Tíminn - 13.03.1983, Síða 9

SUNNUDAGUR 13. MARS 1983
menn og málefni mgg[^^j||j| | '
Alþingi hefur lagt lög-
gjafarstarfið til hliðar
Umræðurnar á
Búnaðarþingi
■ Ég hlýddi nokkrum sinnum á
umræður á Búnaðarþingi, sem lauk
störfum sínum um helgina.
Búnaðarþing sat í hálfan mánuð að
þessu sinni. Það fékk um 70 mál og
erindi til meðferðar og afgreiddi þau
flest eða öll. Það verður að teljast góð
afgreiðsla á svo skömmum tíma.
Meðan ég hlýddi á umræðurnar á
Búnaðarþingi, rifjaðist það upp fyrir
mér, þegar ég fylgdist með umræðum
á Alþingi fyrir um 56 árum. Ég var þá
að vísu ekki nema 12 ára og ýmsir
atburðir, sem gerast á þeim aldri, vilja
breytast í endurminningunni.
Ég minnist þess m.a., að þingmenn
sýndu með klæðaburði sínum, að þeir
báru virðingu fyrir Alþingi. Það gilti
a.m.k. um þá velflesta. Þeir héldu sig
mun betur í sætum sínum meðan á
þingfundi stóð en nú er títt.
Það er mér þó einna minnisstæðast,
að mér fannst þingmenn hafa búið sig
undir ræður sínar. Þær voru flestar
stuttar, málefnalegar og þokkalega
fluttar. Ræðumenn höfðu auðheyri-
lega kappkostað að geta rætt um málin
af þekkingu.
Það var ekki nema þegar deilumál
bar á góma, að ræðugarparnir breyttu
um stíl, gerðust mælskir, hækkuðu
róminn og létu hnútur fljúga um borð.
Löggjafarstarfið
orðið hornreka
Það rifjaðist jafnframt upp fyrir mér
hversu mikil breyting hefur orðið á
störfum Alþingis, þótt ekki sé horfið
nema tuttugu ár aftur í tímann og
staðnæmzt við þingið 1962-1963.
Það má segja, að löggjafarstarfið
hafi í vaxandi mæli orðið hornreka á
þessum tíma. Löggjafarstarfið á þó að
vera aðalverkefni Alþingis.
Störfum Alþingis er þannig háttað,
eins og flestir munu vita, að löggjafar-
málin, þ.e. frumvörp, tilheyrandi
breytingartillögur og nefndarálit, eru
rædd í þingdeildum og afgreidd frá
þeim. Fjárlög ein eru undanskilin, en
um þau er fjallað í Sameinuðu þingi.
Verkefni Sameinaðs þings eru að
öðru leyti að fjalla um þingsályktunar-
tillögur og fyrirspumir. Umræður utan
dagskrár fara oftast fram í Sameinuðu
þingi, en þær geta einnig farið fram í
þingdeildum.
Fyrir tuttugu árum eða á þinginu
1962-1963 var fimm daga vinnuvika á
Alþingi. Fjóra daga vikunnar voru
fundir í deildum, en einn daginn
fundur í Sameinuðu þingi.
Nú er búið að stytta vinnuviku
þingsins í fjóra daga. Fundir í deildum
'eru aðeins tvo daga í viku, en fundir í
Sameinuðu þingi tvo daga í viku.
Þá tvo daga vikunnar, sem fundir
eru í deildum, eru jafnframt fundir í
þingflokkunum, sem hefjast kl. 16.
Þegar allra síðustu vikur þingsins eru
uiidanskildar, ræða deildirnar yfirleitt
ekki löggjafarmál nema í fjórar
klukkustundir í viku eða frá kl. 14-16
á mánudögum og miðvikudögum.
Löggjafarmálin hafa þannig horfið í
skuggann fyrir umræðum um þings-
ályktunartillögur og fyrirspurnir og
umræðum utan dagskrár, sem fara
fram í Sameinuðu þingi. Þar standa
umræður oftast frá klukkan 14-19 á
þriðjudögum og fimmtudögum. Þessi
mál fá m.ö.o. miklu meiri umræðutíma
á Alþingi en löggjafarmálin.
í alltof mörgum tilfellum eru þings-
ályktunartillögur og fyrirspurnir
nauða ómerkileg áróðursmál eða aug-
lýsingaskrum. Fyrir umræðum um
þessi mál hefur löggjafarstarfið þokað.
Umræður utan
dagskrár
Það versta, sem hefur gerzt í vinnu-
brögðum Alþingis síðustu árin, eru
hinar stórauknu umræður utan
dagskrár.
Venjulegast er hér um að ræða
pólitískt þras um dægurmál, sem er
oftast gagnslaust og þýðingarlaust.
Þingmenn, sem hafa gaman af því að
láta Ijós sitt skína, eru hér aðallega að
verki. Einkum hefur þetta ágerzt eftir
að hljóðvarp og sjónvarp fóru að segja
fréttir frá þinginu.
Áður fyrr heyrðu umræður utan
dagskrár til hreinna undantekninga.
Þingtíðindi frá 1962-1963 veita fróð-
legar upplýsingar um þetta. Samkvæmt
þeim voru umræður utan dagskrár
mjög sjaldan þá og menn spöruðu sér
langar ræður. Þetta sést á því, að þær
eru samtals ekki nema 48 dálkar eða
24 blaðsíður í þingtíðindunum.
■ Þingtíðindin frá sama þingi segja
einnig frá því á athyglisverðan hátt,
hvernig hlutföllin milli umræðna um
löggjafarmál annars vegar og þingsá-
lyktunartillagna og fyrirspurna hins
vegar hafa tekið miklum breytingum á
þessum tíma.
Samkvæmt þingtíðindunum frá
1962-1963 er B-deildin, sem eru um-
ræður um samþykkt lagafrumvörp,
1904 dálkar, og C-deildin, sem eru
umræður um felld og óafgreidd laga-
frumvörp, 759 dálkar eða samtals um-
ræður um lagafrumvörp 2653 dálkar.
C-deild þingtíðindanna frá 1962-
1963, sem eru umræður um þingsájykt-
anir og fyrirspurnir, er 537 dálkar.
Umræður ura lagafrumvörp hafa
samkvæmt þessu orðið um fimm sinn-
um meiri á þinginu 1962-1963 en
umræður um þingsályktunartillögur og
fyrirspurnir.
Þingtíðindum er öðru vísi skipað nú
en 1962-1963, svo að ekki er hægt að
gera samanburð, nema með ærinni
vinnu. Óhætt er þó að fullyrða, að nú
er dæminu alveg snúið við. Umræður
um þingsályktunartillögur og fyrir-
spurnir eru orðnar miklu meiri en
umræður um lagafrumvörp.
Mestur ofvöxtur hefur þó hlaupið í
umræðurnar utan dagskrár. Þær hafa
ivafalítið mörgum sinnum tugfaldazt.
Heilum þingfundum hefur stundum
vcrið eytt í umræður utan dagskrár.
Óhætt er að fullyrða, að slíkar
umræður heyra til undantekninga á
öðrum þjóðþingum og víða þekkjast
þær alls ekki. Þar hefur löggjafarstarfið
algeran forgang.
Þingnefndirnar
Einhverjir kunna að segja í þessu
sambandi, að hér sé ekki getið um þá
athugun, sem lagafrumvörp fá í þing-
nefndum.
Þingnefndir hafa vissulega unnið
mikið og gagnlegt starf hvað þetta
snertir. Því hefur hinsvegar hrakað á
síðari árum.
Að nokkru leyti stafar þetta af því,
að vinnuvikan hefur stytzt, og nefnd-
irnar hafa minni tíma til starfa, en
aðalvinnutíminn þeirra er fyrir hádegi
þá daga, sem þingfundir eru haldnir.
Þetta stafar einnig af því, að um-
ræðutími þingdeildanna hefur stytzt
um helming síðan á þinginu 1962-1963.
Mörg frumvörp eru því ekki afgreidd
til nefnda fyrr en eftir dúk og disk.
Nefndir fá því styttri tíma en ella til að
fjalla um þau.
Þá háir deildaskiptingin verulega
nefndarstörfum.
Þetta sést t.d. vel, ef menn íhuga
nefndarstörfin hjá efri deild. í neðri
deild eru níu nefndir, hver skipuð sjö
mönnum. Samtals er hér um að ræða
63 nefndarststörf. Tuttugu þingmenn
eiga sæti í efri deild og oft eru 2-3
þeirra ráðherrar, sem venjulcga starfa
ekki í nefndum. Nefndarstörfin skipt-
ast því milli 17-18 þingmanna, sem oft
þurfa einnig að starfa í nefndum, sem
kosnar eru í Sameinuðu þingi.
Það leiðir af þessu, að þingmenn
þurfa oft að starfa í þremur til fjórum
þingnefndum. Eins og áður segir, er
starfstími nefndanna yfirleitt fyrir há-
degi fjóra daga vikunnar. Erfitt er
því að (inna tíma fyrir nefndirnar svo
að ekki rekist þannig á, að sami maður
þurfi að mæta í tveimur nefndum
samtímis. Þetta veldur meiri og minni
töfum á nefndarstörfum.
Niðurstaðan af þessu öllu verður sú,
að nefndum vinnst seint og nefndarálit
í seinni deildinni koma oft ekki fyrr en
í þinglokin. Þá lenda málin í einum
hnút og afleiðingin verður meira og
minna óvönduð afgreiðsla.
í seinni tíð hefur sú vinnuaðferð
orðið æ algengari, að nefndir beggja
deilda vinni saman að athugun mála.
Þetta hefur gefizt vel. Þetta styður þau
rök, að nefndarstörf myndu batna. ef
þingið yrði ein málstofa. Þá þyrftu
þingmenn ekki að vera nema í einni
eða mesta lagi tveimur nefndum og
gætu sinnt miklu betur þeim mála-
flokki, sem heyrði undir þá nefnd, sem
þeir eiga sæti í.
Reglugerðirnar
Augljóst dæmi þess, að löggjafar-
starfið hefur í vaxandi mæli orðið
hornreka og að því hefur á margan
hátt hrakað, er að finna í svo að segja
flestum meiri háttar lögum, sem nú eru
afgreidd frá Alþingi. Þar eru mikilvæg-
ustu þættirnir oft afgreiddir á þann
hátt, að þetta skuli nánar ákveðið í
reglugerð af viðkomandi ráðuneyti.
Dæmi um þetta er að vísu að finna í
eldri lögum, en miklu færri og miklu
takmarkaðri eri nú.
í raun hefur þetta þýtt það, að
löggjafarvaldið hefur færzt frá Alþingi
og inri í ráðuneytin. Ráðuneytin hafa
orðið á margan hátt raunverulegur
löggjafi. í mörgum ráðuneytum eru
prýðilegir menn, sem hafa reynt að
semja reglugerðirnar af mestu sam-
vizkusemi.
Eigi að síður er þetta ekki hlutverk.
þeirra og á heldur ekki að vera það.
Það er hlutverk Alþingis.
Vaxandi málæði utan dagskrár á
Alþingi, ásamt auknu málæði um þings
ályktunartillögur og fyrirspurnir, hafa
þannig beint og óbeint orðið til þess,
að Alþingi hefur misst löggjafarvaldið
úr höndum sér og látið framkvæmda-
valdinu það eftir.
Þessi framvinda er ekki aðeins óeðli-
leg, heldur hættuleg fyrir Alþingi.
Nokkuð kann það að geta bætt úr
þessu, ef reglugerðir væru ekki látnar
öðlast gildi, nema áður hafi verið
fjallað um þær f viðkomandi
þingnefnd.
Þingið verði
ein málstofa
Það, sem hér hefur verið rakið,
gefur ótvírætt til kynna, að mikil
breyting þarf að verða á vinnubrögðum
Alþingis, ef það á að vera handhafi
löggjafarvaldsins á þann hátt, sem
stjórnskipan ríkisins ætlast til.
Vinnubrögð Alþingis hafa verið að
komast í slíkar ógöngur, að sennilega
verður ekki aftur snúið, nema með
stórfelldri breytingu, sem gerir það
nauðsynlegt að endurskipuleggja næst-
um öll vinnubrögð þess.
Líklegasta leiðin til þess er að gera
þingið að einni málstofu. Það hafa
Norðurlandaþjóðirnar hinar gert og
láta vel af árangrinum.
Jafnhliða því a ð gera þingið að einni
málstofu, verður að skera niður um-
ræður utan dagskrár og takmarka sfór-
lega frá því, sem nú er, umræðurnar
um þingsályktunartillögur og fyrir-
spurnir. Krefjast verður þess af þing-
mönnum, að þeir flytji stuttar og
gagnorðar ræður. Langhundasmiðir
verða að finna sér fullnægingu annars
staðar en á Alþingi.
Löggjafarstarfið verður að hafa al-
geran forgang á þingfundum.
Mikil breyting þarf svo að verða á
störfum þingnefnda. Með því að gera
þingið að einni málstofu, en fjölga þó
ekki í nefndum, þurfa þingmenn ekki
að starfa nema í einni eða mesta lagi í
tveimur nefndum og geta því sinnt
nefndarstarfi sínu miklu betur en þegar
þeir þurfa að vera í þremur til fjórum
nefndum.
Þá ætti að auka verkssvið nefnd-
anna. Þeim væri ekki aðeins ætlað að
fjalla um lagafrumvörp. Þær ættu einn-
ig að fá það verkefni að fylgjast með
framkvæmd laga og veita fram-
kvæmdavaldinu aðhald á þann hátt.
Til þess að geta sinnt þessu verkefni,
þyrftu þingnefndirnar að starfa allt
árið eins og utanríkismálanefnd gerir
nú. Þetta væri líka eðlilegt, þar sem
þingmenn fá full laun fyrir þann tíma,
sem þingið starfar ekki.
Of náin tengsl
Eins og hér hefur verið rakið, myndi
sú breyting að gera þingið að einni
málstofu og auka hlutverk þingnefnda,
geta bætt vinnubrögð þingsins á margan
hátt. Vinnubrögð þess verða vart bætt,
nema samfara einhverri slíkri grund-
vallarbreytingu.
Það mun samt halda áfram að vera
löggjafarstarfi þingsins þrándur í götu,
að of náin tengsl eru nú milli fram-
kvæmdavaldsins og löggjafarvaldsins.
Vegna þessara nánu tengsla, hefur
ákvörðunarvaldið í löggjafarmálum
færzt í hendur ríkisstjórnarinnar. Vik-
um og jafnvel mánuðum saman hafa
þingflokkar þeir, sem styðja stjórnina,
orðið að bíða eftir ákvörðun frá'
ríkisstjórninni um mikilvæg löggjafar-
mál. Þetta hefur oft gert þingið meira
og minna starfslítið.
Þingið yrði sjálfstæðara og gæti sinnt
löggjafarstarfinu betur, ef dregið yrði
úr þessum tengslum. Það sýnir reynsl-
an í Bandaríkjunum.
Þórarinn Þórarinsson,
ritstjóri skrifar