Skipulagsmál höfuðborgarsvæðisins - 01.09.1984, Qupperneq 13

SKIPULAGSMÁL HÖFUÐBORGARSVÆÐISINS
13
Bjarki Jóhannesson
STJÓRN OG SKIPULAG
BORGARSVÆÐA
Á undanförnum áratugum hafa
komið fram ný vandamál við stjórn-
un og skipulag borga. Vandamál
þessi tengjast nýrri tegund borga,
sem nefna mætti fleirkjarna stór-
borgir (polycentric metropolis).
Þær þekja oft mikið landsvæði og
eru orðnar til við samruna smærri
borga. Dæmi um slíka fleirkjarna
„stórborg“ er höfuðborgarsvæðið
okkar, oft nefnt „Stór-Reykjavík“.
Upphaflega voru allar borgir ein-
kjarna (monocentric). Þær uxu út
frá einni miðju, voru venjulega
smáar og þjónuðu ákveðnum til-
gangi, voru t.d. miðstöðvar hernað-
ar eða verslunar. Atvinnurekstur
var í smáum stfl, einkum verslun og
handiðnaður. Með iðnbyltingunni
varð sú breyting að stærri fram-
leiðslueiningar urðu hagkvæmar,
og borgirnar urðu miðstöðvar fram-
leiðslu. Við þetta fækkaði sjálfstæð-
um atvinnurekendum, en ný og
fjölmenn stétt fólks varð til,
launþegastéttin. Þetta leiddi til þess
að fólksfjöldi jókst gífurlega í borg-
unum, og þær stækkuðu og þéttust.
Samt sem áður uxu þær áfram út frá
einni miðju, miðborginni, sem inni-
hélt stjórnsýslu, verslanir og all-
flesta vinnustaði. Flatarmál borg-
anna takmarkaðist við þá vega-
lengd sem hægt var að fara fótgang-
andi til vinnu, eða ferðast með
frumstæðum farartækjum.
Allt þetta breyttist með tilkomu
bílsins, borgir tóku víða að vaxa
stjórnlaust og gleyptu þá sveitir og
minni bæi eða runnu saman við aðr-
ar borgir. Ný tegund borga leit
dagsins ljós, fleirkjarna stórborgir.
Þær eru allt annars eðlis en ein-
kjarna borgir. Þær eru yfirleitt
orðnar til úr mörgum sjálfstæðum
bæjum og sveitarfélögum, hvert
með sinn miðbæ, verslanir og
stjórnsýslu, byggðin er dreifð og
blönduð, og borgirnar eru flóknar.
í slíkri stórborg geta líka verið ótal
lögsagnarumdæmi. Oft leiðir þetta
til skorts á samræmingu á stjórn og
skipulagi. Mörg ráð hafa verið
reynd til að bæta úr þessu og skuiu
þau helstu nefnd hér.
Fyrst má nefna þá leið að yfirfæra
stjórnkerfi einkjarna borga yfir á
fleirkjarna borgir, þ.e. að slá ólík-
um lögsagnarumdæmum saman í
eitt stórt. Þetta hefur m.a. verið
gert í Stokkhólmi og fleiri borgum á
Norðurlöndunum. Það hefur þann
kost í för með sér að samræming á
skipulagi ólíkra svæða verður ein-
föld, þar sem einn aðili sér um allt
verkið. Stjórnun verður að sama
skapi auðveldari, og oft sparar
þetta bæði fé og tíma. Gallarnir eru
hins vegar einnig margir. Einn af
hornsteinum lýðræðis er að hinn
almenni borgari geti haft viss áhrif
á ákvarðanatöku, og þar með geti
hann haft áhrif á nánasta umhverfi
sitt. Reynslan sýnir að betri árang-
ur næst, ef stjórnunareiningar eru
smáar, og ef fólk skynjar samfélag
sitt sem tiltölulega smátt. M.a. má
nefna að reynsla Dana af þátttöku
almennings í skipulagi er mjög á
þennan veg. Þar sem slík sameining
hefur verið reynd á Norðurlöndun-
um hafa þessir annmarkar komið í
ljós, og er nú víða reynt að færa
ákvarðanatöku aftur út til íbúa
borgarhlutanna.
í öðru lagi má nefna frjálsa sam-
vinnu sveitarfélaganna, t.d. um
skipulagsmál. Þetta hefur víða ver-
ið reynt, og er það t.d. algengasta
formið í Bandaríkjunum, þar sem
mikil andstaða er gegn hvers konar
miðstýringu valds. Útkoman hefur
orðið nákvæmlega þveröfug við
fyrsta tilfellið, einstaklingurinn hef-
ur víða mikil áhrif á umhverfi sitt
og ákvarðanatöku, en samræming
er oft í molum, og slíkt frjálst sam-
starf hefur nær aldrei skilað tilætl-
uðum árangri. Þetta stafar bæði af
því að hagsmunir sveitarfélaganna
rekast oft á, og einnig er fjármagn
til framkvæmda takmarkað, en
stjórnmálamenn vilja einkum verja
fé í framkvæmdir sem skila at-
kvæðum í þeirra eigin sveitarfélagi.
í þriðja lagi má svo nefna þá leið að
hluti ákvarðanatöku færist yfir á
sameiginlega borgarstjórn, en flest-
ir málaflokkar séu áfram í höndum
hinna einstöku sveitarfélaga. Þetta
form getur því aðeins skilað árangri
að í upphafi sé málaflokkum skipt
þannig milli sameiginlegu stjórnar-
innar og sveitarfélaganna að engir
árekstrar verði, og mörk séu hvergi
óljós. Þetta form hefur m.a. verið
reynt á Kaupmannahafnarsvæðinu
(Hovedstadsraadet), og í nokkrum
bandarískum borgum, t.d. í
Indianapolis, þar sem það hefur
gefist vel. Breska svæðisskipulag-
skerfið (Structure Plans) líkist
þessu að ýmsu leyti, en áhrif ríkis-
valdsins eru þar mun meiri. Þetta
stjórnarform sameinar kosti fyrri
formanna beggja og virðist vera at-
hyglisvert, þar sem það er sérsniðið
að fleirkjarna borgum. T.d. mætti
athuga þessa leið hér á höfuðborg-