Tíminn - 26.01.1994, Side 5

Mi&vikudagur 26. janúar 1994
iliiiww
5
Guömundur Alfreösson:
Um lögfestingu
mannréttindasamnings
Frumvarp um lögfestingu
mannréttindasamnings Evr-
ópuráðsins og viðbótarsamn-
inga hans liggur nú fyrir Alþingi.
ísland hefur staðfest samningana
aö alþjóðalögum, en þeir hafa
ekki gilt hér sem landsréttur,
enda aldrei verið leiddir í lög. Úr-
lausnir eftirlitsstofnana Evrópu-
ráðsins, þ.á m. mannréttinda-
dómstólsins í Strassborg, sem svo
oft hefur verið vitnað til upp á
síðkastið, hafa að sama skapi ekki
öðlast beint lagagildi eða verið
aðfararhæfar hérlendis. Lögfest-
ing sem þessi býður af sér góðan
þokka og margt mælir með
henni, en hún gefur jafnframt til-
efni til efasemda og þó aðallega
spuminga. Þær em tilefni þessa
greinarkoms.
Réttarörygginu er
ábótavant
Ríkjum ber skylda til að
tryggja upptalin réttindi og frels-
isákvæði mannréttindasamnings-
ins. Það er gefið til kyrrna, aö slíkt
skuli gert með lögum. í okkar rétt-
arkerfi, þar sem þjóðarétturinn er
aðskilinn frá landsrétti, er með
því reiknað, að bæði eldri lög og
lagafrumvörp séu íöguð að al-
þjóðlegum skuldbindingum. í
reynd kann að verða misbrestur á
því, aö þessari þjóðréttarskyldu sé
framfylgt. Lögfestingin á að vera
vönduð aðferð til að bæta úr
hugsanlegri fyrri vanrækslu.
Lögtaka samningsins hefði
það í för með sér, að eldri íslensk
lög, sem kunna að hafa brotið í
bága við mannréttindareglur Evr-
ópuráðsins, yröu að víkja fyrir
yngri lögum. Frumvarpið tUgrein-
ir hins vegar ekki, hvaða eldri lög
myndu koma við þá sögu. Hefur
það virkilega verið skoðaö nægi-
lega vel, hvort og þá í hvaða
málaflokkum til lagaárekstra get-
ur komið? í séráliti með nefndar-
skýrslu, sem fylgir frumvarpinu,
bendir Ragnar Aðalsteinsson á
þennan vankant og leggur fram
frumathugun Guðrjínar Gauks-
dóttur á því, hvort breyta þurfi á-
kvæðum í íslenskri löggjöf vegna
lögfestingar samningsins. Yfirlit
hennar um vafasama lagastafi er
holl lesning.
Það era sjálfsögð mannrétt-
indi, að þegnamir eigi þess kost
að vita nákvæmlega, hvað era lög
í landinu. í þeim tilgangi era lög
birt og gefin út stjómartíöindi og
lagasöfn. Það myndi hins vegar
skapast veruleg réttaróvissa og
aukiö álag á dómstólana, ef um-
ræddur samningur yrði lögfestur
án þess að hugsanlegir lagaá-
rekstrar séu tilgreindir. Stjóm-
völdum og Alþingi ber að annast
slíka tilgreiningu og sjá til þess aö
eldri lög, sem kunna að stangast á
viö ákvæði mannréttindasamn-
ingsins, verði felld úr gildi eða
þeim breytt, svo að þegnamir geti
gengið að lögunum vísum.
Útlendu efnisreglurnar
eru óskýrar
í 2. grein frumvarpsins segir:
„Úrlausnir Mannréttindanefndar
Evrópu, Mannréttindadómstóls
Evrópu og ráðherranefndar Evr-
ópuráðsins era ekki bindandi að
íslenskum landsrétti." Nú er það
svo, að mannréttindasamningur-
inn er frá 1950 og síðan þá hefur
hann tekið margvíslegum og
veralegum breytingum í meðför-
um eftirlitsstofnananna. Nýlegur
dómur frá Strassborg um félaga-
frelsið í margumtöluðu leigubfl-
stjóramáii er til marks um sí-
breytilega túlkun samningsins.
Hér vakna því spumingar, sem
framvarp og greinargerð svara
ekki til fulls.
Öll notkun mannréttinda-
samningsins á vettvangi Evrópu-
ráðsins, svo og fræðiskrif um
samninginn, byggja á eða taka
mið af úrlausnum eftirlitsaðil-
anna, eins og eðlilegt er. Þetta er
og á að vera lifandi skjal og ekki
óbreytanlegur bókstafur. Með til-
vístm í 2. grein framvarpsins virð-
ist sem við séum samt sem áður
að lögtaka samningstexta eins og
hann var hugsaður og skrifaöur
fyrir rúmum fjöratíu árum. Það
væri vafasöm aðferð. Væntanlega
er átt við samninginn eins og
hann stendur á lögfestingardeg-
inum meö seinni tíma túlkunar-
og áherslubreytingum eftirlits-
stofnananna. Ef svo er, á að taka
það fram í frumvarpinu. Það verð-
ur einnig að þýða og birta úr-
lausnir viðkomandi eftirlitsstofn-
ana, ef þær eiga að gilda að lands-
rétti.
Þaö virðist hins vegar vera
ljóst samkvæmt 2. grein fram-
varpsins, að úrlausnir eftirlits-
stofnana Evrópuráösins, kveönar
upp eftir lögfestingu samnings-
ins, verða ekki bindandi að lands-
rétti. Þetta er hárrétt samkvæmt
stjómarskránni, en í tímanna rás
myndi þá skapast sú staða, að ís-
lenskir dómstólar og stofnanir
Evrópuráðsins gætu komist að ó-
líkum efnislegum niðurstöðum.
íslensku dómamir yrðu endan-
legir að landsrétti, en eftir sem
áður mætti skjóta sama sakarefni
til dómstólsins í Strassborg. Til
lengdar gæti þetta leitt til ósam-
hljóða fordæma á grandvelli
sama lagatexta, eftir því hvort lit-
ið er til landsréttar eða þjóðarétt-
■ ar. Slíkt er miður heppilegt fýrir-
komulag.
Það er lagt til í framvarpinu,
aö langir kaflar í þessum mann-
réttindasamningi um valdsviö,
verkefni og starfsemi mannrétt-
indanefndar, dómstóls og ráð-
herranefndar Evrópurábsins verði
leiddir óbreyttir í landslög. Eins
og áður er tekið fram, myndu úr-
lausnir þessara eftirlitsstofnana
samt aðeins halda sínu þjóðrétt-
arlega gildi og samkvæmt fram-
varpinu yrðu þær ekki bindandi
aö landsrétti. í þessu samhengi
leggur Ragnar Aöalsteinsson rétti-
lega til í sínu séráliti með fram-
varpinu, að einungis réttindaskrá
samningsins eigi erindi í íslensk
lög, enda virðist lögtaka stofn-
anakaflanna þjóna engum eða
takmörkuðum tilgangi. Þab er
hægt að bæta grein í frumvarpið
um heimild þegnanna til ab nota
kæraleiðimar, ef það er talið
nauðsynlegt eða æskilegt. í um-
sögn laganefndar Lögmannafé-
lags íslands um framvarpib, með
undirskrift Magnúsar Thorodd-
sen, segir sömuleiðis, ab það sé ó-
þarfi ab lögtaka stofnanaþætti og
réttarfarsákvæði mannréttinda-
samningsins.
í stjómmálaumræðu síðustu
missera hefur talsvert borið á
)eim ofurþunga, sem er tengdm
alþjóbaskuldbindingum á við-
skiptasviðinu, hvort sem þær era
lögfestar, eins og EES, eða ekki
lögfestar, eins og GATT. Sama á-
hersluþunga verður ekki vart í
umræðunni um samsvarandi
skuldbindingar á sviði mannrétt-
inda. Við samanburð á framvarpi
um lögfestingu þjóbréttarsamn-
ings um mannréttindi og fram-
vindunni í EES-málinu kemur
greinilega í ljós, ab aðferðin nú
yrði gjörólík málsmeðferð EES-
málsins, þar sem niðurstöbur eft-
irlitsstofnana EFTA verða bind-
andi að landsrétti og úrlausnimar
aðfararhæfar. Það á sem sagt að
forðast stjómskipunarlegan á-
greining, eins og geröist í umræð-
unni um EES-samninginn, og
fullveldiö yröi nú í engu skert.
Það er gott.
Afleiðing þessarar breyttu
málsmeðferðar myndi verða sú,
og er kannski tímanna tákn, að
eftirlitsnefnd og dómstóll sam-
kvæmt lögfestum þjóðréttar-
VETTVANGUR
samningi á sviði efnahagssam-
vinnu fengju miklu meira vald
heldur en eftirlitsnefnd og dóm-
stóll, sem til er stofnað sam-
kvæmt þjóðréttarsamningi um
mannréttindi. Mannréttinda-
samningur Evrópuráðsins ætlast
ekki til valdaframsals á borð við
EES-samninginn, en það þykir al-
mennt tii fyrirmyndar, að ríki
gangi lengra í virðingu fyrir
mannréttindum en mælt er fyrir
um í lágmarksskuldbindingum
milliríkjasamninga. Þótt ég sé alls
ekki aö mæla með slíkri útkomu,
er þaö áleitin spuming, hvort
mannréttindi séu léttvægari en
reglur um samkeppni fyrirtækja
og hringamyndanir? Svars við
þessari spumingu má leita í hug-
leiðingum um stjómarskipulega
vemdun mannréttinda.
Mannréttindi eru best
varin í stjórnarskrá
Mannréttindaákvæbi í
stjómarskránni okkar ná skammt,
en þau era rétthæni og ryðja til
hlibar venjulegum lögum, ef til á-
reksturs kemur. Ákvæði umrædds
mannréttindasamnings myndu
að sjálfsögðu víkja fyrir stjómar-
skrár-ákvæðum. Samkvæmt
framvarpinu á að leiöa samning-
inn í venjuleg lög og hann yrði
ekki varinn í stjómarskrá. Eldri
lög myndu þá víkja fyrir samn-
ingnum, en lögtakan veitir enga
vemd gagnvart seinni tíma laga-
setningu. í þessu felst aöalmunur-
inn á að setja samninginn í lög
eða stjómarskrá og er síðari kost-
urinn langtum betri. í umsögn
laganefndar Lögmannafélagsins
um frumvarpið er mælt meb og
ítarleg rök færð fyrir stjómar-
skrárleiðinni.
Það myndi að sjálfsögbu
skapast aifldð réttaröryggi og betri
vemd fyrir þegnana, ef mannrétt-
indaákvæðin yrðu sett í stjómar-
skrá og hendur löggjafans þar
með bundnar. í íslenskum mál-
um, sem komið hafa til úrlausnar
dómstólsins í Strassborg, hefur
Alþingi oftar en framkvæmda-
eða dómsvald vanrækt aö virða
þjóðréttarreglumar (lögbundin
skylduaðild að félagi, samtvinnað
dóms- og framkvæmdavald í hér-
aöi). Vart er þab vilji Alþingis að
vera hafið yfir þessar mann-
réttindareglur. Og þab era ekki
sjálfstæð rök í þessu máli, að Dan-
ir völdu einföldu lagaleiðina.
Gildi mannréttindasamn-
ingsins hefur til þessa byggst á
virðingu fyrir þjóðaréttinum og
innlendum stjómmálaþrýstingi.
Hann hefði einnig borist
utanlands frá, ef löggjafarvaldið
eða stjómvöld hefðu sniðgengið
úrlausnir eftirlitsstofnana Evr-
ópuráðsins. Niðurstööumar hafa
hins vegar verið virtar í öllum
veigamiklum atriðum, jafnvel í
stórum málum eins og um að-
skilnað dóms- og framkvæmda-
valds. Lögfesting getur orðið til
að kynna landsmönnum efnis-
reglur og kæramöguleika, en það
era til markvissari fræðsluaðferb-
ir. Fljótvirkari málsmeðferb kem-
ur líka til greina sem ávinningur
af lögtökunni, þar sem íslenskir
dómstólar geta beitt samnings-
ákvæðunum beint, en á móti
kemur réttaróvissa um gildandi
reglur og möguleikinn á ólíkum
úrlausnum innanlands og utan.
Rangheiti eba þýbingar-
villa í frumvarpinu
Tillagan fyrir Alþingi heitir
Framvarp til laga um mannrétt-
indasáttmála Evrópu. Það er ekki
efnisatriði og enn síbur abalatriði
í þessari umræðu, en hugtakið
„mannréttindasáttmáli Evrópu"
virðist búið til fýrir þetta fram-
varp, sennilega í ógáti. Þjóðréttar-
lega höfum við fullgilt mannrétt-
indasamning Evrópu og tilheyr-
andi viðbótarsamninga eða
samningsviðauka og það kemur
fram í frumvarpinu. Þýðingin á
aö vera nákvæm og rétt, þegar
samningur er lögtekinn. Safnheiti
á borb viö „sáttmála" er hvergi
annars staðar notaö í þessu sam-
hengi. Þab er hins vegar til Félags-
málasáttmáli Evrópu, líka á veg-
um Evrópuráðsins, og ísland er
aöili að honum, en hann er ekki
með í framvarpinu.
Tilefni er einnig til að spyrja:
Af hverju á bara að lögtaka téðan
samning Evrópuráðsins, sem
snýst að mestu leyti um borgara-
og stjómmálaleg réttindi? Al-
þjóðasamningur Sameinubu
þjóbanna frá 1966, sem fjallar
líka um borgara- og stjómmálaleg
réttindi, er síst ómerkara skjal en
Evrópusamningurinn og býður
jafnframt upp á alþjóðlega kæra-
leið fyrir einstaklinga, að feng-
inni dómsúrlausn í heimaland-
inu. Okkur ætti að vera lítt aö
vanbúnaði við lögtöku samnings
Sameinuðu þjóðanna, sem í viss-
um efnum veitir ítarlegri réttar-
vemd en Evrópusamningurinn.
Eftirlitsnefnd með framkvæmd
samnings Sameinuðu þjóðanna
mælti í haust með því, að ekki
yröi gert upp á milli samning-
anna tveggja við lögtöku á Is-
landi, eins og Jakob Þ. Möller
benti á í grein í Morgunblaðinu
17. desember síðastliðinn.
ísland hefur sem þjóðréttar-
aðili staðfest tugi annana mann-
réttindasamninga, sem gerðir
hafa verið á vegum Evrópuráðs-
ins, Sameinuðu þjóðanna, Al-
þ j óðavinnumálastof nunarinnar
(ILO) og Menningar- og vísinda-
stofnunar Sameinuðu þjóðanna
(UNESCO). Margir þessara samn-
inga fjalla um kvenréttindi, efna-
hags-, félags- og menningarleg
réttindi, réttindi bama og ann-
arra hópa í þjóðfélaginu, eins og
flóttamanna og útiendinga,
skólamál, og alþjóðareglur um
réttindi og skyldur starfandi fólks,
svo sem félög þess, verkfallsrétt-
inn og öryggi og aðrar aðstæður á
vinnustað.
Full ástæða er til að gefa því
gaum, hvort ekki skuli vemda
þessi réttindi í stjómarskrá eöa
meö lagasetningu í ríkara mæli en
gert er í dag. Á fundi sínum í síð-
asta mánuöi, eftir skoöun á ný-
legri skýrslu íslands um efnahags-
félags- og menningarleg réttindi,
mælti eftirlitsnefnd með fram-
kvæmd samnings Sameinubu
þjóðanna um þessi efni meö því,
að við lögfestingu alþjóðlegra
mannréttindareglna yrðu efna-
hags-, félags- og menningarleg
réttindi meðhöndluð á sama hátt
og borgara- og stjómmálaleg rétt-
indi. Vart er það opinber afstaða á
íslandi, sem eftir yrði tekið á al-
þjóöavettvangi, að það þurfi ekki
ab lögfesta efnahags-, félags- og
menningarlegu réttindin. Það er
ekki lengra síðan en í júní í fyrra,
ab íslensk stjómvöld stóðu að
lokaályktun heimsþings Samein-
uðu þjóðanna um mannréttindi,
þar sem segir, að öll mannréttindi
séu óaöskiljanleg og jöfn að virb-
ingu.
Lokaorb
Með þessum skrifum er ég
ekki aö andmæla jákvæðum
skrefum og umræðum, sem stefna
að aukinni viröingu fyrir mann-
réttindum. Umrætt framvarp
miðar í rétta átt, en á því era
nokkrir annmarkar. Metnaðinn
vantar og málið virðist ekki hafa
verið hugsað til enda. Þab hlýtur
ab koma í hlut Alþingis að ræða,
hvort þessar og abrar athuga-
semdir eiga rétt á sér, sérstaklega
hvað varbar stjómarskrárhlibina
og umfang og eðli mannréttinda-
vemdar í landinu. Æskileg leið í
málinu væri að gefa nefndinni,
sem undirbjó frumvarpið, ný og
víðtækari fyrirmæli um aö semja
mannréttindakafla í stjómar-
skrána á grandvelli alþjóölegra og
svæðabundinna þjóbréttarskuld-
bindinga okkar á þessu sviöi, meb
áherslu á ab tryggja ávallt þau á-
kvæði sem veita bestu vemdina.
Höfundur er í leyfi frá störfum á mannrétt-
Indaskrifstofu Samelnubu þjóbanna f Cenf
og kennlr þjóbarétt og mannréttindl vib
lagadeild Háskólans f Lundi. Skobanir f
þessari grein em settar fram í hans eigin
nafni og óháb vinnustöbum.