Morgunblaðið - 24.07.2019, Blaðsíða 15

15
MORGUNBLAÐIÐ MIÐVIKUDAGUR 24. JÚLÍ 2019
Kvöldroði Það var fallegt útsýnið sem blasti við frá Hafnarfirði í vikunni þegar sólin var að setjast. Snæfellsjökullinn alltaf tignarlegur úr fjarska.
Arnþór Birkisson
Fyrir nokkrum vik-
um birtist frétt í ein-
um af miðlum þessa
lands. Fréttin var að
frá 1. desember 2018
til 1. maí 2019 hefði
orðið hlutfallslega
mest fjölgun íbúa í fá-
mennu sveitarfélagi
úti á landi, eða 12,1%.
Þetta fámenna sveit-
arfélag skaut þar með
sveitarfélögum eins og Reykja-
nesbæ og Árborg ref fyrir rass í
fjölgun íbúa.
Það fjölgaði um sjö íbúa í fámenna
sveitarfélaginu á ofangreindu tíma-
bili.
Réttur sveitarfélaga til sjálfs-
stjórnar hefur verið verndaður í
stjórnarskrá allt frá árinu 1874.
Sveitarfélög eru handhafar fram-
kvæmdavalds, fara með stjórnsýslu í
héraði næst íbúunum. Núverandi
skipan þeirra á sér rætur í danskri
fyrirmynd frá miðbiki 19. aldar.
Réttlætingin var að það væru mann-
réttindi íbúa sveitarfélags „að fá að
kjósa þá sem færu með stjórn sveit-
arfélags í almennum og lýðræðis-
legum kosningum. Á þann hátt
fengju íbúar sveitarfélagsins sjálf-
stjórn í eigin málum og yrðu lausir
við afskipti skipaðra embættis-
manna konungs í sveitarstjórn-
armálum“. Samkvæmt núverandi
lögum um sveitarfélög nr. 38/2011
eru þau sjálfstæðar stjórnsýslu-
einingar sem stjórnað er af lýðræð-
islega kjörnum sveitarstjórnar-
mönnum í umboði íbúa sveitar-
félagsins.
Í aprílmánuði sl. kom út grænbók
stjórnvalda um stefnu og málefni
sveitarfélaga. Verkefnisstjórn, sem
var forveri þess starfshóps sem setti
grænbókina saman, hafði skilað til-
lögum um stöðu og framtíð sveitar-
félaga árið 2017. Þær tillögur sneru
m.a. að því að stjórnvöld ættu að
móta sér skýra stefnu til allt að 20
ára þar sem unnið væri með byggða-
mál, samgöngumál og fjármál sveit-
arfélaga út frá nýrri nálgun. M.ö.o.
nálgun sem ætlað er að horfa til
sveitarfélaga út frá þeirri þjónustu
sem þau veita, þeirri þjónustu sem
þeim er ætlað að veita og hún kort-
lögð m.t.t. landfræðilegra og lýð-
fræðilegra þátta. Auk þess var lagt
til að endurskoða starfsemi Jöfn-
unarsjóðs sveitarfélaga og að ríkið
tæki þátt í markvissri styrkingu
sveitarstjórnarstigsins. Stefnan er
auðsjáanlega að fækka sveitar-
félögum og styrkja þau.
Árið 2010, skömmu eftir hrunið,
var verkefninu „sóknaráætlanir
landshluta“ hrint af stað af hálfu
stjórnvalda. Áætlanirnar voru unnar
með það að markmiði að einfalda
samskipti ráðuneyta og sveitar-
félaga um byggðamál í gegnum
landshlutasamtök.
Samskipti um byggða-
mál buðu þá upp á sam-
tal milli 12 ráðuneyta
og 74 sveitarfélaga eða
alls 888 möguleg samtöl
milli stjórnsýslustiga.
Með sóknaráætlunum
stóð til að fækka sam-
skiptunum niður í átta
samtöl á milli eins stýri-
hóps allra ráðuneyta
um byggðamál og átta
landshluta. Það gekk
eftir og síðustu átta ár hafa sókn-
aráætlanir verið virkt ferli vald-
eflingar landshluta í gegnum samtal
tveggja stjórnsýslustiga. Sóknar-
áætlanirnar eru skilgreindar sem
„þróunaráætlanir þar sem hver
landshluti sameinast um framtíð-
arsýn, setur sér markmið og velur
leiðir til að áætlunin nái fram að
ganga. Markmið sóknaráætlana er
að ráðstafa fjármunum, sem varið er
til verkefna í einstökum lands-
hlutum á sviði atvinnu-, byggða- og
menningarmála, samkvæmt svæð-
isbundnum áherslum í sóknaráætlun
landshlutans til samræmis við gild-
andi byggðaáætlun hverju sinni“.
Geta má sér til um að von þeirra
stjórnvalda sem einfölduðu ofan-
greint samtal hefði verið, þótt það
kæmi hvergi fram, að aukið samtal á
landshlutavettvangi yki líkur á sam-
legð, samvinnu og jafnvel samein-
ingum sveitarfélaga. Sem slík er
sóknaráætlun landshluta eitt verk-
færi á vegferð að einfaldara Íslandi.
Veruleikinn
Á Íslandi búa nú rétt rúmlega
357.000 manns. Hér í þessu lýðræð-
issamfélagi er framkvæmdavaldinu
deilt á milli níu ráðuneyta sem ekki
eru fjölskipuð (þ.e. þau taka sjálf-
stæðar ákvarðanir hvert um sig),
auk 72 sveitarfélaga. Innan fram-
kvæmdavalds ríkisins eru einnig um
160 ríkisstofnanir sem starfa undir
ráðuneytunum níu.
Á þeim árum sem greinarhöf-
undur hefur starfað innan tveggja
ráðuneyta í Stjórnarráðinu að auknu
samtali og samhæfingu innan
Stjórnarráðsins og milli stjórnsýslu-
stiga hefur oftar en ekki blasað við
flókinn veruleiki er kemur að stefnu,
fjármagni og árangri í ýmsum verk-
efnum. Sú hugsun sem ósjaldan hef-
ur fylgt greinarhöfundi heim af þeim
fjölmörgu samráðsfundum sem farið
hafa fram á milli ráðuneyta, lands-
hlutasamtaka, sveitarfélaga og ríkis-
stofnana hefur verið: „Hvernig í
ósköpunum er hægt að einfalda
þetta kerfi?“ Kerfi sem á að hafa það
að markmiði að hámarka almanna-
heill fyrir það almannafé sem er til
úthlutunar. Hvernig má það vera að
ráðuneytin vinna svona mikið í síló-
um? Getur það verið að innan kerf-
isins séu ólíkir hópar fólks að vinna
að svipuðum málum án þess að vita
mikið hver af öðum? Stendur lóðrétt
kerfið frammi fyrir auknum lárétt-
um áskorunum nútímans sem það
nær illa að takast á við vegna þess að
kúltúr og strúktúr halda því um of í
sama farinu?
Á hverju ári deilir ríkið rúmlega
932 milljörðum króna af almannafé
út til almannaþjónustu og sveitar-
félögin samtals rúmlega 310 millj-
örðum króna sem opinberir starfs-
menn í 38.000 stöðugildum sinna.
Ein af grunnhugmyndafræðilegum
stoðum fyrir lögum um opinber fjár-
mál sem tóku gildi 2015 var að
tengja saman stefnuþætti og fjár-
magn til árangurs. Sú vegferð hins
opinbera er rétt hafin, en klárt er að
með færri skipulagsheildum yrði
hún auðveldari.
Sjálfsmynd
Hver er munurinn á sveitar-
félögum og hestum? Jú, það er hægt
að sameina sveitarfélög. Í einum
landshluta á Íslandi reka tvö sveit-
arfélög saman grunnskóla þar sem
börnin úr öðru þeirra borga fyrir
matinn í hádeginu en hin ekki. Af
hverju? Af því annað sveitarfélagið
er svo stöndugt að það niðurgreiðir
máltíðir fyrir börnin „sín“. En eru
þetta ekki allt „okkar“ börn? Annað
sveitarfélag tekur ákvörðun um um-
deilt framkvæmdaleyfi til virkjunar
með 40 íbúa umboð. Hver erum
„við“?
Einhvern tímann á öndverðri síð-
ustu öld bjuggu tveir stórbændur í
Rússlandi. Þeir hétu Igor og Boris
og áttu í mikilli samkeppni. Eitt vor-
ið er Boris gekk um land sitt og hug-
aði að sprettu rak hann annan fótinn
í forláta silfurlampa ættaðan frá
Mið-Austurlöndum. Séu slíkir lamp-
ar handleiknir sprettur fram andi og
það gerðist er Boris tók um lamp-
ann. Hann reis hátt upp og sagði við
Boris: „Ég veiti þér eina ósk– en
hugsaðu þig vel um þar sem ég er
göfugur andi og þekki Igor fjandvin
þinn og allt sem þú óskar þér mun
ég veita Igori tvöfalt.“ Boris bölvaði
og það fauk í hann en á svipskots-
stundu birti yfir honum. „Ég veit
hvers ég óska mér,“ sagði hann við
andann mikla. „Ég óska þess að ég
verði blindur á öðru auga.“
Við höfum frá fornu fari tengt
sjálfsmynd okkar við land og með
tilkomu dansks skipulags og sjálf-
stæðis tengt okkur við skipulagsein-
ingar – sveitarfélög, bæi og borg.
Menn slógust hér áður fyrr við og
hnýttu í menn úr nágrannasveit-
arfélögum – hötuðust og stunduðu
sígildan hrepparíg. Tileinkuðu sér
án efa keimlíkt hugarfar og Boris
hér í sögunni að ofan. Er ekki kom-
inn tími til að fækka „við-um“ í
skipulagslegu og stjórnsýslulegu til-
liti á Íslandi?
Einfaldara Ísland
Getum við sammælst um að það
felist gríðarleg tækifæri í að einfalda
stjórnkerfi fyrir 357.000 manns?
Markmiðið þríþætt: Í fyrsta lagi að
bæta þjónustu við íbúa og færa hana
nær þeim. Í annan stað að nýta þá
tæpu 1.300 milljarða króna af al-
mannafé sem við greiðum til sam-
neyslunnar betur og að síðustu að
einfalda og styrkja stjórnkerfi fram-
kvæmdavaldsins. Framtíðarsýnin
gæti verið á þessa leið: Níu ráðu-
neyti í fjölskipuðu stjórnvaldi á
fyrsta stjórnsýslustiginu. Á seinna
stiginu yrðu átta til sextán sterk
sveitarfélög sem tækju við mála-
flokkum á borð við málefni aldraðra,
heilsugæslu, framhaldsskóla og
hjúkrunarheimili frá ríkinu. Slík ein-
földun og tilfærsla verkefna þýddi
ekki einungis að ofangreindum
markmiðum yrði náð heldur byði
hún einnig upp á meiriháttar hag-
ræðingartækifæri í stofnanakerfi
ríkisins. Stofnunum yrði breytt,
þeim fækkað og þær styrktar.
Framtíðarsýnin þýddi líka það að
„við“ Íslendingar fengjum tækifæri
til að skilgreina sjálfsmynd okkar út
frá stærri landsvæðum, þó án þess
að tapa rótunum.
Nú á haustmánuðum skilst grein-
arhöfundi að ríkið ætli að eggja
sveitarfélög til sameininga með fjár-
magni og í kjölfarið er hugmyndin,
samkvæmt grænbókinni, að setja
lög um lágmarksfjölda íbúa í sveit-
arfélögum. Markmiðið er að ná fram
fækkun sveitarfélaga og styrkingu
sveitarstjórnarstigsins. En tækifær-
ið er stærra en áfangastökk yfir
skurð því í slíkri styrkingu og fækk-
un felast tækifæri fyrir allt kerfið.
E.t.v. eru það draumórar „óþekk(t)s
embættismanns“ að slík umbreyting
geti átt sér stað en framtíðarsýnin
stendur og vonin um að kerfið, „við“,
geti þjónustað betur í stærri, lá-
réttari og styrkari einingum. Til
þess þarf djörfung þeirra er standa
við stýrið, djörfung sem oftast sést
bara á fyrsta ári hverrar ríkis-
stjórnar, eftir það ræður kúltúr og
strúktúr kerfisins um of.
Vonandi standa fleiri en sjö mann-
eskjur á bak við mestu fjölgun í
sveitarfélögum framtíðarinnar.
Einfaldara Ísland
Eftir Héðin
Unnsteinsson
Héðinn Unnsteinsson
» Getur það verið að
innan kerfisins séu
ólíkir hópar fólks að
vinna að svipuðum
málum án þess að vita
mikið hver af öðum?
Höfundur er sérfræðingur í stefnu-
mótun og starfar hjá Capacent.