sem almenning varða
Ólafur Jóhannesson forsætis-
ráðherra mælti í neðri deild
Alþingis á miðvikudag fyrir
stjórnarfrumvarpi um upplýs-
ingaskyldu stjórnvalda. Frum-
varp þetta var einnig flutt á síð-
asta þingi, en varð þá ekki útrætt.
Fer hór á eftir meginhlutinn úr
ræðu Ólafs Jóhannessonar:
Þetta frumvarp er samið
samkv. ályktun Alþingis frá 19.
mai 1932. En þar var rikisstjórn-
inni falið að láta undirbúa og
leggja fyrir- næsta Alþingi frum-
varp um, hver sé skylda stjórn-
valda og rikisstofnana til að
skýra opinberlega frá störfum
sinum og ákvörðunum, og hvenær
ber að veita þeim, sem þess óska,
aðgang að reikningum og skjöl-
um, sem almenning varða.
I greinargerð tillögunnar er
m.a. minnt á það, að eigi almenn-
ingur að geta dæmt um gerðir
stjórnvalda og rikisstofnana,
þurfi hann að eiga þess kost að
geta fengið sem áreiðanlegastar
upplýsingar um starfsemi þeirra
og ákvarðanir. Enn fremur er
bent á, að leynd á þessu sviði
dragi mjög úr aðhaldi þvi, sem
þegnarnir gætu ella veitt, og geri
þeim erfitt fyrir um að dæma um
athafnir stjórnvalda og rikis-
stofnana.
1 rökstuðningi tillögunnar var
aðaláherzlan lögð á lýðræðislega
nauðsyn þess að opna borgurun-
um aðgang að þvi að fylgjast með
vinnubrögðum og athöfnum
stjórnvalda. Þessi tillaga var á
sinum tima samþykkt einróma,
og án þess að um hana yrðu þá
miklar umræður. Frumvarpið er
flutt i samræmi við þessar óskir,
sem þá komu fram af Alþingis
hálfu i þingsályktuninni. Þetta.
frumvarp er samið með hliðsjón
af nýlegri löggjöf annarra
Norðurlanda um þetta efni,
einkanlega danskri löggjöf og
norskri og skal ég ekki rekja það
nánar, en vikja með nokkrum
orðum að þeim innlendu forsend-
um löggjafar um þetta efni, sem
virðist vera fyrir hendi.
Engin almenn ákvæöi um
upplýsingaskyIdur í ís-
lenzkum lögum
Það hafa ekki verið i islenzkri
löggjöf nein almenn ákvæði um
upplýsingaskyldu stjórnvalda.
Hins vegar eru ýmis dreifð laga-
ákvæði um leyndar- eða þagnar-
skyldur embættismanna eða
opinberra starfsmanna, og á hinn
bóginn kemur fyrir, að i laga-
ákvæðum séu fyrirmæli um, að
ákveðið efni skuli kynnt almenn-
ingi með tilteknum hætti. Af slik-
um dreifðum lagaákvæðum
verða naumast dregnar nokkrar
óyggjandi almennar ályktanir
um reglur islenzkrar löggjafar
um leyndarskyldu eða upplýs-
ingaskyldu. Rannsóknir skortir
einnig til þess, að um það verði
fullyrt, hver er hin raunverulega
framkvæmd i stjórnkerfinu að
þessu leyti, en viðbúið er að fram-
kvæmdin hafi verið nokkuð á
reiki, þegar ekki eru nein almenn
lagaákvæði, sem setja henni úr-
lausnartakmörk. Það verður auð-
vitað i þessu sambandi að hafa i
huga, að hið islenzka þjóðfélag
hefur á ýmsán hátt sérstöðu i
þessu efni, eins og á svo mörgum
öðrum sviðum, vegna smæðar
sinnar. Það má segja, að að vissu
marki sé leiðin hér styttri á milli
borgarans og stjórnvaldsins, þar
sem stjórnvaldsstigin eru nú yfir-
leitt færri en annars staðar tiðk-
ast. Og enn gildir það i okkar
samfélagi, miklu fremur en i
flestum öðrum, að allir þekkja
alla og vita meira um einstaka
þætti almennra málefna en ann-
ars staðar er mögulegt. Hins veg-
ar er þvi ekki að neita, að einnig
okkar þjóðfélagskerfi er að verða
flóknara en áður, þrátt fyrir
fámennið, þannig að þörf getur
verið, og ég vil segja, veruleg
þörf, á að marka lagareglur um
vinnubrögð á þessu sviði.
Norræn löggjöf
Það má segja, að nær öll
ákvæði frumvarpsins séu úr nör-
rænni löggjöf fengin. 1 Danmörku
og Noregi eru lög þau i báðum
löndunum, sem sett voru um
þetta efni á árinu 1970, fyrstu al-
menn lög um efnið. Hins vegar
eru margra ára rannsóknir,
nefndastörf og greinargerðir
undanfari lagasetningarinnar, i
báðum löndunum. Enn fremur
hefur um efnið verið nokkuð
umfangsmikil umræða á fræði-
legum vettvangi um áratuga-
skeið, m.a. á norrænum lög-
fræðingamótum. Það er þvi ekki
óeðlilegt út af fyrir sig, að byggt
sé i frumvarpi þessu nokkuð náið
á þeim niðurstöðum. En eins og
ég sagði áðan, er það auðvitað
nauðsynlegt, að jafnframt sé haft
i huga, að okkar stjórnsýslukerfi
er að ýmsu ley ti frábrugðið, þó að
það sé hins vegar sams konar að
ýmsu öðru leyti og kvistur af
þeim sama meiði, þ.e.a.S:
Norðurlöndunum. Þaö er mjög
liklegt, þrátt fyrir umfangsmik-
inn undirbúning, að reynslan á
Norðurlöndum eigi eftir að skera
úr þvi, og þurfi alllangan tima til,
hvort þessi löggjöf nágranna okk-
ar þar samsvari þörfum þeirra
samfélaga. Má ætla að vandséð
sé, hvað bezt hentar i reyndinni
aðstæðum i okkar samfélagi.
Undantekningarnar
Ég býst við þvi, og það hefur
reyndar komið fram, að mörgum,
sem hafa gert sér hugmyndir um
reglulega opið stjórnkerfi, ef
maður notar það orð, þyki undan-
tekningarnar, sem taldar eru upp
i 2. grein frumvarpsins, heldur
umfangsmiklar, og kannske
nokkuð ógnvekjandi, og þannig úr
garði gerðar, að þær taki nokkuð
mikið aftur af meginreglunni,
sem fram er sett. En hjá þvi verð-
ur ekki komizt að minna á i sam-
bandi við þetta mál, að hér verður
að gæta hagsmuna i ýmsar áttir.
Einstaklingarnir eiga t.d. rétt á
þvi, að um einkamálefni þeirra,
þótt um hendur stjórnvalda fari,
sé farið með viðhlitandi gát,
þannig að slik einkamál þeirra
séu ekki fyrir opnum dyrum.
Einnig má það vera ljóst, að
gæzlu almannahagsmuna verður
stundum ekki nægilega gætt,
nema þvi aðeins, að hún sé nokk-
uð ótrufluð á framkvæmdastigi.
Aukið álag og kostnaður —
Rétt er einnig að minna á, að
mörkuð skylda stjórnvalda til
þess að veita upplýsingar, og það
mjög umfangsmikil skylda, er
þrátt fyrir allar undantekningar,
lögð á stjórnvöldin með þessu
frumvarpi og getur leitt til aukins
vinnuálags á stjórnsýslumenn-
ina, á stjórnsýslukerfið, og þá
auðvitað kostnaður fyrir hið opin-
bera. Það er að sjálfsögðu erfitt
að meta bað fvrirfram. hve mikið
slíkt aukið vinnuálag mundi
verða. En hitt eF Ijóst, að það
hlýtur i einhverjum mæli samt að
leita til aukinna útgjalda, og ber
að hafa það i huga, þó að það
megi að minum dómi ekki horfa
of mikið I það, ef það er af öðrum
ástæðum talið nauðsynlegt að
hafa upplýsingaskylduna sem
fyllsta.
Það kemur fram i 1. grein
frumvarpsins sem á að vera aöal-
regl. í þessu máli, að hver maður
eigi rétt á að kynna sér skjöl i
máli, sem til meðferðar hefur
verið hjá stjórnvaldi. En undan-
tekningarnar eru taldar i 2.
grein. Þær undantekningar eru að
sjálfsögðu af ýmsum togum
spunnar. Þær byggjast m.a. á
öryggi rikisins, réttmætum hags-
munum einstaklinga, friðhelgi
einkalifs, málefnum, er varða
Ólafur Jóhannesson
Framsöguræða
Ólafs
Jóhannessonar
fyrir
frumvarpi um
upplýsingaskyldu
stjórnvalda
fjárhagslega hagsmuni einstakl-
inga og samfélaga, og fer ég ekki
nánar út i það hér.
Það er þó rétt að undirstrika, að
undantekningarnar, sem taldar
eru i 2. grein,leysa undan upplýs-
ingaskyldu, en banna i sjálfu sér
ekki að veita upplýsingar, ef
stjórnvald metur, að hagsmunum
sé ekki raskað, þótt upplýsingar
séu veittar um málefni, sem gæti
verið undanþegið upplýsinga-
skyldu. Stjórnvöld þau, sem upp-
lýsingaskyldan nær til, eru bæði
stjórnvöld rikisins og sveitar-
félaga og stofnanir þeirra aðila.
Alþingi
Þess má geta, að það kom til at-
hugunar, og hefur komið til at-
hugunar, hvort upplýsingaskyld-
an ætti einnig að ná yfir Alþingi
og dómstóla. Svo er ekki i Dan-
mörku og Noregi, en aftur á móti i
Sviþjóð og Finnlandi. Hér á landi
sýnast nú ekki eðlileg rök fyrir
þvi, fremur en i Danmörku og
Noregi, að með þessari löggjöf sé
farið inn á þau svið. Það er nú
svo, að bæði um Alþingi og
dómstóla gilda sérstök lög, þing-
skaparlög annars vegar og
réttarfarslög hins vegar, og það
er nú grundvallarreglan i þeim
báðum, að þessir aðilar haldi
sinar samkpmur fyrir opnum
dvrum og'almenningur eigi þar
aðgang að, þannig að starfsemi
þessara stofnana er að þvi leyti til
að verulegu leyti mörkuð i
heyranda hljóði. Vitaskuld eru þó
þar frá mjög margar undantekn-
ingar, eins og við þekkjum t.d.
um Alþingi, þar sem eru öll
nefndarstörfin. Almenningur á
ekki neinn aðgang, að nefnda-
fundum á Alþingi og ekki aðgang
að þeim skjölum, sem þar koma
fram, nema að þvi leyti, sem þau
birtast aftur i þingskjölum, sem
fram eru lögð hér á þingi.
Dómstólar
Um dómstólana vitum við það
lika, að það eru undantekningar á
þvi, að starfsemi þeirra fari fram
i heyranda hljóði, bæði samkv.
eðli málsins og einnig, sem við
verðum þvi miður að játa, að
vegna aðstæðnanna varðandi t.d.
húsakynni og fl., er ekki alltaf svo
auðvelt að koma þvi við, að al:
menningur eigi þar aðgang að.
Þannig að i reyndinni er náttúr-
lega nokkur undantekning frá
þvi, að allt fari fram i heyranda
hljóði hjá dómstólum og Alþingi,
jafnvel hjá Alþingi, þó að það
megi kannske stundum segja, að
þeir, sem hér sitja, séu i glerhúsi
og það sé fylgzt vel með athöfnum
þeirra. Og þess vegna er auðvitað
sjálfsagt, að það komi til skoð-
unar hjá þeirri nefnd, sem fær
þetta frumvarp til meðferðar,
hvort hún telur heppilegt að vikka
gildissvið laganna að þessu leyti
til eða láta það ná að einhverju
leyti til þessara stofnana, sem ég
nefndi.
1 4.-15. grein frumvarpsins er
fjallað um ýmis tæknileg atriði
varðandi framkvæmd upp-
lýsingaskyldunnar, og skal ég
ekki eyða orðum að þvi að rekja
það.
Ekki afturvirkt
t iokagrein frumvarpsins er svo
mótuð regla, sem sjálfsagt getur
lika orðið ýmsum ihugunarefni,
en hún er sú, að það skuli ekki
verka aftur fyrir sig, ef að lögum
verður. Auðvitað er sú regla i
samræmi við hina almennu reglu
um lög, og hún er lika i sam-
ræmi við það sem ákveðið
var i dönsku og norsku lögun-
um. Það má segja sitthvað
um það, með og á móti,
hvort láta skuli það vera lokað,
sem hefur gerzt fyrir gildistöku
þessara laga, eða hvort það ætti
lika að láta þá upplýsingaskyldu,
sem ráðgert er að lögleiða með
þessu frumvarpi, ná til þess, sem
gert hefur verið fyrir gildistöku
laganna. Þetta er auðvitað mikið
álitamál, og ég fyrir mitt leyti tel
það réttari reglu, sem hér er
horfið að i frumvarpinu, að láta,
þaö ekki verka aftur fyrir sig, þvi
að það gæti verið óheppilegt og
valdið ýmsum vandamálum, um
ef það ætti að ná þannig aftur i
timann.
Það þarf mikinn undirbúning
við framkvæmd svona löggjafar,
og þess vegna er miðað við, að
þarna sé allmikið svigrúm
þangað til lögin taka gildi þótt
gert sé ráð fyrir að hægt verði að
afgreiða þau á þessu þingi. Ég
geri ráð fyrir að nefnd sú, sem
fær frumvarpið til meðferðar,
sendi það ýmsum aðilum til um-
sagnar. Þetta er þess háttar mál,
ýmsir aðilar hafa á þvi áhuga.
Almenningur allur hefur hags-
muna að gæta i sambandi við
svona mál, og þess vegna er eðli-
legt, að margir vilji koma á fram-
lllHlll
III
■
Laugardagur 27. október 1973
færi sinum sjónarmiðum i sam-
bandi við það.
Blaðamenn
Annars vegar eru það fyrst og
fremst blaðamenn og þeir, sem
vinna við fréttaöflun og frétta-
miðlun, sem þarna hafa veru-
legan áhuga, og þeirra áhugi
beinist auðvitað i þá átt að hafa
sem greiðastan aðgang að öllum
þessum gögnum til þess að geta
gegnt þvi hlutverki sinu að veita
almenningi réttar upplýsingar.
En það má gá að þvi, að leynd
getur einmitt oft verið óheppileg
að þvi leyti til, að hún getur orðið
til þess, að á kreik komist get-
gátur, kannske af hálfu þessara
aðila, fréttamanna, m.a. um það,
hvað sé að gerast. En þær eru svo
kannske alls ekki réttar, vegna
þess að þeir hafa ekki haft aðgang
að þeim skjölum og gögnum, sem
fyrir hendi eru.
Og slikar upplýsingar, ef
upplýsingar skyldi kalla, geta
verið skaðlegar að ýmsu leyti,
skaðað t.d. þann einstakling, sem
i hlut á. Út frá þessu sjónarmiði
er eðlilegt, að þessir aðilar leggi
áherzlu á, að upplýsingaskyldan
sé sem rfkust, og það er ekkert
óeðlilegt, þó að þeim séu t.d.
undantekningarnar, sem taldar
eru upp i 2. grein, nokkur þyrnir i
augum og þeir geti kannske litið
svo á, að undantekningarnar beri
aðalregluna ofurliði.
Staða embættismann-
anna
En svo eru á hinn bóginn,
aðilar, sem gæta hagsmuna
hinnar hliðarinnar, ef svo mætti
segja. Þar eru embættismenn og
þeir., sem hafa undir höndum
ýmis trúnaðarmál almennings.
Þeir verða að vera á verði i þeim
efnum, að það sé ekki rofinn sá
trúnaður, sem þeir eiga að varð-
veita um þessi efni. Enn-
fremur verður auðvitað að hafa i
huga, og þeir lika að gæta þess,
að ekki sé lagt á þá óeðlilegt
umstang, ef ég má nota svo ljótt
orð, með eftirgangsmunum um
þessi efni. Þess vegna tel ég lika
jafneðlilegt, að eins og nefndin
sendir þetta auðvitað blaða-
mönnum til umsagnar, þá leiti
hún umsagnar t.d. þeirra manna,
sem mest hafa um þetta að sýsla
og mesta reynsluna hafa, t.d.
ráðuneytisstjóra i hinum ýmsu
ráðuneytum, sem mjög hafa um
þetta fjallað, og e.t.v. forstjórum
einhverra rikisstofnana, sem
reynslan kannske sýnir, að fari
með gát á þeim hagsmunum, sem
almenningur hefur sérstakan
áhuga á.
Það eru sjálfsagt fleiri aðilar
heldur en ég hef hér nefnt, sem
gæti verið ástæða til þess að
senda þetta frumvarp til
umsagnar, og ég vænti þess, að
nefndin geri það. Ennfremur vil
ég benda á það, að dönsku lögin
þótt ekki séu þau gömul, eru
einmitt til endurskoðunar um
þessar mundir, og nefndin mundi
að sjálfsögðu geta snúið sér til
dómsmála ráðuneytisins og það
séð um að afla gagna um þau
atriði, sem hún teldi nauðsyn á.
Ég legg þetta frumvarp hér
fram eins og frá þvi var gengið og
i samræmi við boð frá Alþingi,
eins og ég hef rakið, en það er
auðvitað ekki svo, aðég sé ekki til
viðræðu eða opinn fyrir hvers
konar breytingum á þessu frum-
varpi, sem þeim sem fjalla um
það, þykir betur mega fara. Það
er sjálfsagt, að svona mál sé
athugað sem bezt, og það er auð-
vitað i sjálfu sér ekki bundið við
neina flokkapólitik, og þess vegna
sjálfsagt að kanna, hverjar
breytingar þykja nauðsynlegar á
þvi eða heppilegar, og vafalaust
verður það ekkert eilifðarverk,
sem hér verður unnið, hvort sem
gengið verður frá þvi á þessu
þingi, sem ég þó vona, eða siðar.
Ég geri ráð fyrir þvi, að
reynslan sýni, hér eins og annars
staðar, að það þurfi að breyta
ýmsu i þessum efnum. Þetta er
ákaflega mikilsvert mál i sjálfu
sér, og það eru eins og ég hef lik-
lega dcepið á áður, mjög miklar
fræðilegar ritgerðir um þetta
fyrir hendi. Það hefur verið deilt
um það, hvernig eigi að draga hér
mörkin og ekki hafa allir verið á
einu máli um það. En þó held ég,
að segja megi, að þróunin hafi
alveg tvimælalaust stefnt i
ákveðna átt i þessum efnum, og
það er að opna þetta miklu meira
heldur en áður var.