Tíminn - 26.01.1994, Blaðsíða 5

Tíminn - 26.01.1994, Blaðsíða 5
Mi&vikudagur 26. janúar 1994 iliiiww 5 Guömundur Alfreösson: Um lögfestingu mannréttindasamnings Frumvarp um lögfestingu mannréttindasamnings Evr- ópuráðsins og viðbótarsamn- inga hans liggur nú fyrir Alþingi. ísland hefur staðfest samningana aö alþjóðalögum, en þeir hafa ekki gilt hér sem landsréttur, enda aldrei verið leiddir í lög. Úr- lausnir eftirlitsstofnana Evrópu- ráðsins, þ.á m. mannréttinda- dómstólsins í Strassborg, sem svo oft hefur verið vitnað til upp á síðkastið, hafa að sama skapi ekki öðlast beint lagagildi eða verið aðfararhæfar hérlendis. Lögfest- ing sem þessi býður af sér góðan þokka og margt mælir með henni, en hún gefur jafnframt til- efni til efasemda og þó aðallega spuminga. Þær em tilefni þessa greinarkoms. Réttarörygginu er ábótavant Ríkjum ber skylda til að tryggja upptalin réttindi og frels- isákvæði mannréttindasamnings- ins. Það er gefið til kyrrna, aö slíkt skuli gert með lögum. í okkar rétt- arkerfi, þar sem þjóðarétturinn er aðskilinn frá landsrétti, er með því reiknað, að bæði eldri lög og lagafrumvörp séu íöguð að al- þjóðlegum skuldbindingum. í reynd kann að verða misbrestur á því, aö þessari þjóðréttarskyldu sé framfylgt. Lögfestingin á að vera vönduð aðferð til að bæta úr hugsanlegri fyrri vanrækslu. Lögtaka samningsins hefði það í för með sér, að eldri íslensk lög, sem kunna að hafa brotið í bága við mannréttindareglur Evr- ópuráðsins, yröu að víkja fyrir yngri lögum. Frumvarpið tUgrein- ir hins vegar ekki, hvaða eldri lög myndu koma við þá sögu. Hefur það virkilega verið skoðaö nægi- lega vel, hvort og þá í hvaða málaflokkum til lagaárekstra get- ur komið? í séráliti með nefndar- skýrslu, sem fylgir frumvarpinu, bendir Ragnar Aðalsteinsson á þennan vankant og leggur fram frumathugun Guðrjínar Gauks- dóttur á því, hvort breyta þurfi á- kvæðum í íslenskri löggjöf vegna lögfestingar samningsins. Yfirlit hennar um vafasama lagastafi er holl lesning. Það era sjálfsögð mannrétt- indi, að þegnamir eigi þess kost að vita nákvæmlega, hvað era lög í landinu. í þeim tilgangi era lög birt og gefin út stjómartíöindi og lagasöfn. Það myndi hins vegar skapast veruleg réttaróvissa og aukiö álag á dómstólana, ef um- ræddur samningur yrði lögfestur án þess að hugsanlegir lagaá- rekstrar séu tilgreindir. Stjóm- völdum og Alþingi ber að annast slíka tilgreiningu og sjá til þess aö eldri lög, sem kunna að stangast á viö ákvæði mannréttindasamn- ingsins, verði felld úr gildi eða þeim breytt, svo að þegnamir geti gengið að lögunum vísum. Útlendu efnisreglurnar eru óskýrar í 2. grein frumvarpsins segir: „Úrlausnir Mannréttindanefndar Evrópu, Mannréttindadómstóls Evrópu og ráðherranefndar Evr- ópuráðsins era ekki bindandi að íslenskum landsrétti." Nú er það svo, að mannréttindasamningur- inn er frá 1950 og síðan þá hefur hann tekið margvíslegum og veralegum breytingum í meðför- um eftirlitsstofnananna. Nýlegur dómur frá Strassborg um félaga- frelsið í margumtöluðu leigubfl- stjóramáii er til marks um sí- breytilega túlkun samningsins. Hér vakna því spumingar, sem framvarp og greinargerð svara ekki til fulls. Öll notkun mannréttinda- samningsins á vettvangi Evrópu- ráðsins, svo og fræðiskrif um samninginn, byggja á eða taka mið af úrlausnum eftirlitsaðil- anna, eins og eðlilegt er. Þetta er og á að vera lifandi skjal og ekki óbreytanlegur bókstafur. Með til- vístm í 2. grein framvarpsins virð- ist sem við séum samt sem áður að lögtaka samningstexta eins og hann var hugsaður og skrifaöur fyrir rúmum fjöratíu árum. Það væri vafasöm aðferð. Væntanlega er átt við samninginn eins og hann stendur á lögfestingardeg- inum meö seinni tíma túlkunar- og áherslubreytingum eftirlits- stofnananna. Ef svo er, á að taka það fram í frumvarpinu. Það verð- ur einnig að þýða og birta úr- lausnir viðkomandi eftirlitsstofn- ana, ef þær eiga að gilda að lands- rétti. Þaö virðist hins vegar vera ljóst samkvæmt 2. grein fram- varpsins, að úrlausnir eftirlits- stofnana Evrópuráösins, kveönar upp eftir lögfestingu samnings- ins, verða ekki bindandi að lands- rétti. Þetta er hárrétt samkvæmt stjómarskránni, en í tímanna rás myndi þá skapast sú staða, að ís- lenskir dómstólar og stofnanir Evrópuráðsins gætu komist að ó- líkum efnislegum niðurstöðum. íslensku dómamir yrðu endan- legir að landsrétti, en eftir sem áður mætti skjóta sama sakarefni til dómstólsins í Strassborg. Til lengdar gæti þetta leitt til ósam- hljóða fordæma á grandvelli sama lagatexta, eftir því hvort lit- ið er til landsréttar eða þjóðarétt- ■ ar. Slíkt er miður heppilegt fýrir- komulag. Það er lagt til í framvarpinu, aö langir kaflar í þessum mann- réttindasamningi um valdsviö, verkefni og starfsemi mannrétt- indanefndar, dómstóls og ráð- herranefndar Evrópurábsins verði leiddir óbreyttir í landslög. Eins og áður er tekið fram, myndu úr- lausnir þessara eftirlitsstofnana samt aðeins halda sínu þjóðrétt- arlega gildi og samkvæmt fram- varpinu yrðu þær ekki bindandi aö landsrétti. í þessu samhengi leggur Ragnar Aöalsteinsson rétti- lega til í sínu séráliti með fram- varpinu, að einungis réttindaskrá samningsins eigi erindi í íslensk lög, enda virðist lögtaka stofn- anakaflanna þjóna engum eða takmörkuðum tilgangi. Þab er hægt að bæta grein í frumvarpið um heimild þegnanna til ab nota kæraleiðimar, ef það er talið nauðsynlegt eða æskilegt. í um- sögn laganefndar Lögmannafé- lags íslands um framvarpib, með undirskrift Magnúsar Thorodd- sen, segir sömuleiðis, ab það sé ó- þarfi ab lögtaka stofnanaþætti og réttarfarsákvæði mannréttinda- samningsins. í stjómmálaumræðu síðustu missera hefur talsvert borið á )eim ofurþunga, sem er tengdm alþjóbaskuldbindingum á við- skiptasviðinu, hvort sem þær era lögfestar, eins og EES, eða ekki lögfestar, eins og GATT. Sama á- hersluþunga verður ekki vart í umræðunni um samsvarandi skuldbindingar á sviði mannrétt- inda. Við samanburð á framvarpi um lögfestingu þjóbréttarsamn- ings um mannréttindi og fram- vindunni í EES-málinu kemur greinilega í ljós, ab aðferðin nú yrði gjörólík málsmeðferð EES- málsins, þar sem niðurstöbur eft- irlitsstofnana EFTA verða bind- andi að landsrétti og úrlausnimar aðfararhæfar. Það á sem sagt að forðast stjómskipunarlegan á- greining, eins og geröist í umræð- unni um EES-samninginn, og fullveldiö yröi nú í engu skert. Það er gott. Afleiðing þessarar breyttu málsmeðferðar myndi verða sú, og er kannski tímanna tákn, að eftirlitsnefnd og dómstóll sam- kvæmt lögfestum þjóðréttar- VETTVANGUR samningi á sviði efnahagssam- vinnu fengju miklu meira vald heldur en eftirlitsnefnd og dóm- stóll, sem til er stofnað sam- kvæmt þjóðréttarsamningi um mannréttindi. Mannréttinda- samningur Evrópuráðsins ætlast ekki til valdaframsals á borð við EES-samninginn, en það þykir al- mennt tii fyrirmyndar, að ríki gangi lengra í virðingu fyrir mannréttindum en mælt er fyrir um í lágmarksskuldbindingum milliríkjasamninga. Þótt ég sé alls ekki aö mæla með slíkri útkomu, er þaö áleitin spuming, hvort mannréttindi séu léttvægari en reglur um samkeppni fyrirtækja og hringamyndanir? Svars við þessari spumingu má leita í hug- leiðingum um stjómarskipulega vemdun mannréttinda. Mannréttindi eru best varin í stjórnarskrá Mannréttindaákvæbi í stjómarskránni okkar ná skammt, en þau era rétthæni og ryðja til hlibar venjulegum lögum, ef til á- reksturs kemur. Ákvæði umrædds mannréttindasamnings myndu að sjálfsögðu víkja fyrir stjómar- skrár-ákvæðum. Samkvæmt framvarpinu á að leiöa samning- inn í venjuleg lög og hann yrði ekki varinn í stjómarskrá. Eldri lög myndu þá víkja fyrir samn- ingnum, en lögtakan veitir enga vemd gagnvart seinni tíma laga- setningu. í þessu felst aöalmunur- inn á að setja samninginn í lög eða stjómarskrá og er síðari kost- urinn langtum betri. í umsögn laganefndar Lögmannafélagsins um frumvarpið er mælt meb og ítarleg rök færð fyrir stjómar- skrárleiðinni. Það myndi að sjálfsögbu skapast aifldð réttaröryggi og betri vemd fyrir þegnana, ef mannrétt- indaákvæðin yrðu sett í stjómar- skrá og hendur löggjafans þar með bundnar. í íslenskum mál- um, sem komið hafa til úrlausnar dómstólsins í Strassborg, hefur Alþingi oftar en framkvæmda- eða dómsvald vanrækt aö virða þjóðréttarreglumar (lögbundin skylduaðild að félagi, samtvinnað dóms- og framkvæmdavald í hér- aöi). Vart er þab vilji Alþingis að vera hafið yfir þessar mann- réttindareglur. Og þab era ekki sjálfstæð rök í þessu máli, að Dan- ir völdu einföldu lagaleiðina. Gildi mannréttindasamn- ingsins hefur til þessa byggst á virðingu fyrir þjóðaréttinum og innlendum stjómmálaþrýstingi. Hann hefði einnig borist utanlands frá, ef löggjafarvaldið eða stjómvöld hefðu sniðgengið úrlausnir eftirlitsstofnana Evr- ópuráðsins. Niðurstööumar hafa hins vegar verið virtar í öllum veigamiklum atriðum, jafnvel í stórum málum eins og um að- skilnað dóms- og framkvæmda- valds. Lögfesting getur orðið til að kynna landsmönnum efnis- reglur og kæramöguleika, en það era til markvissari fræðsluaðferb- ir. Fljótvirkari málsmeðferb kem- ur líka til greina sem ávinningur af lögtökunni, þar sem íslenskir dómstólar geta beitt samnings- ákvæðunum beint, en á móti kemur réttaróvissa um gildandi reglur og möguleikinn á ólíkum úrlausnum innanlands og utan. Rangheiti eba þýbingar- villa í frumvarpinu Tillagan fyrir Alþingi heitir Framvarp til laga um mannrétt- indasáttmála Evrópu. Það er ekki efnisatriði og enn síbur abalatriði í þessari umræðu, en hugtakið „mannréttindasáttmáli Evrópu" virðist búið til fýrir þetta fram- varp, sennilega í ógáti. Þjóðréttar- lega höfum við fullgilt mannrétt- indasamning Evrópu og tilheyr- andi viðbótarsamninga eða samningsviðauka og það kemur fram í frumvarpinu. Þýðingin á aö vera nákvæm og rétt, þegar samningur er lögtekinn. Safnheiti á borb viö „sáttmála" er hvergi annars staðar notaö í þessu sam- hengi. Þab er hins vegar til Félags- málasáttmáli Evrópu, líka á veg- um Evrópuráðsins, og ísland er aöili að honum, en hann er ekki með í framvarpinu. Tilefni er einnig til að spyrja: Af hverju á bara að lögtaka téðan samning Evrópuráðsins, sem snýst að mestu leyti um borgara- og stjómmálaleg réttindi? Al- þjóðasamningur Sameinubu þjóbanna frá 1966, sem fjallar líka um borgara- og stjómmálaleg réttindi, er síst ómerkara skjal en Evrópusamningurinn og býður jafnframt upp á alþjóðlega kæra- leið fyrir einstaklinga, að feng- inni dómsúrlausn í heimaland- inu. Okkur ætti að vera lítt aö vanbúnaði við lögtöku samnings Sameinuðu þjóðanna, sem í viss- um efnum veitir ítarlegri réttar- vemd en Evrópusamningurinn. Eftirlitsnefnd með framkvæmd samnings Sameinuðu þjóðanna mælti í haust með því, að ekki yröi gert upp á milli samning- anna tveggja við lögtöku á Is- landi, eins og Jakob Þ. Möller benti á í grein í Morgunblaðinu 17. desember síðastliðinn. ísland hefur sem þjóðréttar- aðili staðfest tugi annana mann- réttindasamninga, sem gerðir hafa verið á vegum Evrópuráðs- ins, Sameinuðu þjóðanna, Al- þ j óðavinnumálastof nunarinnar (ILO) og Menningar- og vísinda- stofnunar Sameinuðu þjóðanna (UNESCO). Margir þessara samn- inga fjalla um kvenréttindi, efna- hags-, félags- og menningarleg réttindi, réttindi bama og ann- arra hópa í þjóðfélaginu, eins og flóttamanna og útiendinga, skólamál, og alþjóðareglur um réttindi og skyldur starfandi fólks, svo sem félög þess, verkfallsrétt- inn og öryggi og aðrar aðstæður á vinnustað. Full ástæða er til að gefa því gaum, hvort ekki skuli vemda þessi réttindi í stjómarskrá eöa meö lagasetningu í ríkara mæli en gert er í dag. Á fundi sínum í síð- asta mánuöi, eftir skoöun á ný- legri skýrslu íslands um efnahags- félags- og menningarleg réttindi, mælti eftirlitsnefnd með fram- kvæmd samnings Sameinubu þjóðanna um þessi efni meö því, að við lögfestingu alþjóðlegra mannréttindareglna yrðu efna- hags-, félags- og menningarleg réttindi meðhöndluð á sama hátt og borgara- og stjómmálaleg rétt- indi. Vart er það opinber afstaða á íslandi, sem eftir yrði tekið á al- þjóöavettvangi, að það þurfi ekki ab lögfesta efnahags-, félags- og menningarlegu réttindin. Það er ekki lengra síðan en í júní í fyrra, ab íslensk stjómvöld stóðu að lokaályktun heimsþings Samein- uðu þjóðanna um mannréttindi, þar sem segir, að öll mannréttindi séu óaöskiljanleg og jöfn að virb- ingu. Lokaorb Með þessum skrifum er ég ekki aö andmæla jákvæðum skrefum og umræðum, sem stefna að aukinni viröingu fyrir mann- réttindum. Umrætt framvarp miðar í rétta átt, en á því era nokkrir annmarkar. Metnaðinn vantar og málið virðist ekki hafa verið hugsað til enda. Þab hlýtur ab koma í hlut Alþingis að ræða, hvort þessar og abrar athuga- semdir eiga rétt á sér, sérstaklega hvað varbar stjómarskrárhlibina og umfang og eðli mannréttinda- vemdar í landinu. Æskileg leið í málinu væri að gefa nefndinni, sem undirbjó frumvarpið, ný og víðtækari fyrirmæli um aö semja mannréttindakafla í stjómar- skrána á grandvelli alþjóölegra og svæðabundinna þjóbréttarskuld- bindinga okkar á þessu sviöi, meb áherslu á ab tryggja ávallt þau á- kvæði sem veita bestu vemdina. Höfundur er í leyfi frá störfum á mannrétt- Indaskrifstofu Samelnubu þjóbanna f Cenf og kennlr þjóbarétt og mannréttindl vib lagadeild Háskólans f Lundi. Skobanir f þessari grein em settar fram í hans eigin nafni og óháb vinnustöbum.

x

Tíminn

Beinir tenglar

Ef þú vilt tengja á þennan titil, vinsamlegast notaðu þessa tengla:

Tengja á þennan titil: Tíminn
https://timarit.is/publication/50

Tengja á þetta tölublað:

Tengja á þessa síðu:

Tengja á þessa grein:

Vinsamlegast ekki tengja beint á myndir eða PDF skjöl á Tímarit.is þar sem slíkar slóðir geta breyst án fyrirvara. Notið slóðirnar hér fyrir ofan til að tengja á vefinn.