Morgunblaðið - 04.02.1981, Blaðsíða 6

34
MORGUNBLAÐIÐ, MIÐVIKUDAGUR 4. FEBRÚAR 1981
Stjórnun fiskveiða á sér ekki langa sögu hér á landi. Allt
fram á seinasta áratug hefir nánast verið um að ræða óheftan
aðgang að fiskimiðunum umhverfis landið. Nú á seinustu
árum hafa afskipti stjórnvalda af veiðunum hins vegar aukizt
svo mjög, að með réttu er hægt að segja, að allar veiðiaðferðir
séu nú á einn eða annan hátt háðar afskiptum stjórnvalda.
í byrjun seinasta áratugs var ástand fjölmargra fiskistofna,
sem veiddir voru hér við land, orðið með þeim hætti, að ýmist
var talið nauðsynlegt að banna veiðar algjörlega (síldin) eða
draga verulega úr sókninni (þorskur, rækja, humar). Með
útfærslu fiskveiðilögsögunnar i 200 sjómílur sköpuðust
möguleikar til að hafa heildarstjórn á fiskveiðunum, sem ekki
var hægt meðan aðrar þjóðir höfðu sama aðgang að
fiskimiðunum og við íslendingar sjálfir.
begar við stóðum frammi fyrir þeirri staðreynd í byrjun 8.
áratugsins, að við þyrftum að marka ákveðna fiskveiðistefnu
voru tveir valkostir fyrir hendi:
1. að beita svonefndri fjárhags- eða verðiagsaðferð, þ.e. að
selja mönnum með einum eða öðrum hætti aðgang að
fiskimiðunum í formi auðlindaskatts eða með sölu veiðileyfa
eða
2. að beita beinum takmörkunum til að draga úr eða
takmarka sóknina í ákveðna fiskistofna.
bað kom upphaflega i hiut þeirrar ríkisstjórnar, sem tók
við völdum sumarið 1974, að marka okkur ákveðna fiskveiði-
stefnu. Er það kunnara en frá þurfi að segja, að hún valdi
síðari leiðina, og hefir þeirri stefnu verið fylgt í breyttri
útfærslu æ síðan.
Æskilegt hefði verið að leitast
við að meta kosti og galla ein-
stakra aðferða í ljósi þeirrar
reynslu, sem fengizt hefir á und-
anförnum árum og reyna síðan að
bera þá saman við þær hugmynd-
ir, sem settar hafa verið fram um
nýjar stjórnunarleiðir. Hér er
enginn tími til að fara mörgum
orðum um einstakar leiðir og
verður því að stikla á stóru.
óbeinar sókn-
artakmarkanir
Elðlilegt virðist að ræða sér-
staklega fyrstu tvo flokkana, sem
ég hefi kosið að nefna óbeinar
sóknartakmarkanir, þar sem þeir
hafa nokkra sérstöðu og e.t.v. er
minni ágreiningur um þá heldur
en fimm síðari flokkana, sem ég
hefi þá kosið að nefna beinar
sóknartakmarkanir.
1. Lokun ákveðinna veiðisvæða er
sú aðferð, sem beitt hefir verið í
mörg ár til að takmarka sóknina í
þorskstofninn. Er eðlilegt að
skipta henni í þrennt:
1.1. Lokun hrygningarsvæða hefir
verið beitt um árabil, t.d. á
Selvogsbanka (frímerkið) og
Jón Páll
Halldórsson,
ísafirði:
Stjórnun fiskveiða
- í ljósi fenginnar reynslu
Markmið fisk-
veiðistjórnunar
Markmið fiskveiðistjórnunar
hefir verið skiigreint þannig, að
við eigum að veiða hverju sinni
hæfilegt magn úr hverjum stofni
með sem beztri stærðardreifingu
aflans á sem ódýrastan hátt. Til
þess að ná slíku markmiði er ljóst,
að heildarstjórn verður að vera á
veiðunum, eins og hér hefir verið á
undanförnum árum.
Alkunna er, að skoðanir manna
hafa verið skiptar um þær stjórn-
unaraðferðir, sem beitt hefir verið
á þessu tímabili, en þó öllu fremur
um árangur aðgerðanna, hvort
þær hafi í raun og veru dregið úr
sókninni og þá hve mikið. Þetta er
í sjálfu sér ekki óeðlilegt, því að
það hlýtur alltaf að vera örðugt að
meta árangur slíkra friðunarað-
gerða, sem hér hefir verið beitt, til
að stuðla að hagkvæmari nýtingu
fiskistofnanna. Það er því e.t.v.
ekki úr vegi, að reyna að gera sér
nokkra grein fyrir um hvað þessar
deilur hafa raunverulega snúizt.
Um það hefir verið deilt, hvað sé
hæfilegt magn, bezta stærðar-
dreifingin og ódýrasta sóknin. Þar
hafa margir viljað vera ráðgjafar
og þeir ákafastir, sem minnsta
yfirsýn hafa haft og í raun og veru
takmarkaðasta möguleika til að
meta allar aðstæður. Að sjálf-
sögðu verður alltaf örðugt meta,
hvað sé hæfilegt aflamagn og hætt
við að sitt sýnist hverjum í því
efni. Verður þar að styðjast við
niðurstöður fiskifræðinga um
æskilegan hámarksafla fyrir
hvern stofn á hverjum tíma, en
þegar setja á slíkt aflahámark og
velja stjórnunarleiðir er útilokað
að líffræðileg sjónarmið ein geti
ráðið ákvarðanatökunni. Þar
hljóta fjölmörg önnur atriði að
koma einnig til álita, s.s.
efnahagsástand í landinu, ástand í
atvinnugreininni sjálfri, byggða-
sjónarmið o.fl. í umræðu um þessi
mál á undanförnum árum er eins
og ýmsum hafi sézt yfir þessi
mikilvægu atriði og jafnvel talið
sjálfgefið að fela fiskifræðingum
einum ákvarðanatöku í þessum
málum. Fiskifræðilegri þekkingu
hefir vissulega fleygt fram á
seinustu árum, og tillögur þeirra
hljóta að vega þungt, en ég er ekki
viss um, að fiskifræðingar séu
bezt í stakk búnir að samræma
þau langtímasjónarmið, sem talin
eru færa þjóðarbúinu mestan arð
af fiskveiðunum, sjónarmiðum
einstakra aðila, sem í sjávarútveg-
inum starfa og hafa lífsframfæri
sitt af þeim störfum. Við skulum
ekki gleyma því, að breytt fisk-
veiðistefna snertir lífsafkomu
fólksins allt í kring um landið.
Hún snertir ekki aðeins atvinnu-
öryggi sjómanna, heldur allra
þeirra, sem að fiskvinnslu starfa.
Stefnumörkun og ákvarðanataka í
þessum málum hlýtur því ávallt
að vera í höndum ráðherra, sem
fer með sjávarútvegsmál á hverj-
um tíma. Allt annað væri fjar-
stæða.
Þá hefir verið deilt um það, hver
sé bezta stærðardreifingin —
hvort sé skynsamlegra að slátra
lömbunum áður en þau eru full-
þroska, eða ánum rétt fyrir burð-
inn — og loks hefir verið deilt um,
hvað sé ódýrasta sóknin — hvort
hagstæðara sé að veiða þann afla,
sem leyfilegt er á hverjum tíma,
með 86 • togurum og 786 bátum,
eins og nú er gert, eða t.d. að
hætta allri bátaútgerð og gera
aðeins út 80 togara til þorskveiða.
Slíkar hugmyndir hafa verið kall-
aðar „kjörsókn" og hafa verið
taldar spara þjóðarbúinu 50 millj-
arða á ári.
Ég sé ekki ástæðu til að rekja
þessi ólíku sjónarmið frekar. Þær
stjórnunarleiðir, sem valdar hafa
verið til þessa, hafa miðað að því
að sætta þessi sjónarmið og nálg-
ast þau langtímasjónarmið, sem
talin eru færa þjóðarbúinu mestan
arð af fiskveiðunum.
Stjórnunarleiðir
Fiskveiðistjórnin hefir í aðal-
atriðum verið tvíþætt:
1. að draga úr sókninni í ofnýtta
stofna og
2. að beina sóknarmættinum að
þeim stofnum, sem taldir hafa
verið vannýttir á hverjum tíma.
Þannig hefir verið reynt að
samræma afrakstursgetu nytja-
stofnanna og afkastagetu
fiskveiðiflotans, og er þá komið að
því að virða fyrir sér þær tak-
markanir, sem beitt hefir verið.
Þessum takmörkunum má í aðal-
atriðum skipta í sjö flokka:
1. Lokun ákveðinna veiðisvæða
1.1. Lokun hrygningarsvæða
1.2. Lokun uppeldissvæða
1.3. Tímabundnar svæðalokanir
2. Reglur um gerð, magn og búnað
veiðarfæra, t.d. möskvastærð, há-
marksnetafjölda í sjó o.fl.
3. Bann við veiðum á tilteknum
tímabilum.
4. Hámarksafli eða heildarkvóti
fyrir afla úr stofni á vertíð eða
ákveðnu tímabili.
5. Hámarksafli eða kvóti á hvert
veiðiskip, t.d. hringnótaveiðar á
síld á haustvertíð og nú á loðnu-
veiðum.
6. Reglur um hámarksstærðir
veiðiskipa til tiltekinna veiða.
7. Takmörkun á fjölda báta, t.d.
við rækjuveiðar.
innsta hluta Breiðafjarðar.
Þessi svæði eru nú lokuð fyrir
öllum veiðum yfir hrygn-
ingartímann (20/3—15/5), en
voru áður þekkt og gjöful
netasvæði.
1.2. Lokun uppeldissvæða, ýmist
fyrir öllum veiðum, eins og
t.d. Kögursvæðið út af Vest-
fjörðum eða fyrir botn- og
flotvörpuveiðum eingöngu,
eins og Kolbeinseyjarsvæðið,
Langanessvæðið og Kald-
bakssvæðið.
1.3. Tímabundnar svæðalokanir
eru svo þriðja aðferðin, sem
beitt hefir verið í vaxandi
mæli, aðallega þegar of mikill
smáfiskur hefir reynzt í afl-
anum.
2. Margbrotnar reglur hafa verið
settar á seinustu árum um gerð og
búnað veiðarfæra, t.d. möskva-
stærð, hámarksnetafjölda í sjó,
lágmarksstærð fisks sem landað
er o.s.frv. Árið 1974 var lágmarks-
stærð möskva í botnvörpu aukin
úr 120 mm í 135 mm og tveim
árum síðar í 155 mm. Hertar hafa
verið reglur um hámarksneta-
fjölda i sjó, hækkuð stærðarmörk
á fiski sem koma má með að landi
o.fl. o.fl.
Enginn vafi er á því, að allar
þessar takmarkanir hafa skilað
okkur verulegum árangri við upp-
byggingu fiskistofnanna. Gallinn
er hins vegar sá, að það er svo
örðugt að meta árangurinn, þar
sem hér verður ekki komið við
neinum mælistikum. Hér á það
við, eins og með mörg önnur
umbótastörf, sem unnin eru í
þjóðlífinu, að árangurinn verður
ekki sýndur með tölum og því er
hægt að deila endalaust um, hver
hann hafi orðið.
Til að renna stoðum undir þessa
staðhæfingu mína, vil ég sérstak-
lega benda á tvennt:
1. Árið 1973 veiddust hér við land
38 millj. þriggja ára fiska úr
þorskstofninum, en fjórum árum
síðar — 1977 — hafði nálega
tekizt að stöðva sóknina í þennan
árgang. Hefir hún verið 3—5 millj.
fiska fjögur síðustu árin. Þennan
árangur má tvímælalaust rekja til
stækkunar á möskva togveiðar-
færa, lokunar á uppeldissvæðum
og tímabundinna skyndilokana.
2. Erfiðara er að renna stoðum
undir árangurinn af lokun hrygn-
ingarsvæðanna, þó að hann sé
tæpast umdeildur. Fyrir 5 árum
var spáð, að hrygningarstofninn
yrði aðeins 72 þúsund lestir í
árslok 1979 með því sóknar-
mynstri, sem verið hefir á þessu
tímabili, en reynslan sýndi að
stofninn hélzt í jafnvægi. Nú er
spáð hægfara aukningu hrygn-
ingarstofnsins með 400 þús. lesta
árlegri sókn.
Beinar sókn-
artakmarkanir
Skal þá vikið að síðari flokkun-
um fimm og þeim árangri, sem
náðst hefir með þeim takmörkun-
um, sem þar eru taldar.
3. Tímabilsbönnum hefir verið
beitt í vaxandi mæli sem stjórn-
unaraðgerð seinustu árin, sér-
staklega í sambandi við þorskveið-
arnar. Má raunar segja, að þessar
takmarkanir hafi verið þunga-
miðjan í fiskveiðistefnunni. Þann-
ig hafa bátunum verið bannaðar
þorskveiðar á ákveðnum dögum,
t.d. um páska, verzlunarmanna-
helgi og jól. Á sama hátt hafa
togurunum verið bannaðar
þorskveiðar ákveðinn dagafjölda á
ári hverju. Á seinasta ári í 142
daga og á þessu ári í 150 daga.
Meginkostur þessarar stjórnun-
arleiðar er tvímælalaust sá, að
hún er mjög sveigjanleg og hægt
er að bregðast fljótt við, ef
aðstæður breytast. Það er nú einu
sinni svo með þennan atvinnuveg,
að hann er háður svo mörgum ytri
skilyrðum, sem við ráðum ekkert
við, og aðstæður breytast oft mjög
skyndilega.
Þessi leið hefir einnig reynzt
mjög ódýr í allri framkvæmd.
Ekki hefir þurft að byggja upp
fjölmennt stjórnunarlið í ríkis-
geiranum, eins og aðrar þjóðir
hafa þurft að gera.
Síðast og ekki sízt og það er
e.t.v. þýðingarmest af öllu er það,
að þrátt fyrir allskonar takmark-
anir, boð og bönn, hefir þessi leið
valdið tiltölulega litlum truflun-
um í atvinnuveginum sjálfum,
m.ö.o. það hefir tekizt nokkurn
veginn að ná þeim aflamörkum,
sem sett hafa verið, og halda uppi
jafnri atvinnu allt árið, bæði við
veiðar og vinnslu. Ég er ekki
sannfærður um, að tekizt hefði að
ná þessum tveim meginmarkmið-
um með öðrum stjórnunarleiðum.
Helztu rökin gegn tímabils-
bönnunum hafa verið þau,
1. að ekki hafi tekizt nægilega vel
að halda hámarksaflanum innan
þeirra marka, sem sett hafa verið
á hverjum tíma. Þessu er til að
svara, að frávik frá þeim afla-
mörkum, sem stjórnvöld hafa sett
hverju sinni, hafa ekki verið það
mikil, að þau hefðu afgerandi
þýðingu, þó að oft hafi verið reynt
að blása það upp. Engin vissa er
heldur fyrir því, að betur hefði til
tekizt með kvótaskiptingu milli
svæða eða skipa. Reynslan hefir
ekki sýnt það við þær veiðar, þar
sem það hefir verið reynt.
2. að veiðarnar hafi reynzt kostn-
aðarsamari en þurft hefði að vera
t.d. með kvóta á hvert skip. Hefir
reynslan af kvótafyrirkomulaginu
á loðnuveiðunum í vetur rennt
stoðum undir þessa staðhæfingu?
Ég held ekki. Kvótaskiptingin
milli skipanna hefir á engan hátt
dregið úr kappinu og olíueyðslan
hefir örugglega ekki reynzt minni
eins og haldið var fram. Það vita
þeir bezt, sem fylgzt hafa með
þe8sum veiðum í haust.
3. reynt hefir verið að leiða rök að
því, að þau dragi ekki úr sókn í
ofveiddan stofn, heldur beini
sókninni í þennan sama stofn yfir
á annan tíma. Að einhverju leyti
kann þessi gagnrýni að hafa við
rök að styðjast, en staðreyndin er
hins vegar sú, að afli hefir yfir-
leitt ekki verið meiri hjá skipun-
um, þegar þau hafa byrjað veiðar
á ný að loknu þorskveiðibanni. Oft
á tíðum hafa skipin jafnvel haldið
áfram veiðum á öðrum fiskteg-
undum.
Þetta leiðir hugann að hug-
myndum ákv. aðila, sem halda því
fram, að fiskveiðar eigi að stunda
eins og hjarðbúskap á sama hátt
og bændur. Ennþá erum við nú
ekki farnir að stjórna fiskigöng-
unum og ég held, að ennþá skorti
okkur þekkingu á því, hvar hjörð-
in heldur sig, t.d. yfir haustmán-
uðina, en þá er að jafnaði minnst-
ur afli víðast hvar um landið. Það
á vafalítið nokkuð í land, að við
✓ getum sótt fiskinn í ákveðin hólf
til slátrunar, þegar fiskvinnsluna
vantar hráefni.
4. Þeir sem haldið hafa uppi
gagnrýni á tímabilsbönnin hafa
gjarnan bent á kosti 4. og 5.
aðferðarinnar, þ.e. heildarkvóta
fyrir afla úr stofni, sem síðan sé
jafnað niður á einstök veiðiskip.
Megin kostur heildarkvótakerfis
er sá, að auðvelt virðist að tak-
marka sig við það aflamark, sem
stefnt er að. Hefir einkum verið
bent á síldveiðarnar, humar- og
rækjuveiðarnar þessu til sönnun-
ar. Hér er hins vegar verið að
rugla saman alls óskildum hlut-
um. í öðru tilfellinu er um að ræða
fá skip, sem sækja í lítinn stofn
um stuttan tíma og vinnslu, sem
skapar árstíðabundna atvinnu, en
í hinu tilfellinu mörg hundruð
skip, sem sækja í tiltölulega stór-
an stofn allt árið og vinnslu afla,
sem skapar þúsundum manna
atvinnu árið um kring. Hætt er
við, að þegar farið yrði að fram-
kvæma kvótakerfi í stærri stíl en
gert hefir verið til þessa, kæmu
upp margvísleg vandamál, sem
gætu reynzt örðug viðureignar.
Mörg þessara vandamála eru
reyndar þekkt, eins og að menn
reyni að smeygja sér fram hjá
aflamörkunum með því að henda
verðminnsta hluta aflans og hirða
aðeins þann hluta, sem gefur mest
aflaverðmæti. Þetta er vandamál,
sem alltaf verður örðugt að koma í
veg fyrir.
Þessi vandamál eru þó smámun-
ir í samanburði við skiptingu
heildarkvótans, vegna þess að þar
kemur tekju- og eignarskipta-
vandinn inn í spilið.
Veigamestu röksemdirnar gegn
kvótakerfi á þorskveiðum eru þó
e.t.v ekki þessi augljósu vandamál,
heldur afleiðingarnar. Aflavonin,
sem fylgt hefir fiskveiðunum frá
upphafi, kappið að gera betur en
aðrir, hefir verið og er svo snar
þáttur í fiskveiðum okkar, að þann
hvata megum við aldrei lama.
Bent hefir verið á, að taka mætti
tillit til þessara vankanta með því,
að þeir fengju stærri kvóta, sem
fiskað hafa vel undanfarið. Vissu-
lega væri slíkt hægt, en hvað þá
með yngri mennina, sem eru að
vinna sig upp? Á þeirra kvóti
alltaf að vera lítill?
Ég held, að kvótakerfi á þorsk-
veiðum hefði óhjákvæmilega til-
hneigingu til að verða svo flókið
og vandinn við úthlutun kvótans
svo stór, að það dæmi sig úr leik
við stjórnun þorskveiða. Kvóta-
kerfi kann hins vegar að reynast
nauðsynlegt, þar sem um mjög
lítinn stofn er að ræða og tak-
markaðan bátafjölda, sem allir
eru af svipaðri stærð.
Á það hefir verið bent, að
þessum röksemdum hafi einnig
verið beitt gegn kvóta á hvert