Lesbók Morgunblaðsins - 09.10.2004, Blaðsíða 8

8 | Lesbók Morgunblaðsins ˜ 9. október 2004
É
g er alveg dolfallinn yfir þörf
almennings til að tjá sig um
borgina. Mér líður eins og
að Berlínarmúrinn hafi ver-
ið að falla.“ Svona brást
franskur stjórnmálamaður
við velgengni hinna nýju samráðsferla fyrir
nokkrum árum: „Bylting“ sambærileg við
fall Berlínarmúrsins. Í hans huga heyrði
hinn gamli opinberi vettvangur, sem ein-
kenndist af köldum samskiptum og skýrum
aðskilnaði samfélagsins almennt (société ci-
vile) frá heimi stjórnmálamanna og stjórn-
sýslu, nú fortíðinni til.
Segja má að samanburð-
urinn sé nokkuð yfirdrif-
inn. Hugmyndin um þátt-
töku borgaranna í
ákvörðunartöku er gömul, raunar jafngömul
lýðræðinu, enda krefst lýðræði þess að til
séu leiðir til að kynna staðreyndir, koma
skoðunum á framfæri og til að ræða hvort
tveggja. Annars er hætt við því að trúin á
meginreglur lýðræðis og starfshætti dvíni.
Á síðustu fimmtán árum hafa átt sér stað
verulegar breytingar á laga- og reglugerð-
arramma í Frakklandi sem kveður á um það
hvernig beri að hafa samráð við borgarana
um opinber mál sem varða þá. Hvort sem
um er að ræða geislavirkan úrgang eða
erfðabreytt matvæli, hafnargerð eða lagn-
ingu brauta fyrir hraðlestir, samlíf í hverf-
um eða stefnu í heilbrigðismálum, svæði
sem búa við félags- og efnahagsleg vanda-
mál eða ríkustu úthverfi, þá er þátttaka al-
mennings orðin meginregla, bæði þegar
framfylgt er opinberri stefnu og sem al-
mennt viðmið fyrir hegðun stjórnvalda. Allt
frá sveitarfélögum til stjórnmála á landsvísu
er alls kyns aðferðum beitt til að tryggja
þetta samráð: opinberar kannanir, vinnu-
fundir um borgarskipulag, hverfaráð, íbúa-
þing (hugmyndin er ættuð frá Danmörku),
svæðisbundnar atkvæðagreiðslur um til-
tekin málefni, o.s.frv.
Ein þessara aðferða er verulega frumleg.
Vinnulagi, sem kennt er við „Opinbert sam-
ráð“, var komið á fót 1992 og hefur síðan
verið fest í sessi með lögum (lög um um-
hverfisvernd frá 1995 og lög um lýðræði í
návígi frá 2002). Eftir þessa lagasetningu er
nú skylt að efna til samráðs við borgarana
um allar fyrirætlanir um framkvæmdir sem
þá varða. Það skal gera eins fljótt og auðið
er og gildir það bæði um hönnunar- og
framkvæmdastigið. Það á að bjóða öllum
kjörnum fulltrúum, aðilum atvinnulífsins og
samfélagsþjónustunnar, almannasamtökum,
að ógleymdum „hverjum þjóðfélagsþegni“,
að koma og afla sér upplýsinga um fram-
kvæmdir og láta í ljós álit sitt á þeim, helst
áður en farið er að útfæra tæknilegar lausn-
ir eða ákveða staðsetningar. Annað sem
frumlegt er við þetta vinnulag er að í dag er
sú stofnun sem hefur slíkt opinbert samráð
á sinni könnu orðin að sjálfstæðu stjórn-
valdi: Commission Nationale du Débat Pu-
blic (CNDP eða Sjálfstæð nefnd um op-
inbert samráð). Hlutverk þessarar nefndar
er að skipuleggja opinbert samráð og sam-
ræðu þegar til stendur að efna til viðamik-
illa opinberra framkvæmda sem skipta máli
á landsvísu, varða mikilvæga félags- og
efnahagslega hagsmuni og geta haft víðtæk
áhrif á umhverfið. Í nefndinni sitja dóm-
arar, þingmenn eða fulltrúar almanna-
samtaka. Til þessa dags hefur hún fimmtán
sinnum haft umsjón með opinberu samráði
um lagningu vega, járnbrauta og raflína,
eða byggingu flugvalla eða virkjana.
Ný viðmið
Þótt vinnulag á borð við þetta hafi orðið sí-
fellt algengara í Frakklandi, er það ekki því
að þakka að vitundarvakning hafi átt sér
stað um borgaralegan þegnskap. Skýringa
er fremur að leita í því sem hefur verið að
gerast frá því á sjöunda áratugnum innan
stjórnsýslunnar, hjá stjórnmálamönnum og
í samfélaginu almennt, þar sem hugmynd-
inni um almenna þátttöku í ákvörðunum
hefur vaxið fiskur um hrygg sem viðbrögð
við því að andófshreyfingar gengu í end-
urnýjun lífdaganna. Það er alveg ljóst að
andófið hefur leitt til aukins samráðs. Stór-
framkvæmdir og skipulagning borga og
landsvæða er gott dæmi um þetta: á síðari
hluta níunda áratugar síðustu aldar leiddi
víðtækt andóf gegn fyrirætlunum um lagn-
ingu hraðbrauta og járnbrauta til þeirrar
niðurstöðu að eitthvað væri að í lýðræðinu
og í því hvernig staðið er að framkvæmdum
á borð við þessar. Löggjafinn sannfærðist
um það að nauðsynlegt væri að byggja lög-
mæti og réttmæti slíkra framkvæmda í
samvinnu við íbúa viðkomandi landsvæða.
Það er ekki lengur hægt að beygja fjöldann
undir svokallaðan „almannahag“ án víð-
tækrar umræðu. Ástæðurnar fyrir þessu er
af tvennum toga. Annars vegar eru ólíkir
hagsmunir (efnahagslíf, samfélag, um-
hverfi) í vaxandi mæli taldir til sameig-
inlegra verðmæta og því álitið mikilvægt að
unnt sé að sætta þá á viðunandi hátt. Hins
vegar hefur staða stjórnmálamanna, stjórn-
sýslunnar og sérfræðinga breyst að því
leyti að spurningamerki er sett við rétt
þeirra til að taka ákvarðanir. Í Frakklandi
hefur vöxtur þátttökulýðræðis breytt al-
mennum skilningi á lögmæti ákvörð-
unarvaldsins: ákvarðanir eru ekki lengur
taldar réttmætar séu þær teknar ofanfrá
og sé viðmið sameiginlegra ákvarðana ein-
vörðungu þjóðin sem heild. Ný hugsun er
að taka við þar sem réttmæti og lögmæti
ákvarðana kemur neðanfrá, byggist á sam-
ræðu og tillit er tekið til aðstæðna hverju
sinni.
Er þátttökulýðræði leið til sátta?
En þótt meira sé skrafað í tengslum við op-
inbera ákvarðanatöku, er hún þá að sama
skapi orðin lýðræðislegri? Sé rætt við þá
sem komið hafa að slíkri ákvarðanatöku,
virðist reynsla þeirra fyrst og fremst ein-
kennast af vonbrigðum. Allir virðast sam-
mála um að hið opinbera samráð sé ekki
nógu lýðræðislegt. Ýmist var ekki efnt til
samráðs á réttu augnabliki, eða um rétta
viðfangsefnið, eða með óviðunandi upplýs-
ingagjöf. Mest var þó kvartað yfir því að
ekki var haft samráð við rétta aðila. Hér
verður þó að benda á að væntingar fólks
eru oft mjög mótsagnakenndar. Það getur
kvartað yfir því að hafa verið kvatt til sam-
ráðs of seint, þegar búið var að skilgreina
framkvæmdina of nákvæmlega, eða of
snemma þegar fyrirætlanir eru enn of
óljósar og illhöndlanlegar. Einnig eru
stjórnvöld gagnrýnd fyrir að leggja fram
gögn sem eru of einföld og ágripskennd, og
fela e.t.v. það sem skiptir verulegu máli.
Um leið geta þau verið átalin fyrir gögn
sem séu of tæknileg og ítarleg og kæfi það
sem skiptir máli í talna- og pappírsflóði.
Hvort tveggja er talið andlýðræðislegt. Á
hinn bóginn telja þeir sem standa fyrir
hinu opinbera samráði að þátttakendurnir
einblíni um of á eigin hagsmuni eða þá að
afstaða þeirra einkennist af skorti á skyn-
semi eða hæfni til að skilja hvað um ræðir.
Um leið kvarta þeir yfir því að aðrir lami
samráðsferlið með of miklum kröfum um
sérfræðiálit eða með því að setja það í of
víðtækt pólitískt samhengi. Þeir sem hafa
hið endanlega ákvörðunarvald kvarta sum
sé bæði yfir of lítilli þátttöku almennings
og of mikilli. Í báðum tilfellum eru aðilarnir
sífellt að draga í efa lögmæti hvorir ann-
arra.
Innbyggður ófullkomleiki?
Segja má að það sé óaðskiljanlegur fylgi-
fiskur lýðræðisins að fólk verði fyrir von-
brigðum með það: Hvorki er hægt að finna
samráðskerfi né þátttakanda í samráði sem
rísi fyllilega undir hinni lýðræðislegu hug-
sjón.
Þó skiptir meira máli að ólíkir aðilar
samfélagsins eru virkir í lýðræðinu og það
mótast því ævinlega af mismunandi valda-
stöðu sem einnig mótar það hvernig hinu
lögbundna lýðræðislega samráði er háttað.
Þeir sem standa fyrir slíku samráði óttast
að það geti grafið undan samfélaginu og
leitast við að stýra samráðinu eins og þeir
geta. Stundum bregða menn á það ráð að
tefla fram þátttakendum sem þeir þykjast
vita hvað þeir muni segja. Þá er verið að
hampa ákveðinni orðræðu sem gerir kleift
að gera samræðuna innan valdastofnana
opinbera, frekar en að búa til stofnun utan
um opinbert samráð. En einnig er gripið til
gagnstæðra aðferða: þá er ekki verið að
þrengja hópinn sem tekur þátt í samráðinu,
heldur höfða til eins margra aðila og mögu-
legt er til að láta orðræðu þeirra sem gagn-
rýna fyrirætlanir stjórnvalda líta út fyrir að
vera einangruð og alls ekki í samræmi við
vilja þorra almennings. Þá verður ekki
jafnkostnaðarsamt að hunsa gagnrýn-
israddirnar. Um fram allt geta þeir sem
ákvörðunarvaldið hafa brugðið á það ráð að
láta ekkert uppi um fyrirætlanir sínar: þá
vegur viðleitni þeirra til að fá almenning til
að tjá sig upp á móti freistingunni þess að
þegja.
Þegar þessi ólíka reynsla er skoðuð,
kemur í ljós að tilkoma Sjálfstæðu nefnd-
arinnar um opinbert samráð (CNDP) leiðir
til meira jafnvægis í skoðanaskiptum og að
ekki er jafn auðvelt að beita brögðum á við
þau sem hér hafa verið rædd. Nýleg dæmi
um opinbert samráð undir stjórn hennar
sýna að þátttakendur telja hana tryggja að
almenningur komi sínum sjónarmiðum á
framfæri og að hún þrýsti á fram-
kvæmdaraðilann um að skýra betur fyr-
irætlanir sínar.
Valdbeiting gagnrýnd
Hvað sem þessu líður, þá fylgir lýðræð-
islegri þátttöku af því tagi sem hér hefur
verið lýst þar sem rými fyrir opinbera sam-
ræðu er vel skilgreint – þrátt fyrir gildrur
og ófullkomleika hennar (e.t.v. vegna
þeirra) – einnig gagnrýni á það hvernig
valdbeiting á sér stað í samfélaginu. Borg-
ararnir, einkum og sérílagi ef þeir eru vel
skipulagðir, fá þannig tækifæri til að minna
á að það sem allt slíkt samráð snýst um er
einmitt hvernig almannaheill er skilgreind
og hver tekur þátt í að skilgreina hana. Og
það raskar hefðbundinni einokun bæði
þeirra sem ákvarðanirnar taka og sérfræð-
inganna sem þeir leita til. Það er einmitt
vegna þess að hvorki er hægt að neita því
að um átök sé að ræða, né kæfa þau í fæð-
ingu, sem vinnulag á borð við það sem hér
hefur verið lýst endurnýjar það hvernig op-
inber ágreiningur verður til, með hvaða
leiðum hægt er að leysa úr honum og
hverjir það eru sem taka þátt í því. Þegar
öllu er á botninn hvolft, þá hefur þegar orð-
ið mikill ávinningur af þessu nýja samráði
því framkvæmdirnar verða yfirleitt um-
fangsminni og skilvirkari ef þær eru hann-
aðar í samráði við þá sem búa í nágrenni
við þær eða eiga að njóta árangurs þeirra.
Ákvarðanatakan missir einnig geðþóttablæ-
inn, meira að segja í augum þeirra sem
urðu undir en tóku þó þátt í samráðsferl-
inu. Almennur skilningur á sameiginlegum
ákvörðunum eykst því samráðsferlið er líka
lærdómsferli.
Loks hefur þátttaka borgaranna í
ákvarðanatöku einn kost í viðbót. Hún ýtir
undir að þeir axli ábyrgð, bæði sem ein-
staklingar og hópar. Að því leyti er al-
mennt samráð fyrir ákvarðanatöku mun
betra en hvaða upplýsingaherferð sem er,
hversu söluvænleg sem slagorð hennar eru,
því það gerir öllum almenningi kleift að
skilja hve viðfangsefni samtímans eru flók-
in og hve lítið svigrúm er í raun fyrir að-
gerðir bæði einstaklinga og hópa. Lýðræð-
isleg samráðsferli breyta því sambandi
einstaklinga við stofnanir. Óneitanlega
verður lýðræðið lýðræðislegra.
Að gera lýðræði lýðræðislegra
með þátttöku borgaranna
Á síðustu fimmtán árum hafa átt sér stað
verulegar breytingar á laga- og reglugerð-
arramma í Frakklandi sem kveður á um það
hvernig ber að hafa samráð við borgarana
um opinber mál sem varða þá. Hvers vegna
er þessi leið farin og hver er árangurinn?
Sandrine Rui er doktor í félagsfræði við Université de
Bordeaux II. Hún vinnur undir merkjum Centre
d’Analyse et d’Intervention sociologique, sem er rann-
sóknastofnun í París sem stofnuð var af Alain Tour-
aine. Rannsóknir hennar og kennsla fjalla um ný form
þátttökulýðræðis, en einnig um átök sem fylgja því þeg-
ar stefnu stjórnvalda er hrint í framkvæmd. Hún hefur
gefið út bókina La démocratie en débat. Les citoyens
face à l’action publique, A. Colin, Paris, 2004. Hún
starfar einnig hjá ráðgjafarfyrirtækinu C&S Conseils
(Paris), sem sérhæfir sig í að skipuleggja og meta sam-
ráðsferli og opinbera umræðu.
Eftir Sandrine
Rui
rui.sandrine
@wanadoo.fr
Franska fordæmið
Með nokkurri einföldun má segjaað baráttan fyrir betra lýðræðifari einkum fram á tvennum
vígstöðvum: Annars vegar gegn ofríku
ríkisvaldi, hins vegar gegn „kapítalisma
án viðnáms“ („frictionless capitalism“)
eins og m.a.s. Bill Gates kallar óheft
efnahagslegt vald. Stundum renna þess-
ar vígstöðvar saman í einar þegar þessi
valdamestu öfl taka höndum saman.
Baráttan sem svokallaðir
hnattvæðingarandstæð-
ingar heyja beinist eink-
um gegn hinni nýju yf-
irþjóðlegu pólitík kapítalsins. Ein helsta
ástæðan er sú að þrátt fyrir að stjórn-
völd hafi víðast hvar greitt götu stórfyr-
irtækja í von um að auka með því hag-
vöxt ríkjanna hefur bilið milli ríkra og
fátækra bæði innan einstakra ríkja og á
heimsvísu síður en svo minnkað. Konur
fá ekki í sinn hlut nema 10% af vinnu-
launum heimsins og þær eru aðeins
skráðar fyrir 1% af auðæfum hans. Auð-
ur hinna ríku eykst m.a. fyrir tilstuðlan
láglaunavinnuafls sem ýmist er staðsett
í fátækari heimshlutum eða flutt inn til
ríku landanna, eins og bygginga-
framkvæmdir við Kárahnjúkavirkjun
bera glöggt vitni. Vandamál heimsins
eru komin inn á gafl hjá okkur sjálfum.
Af þessu verður að draga þá ályktun að
ef fjalla á um lýðræði af einhverju viti
verður að gera það í hnattrænu sam-
hengi. Það er þörf á nýjum samfélags-
sáttmála um réttláta heimsskipan. „Kap-
ítalismi með manneskjulegt andlit“ og
virkt þátttöku- eða samráðslýðræði er
draumsýn þeirra sem vilja breyta. Hinir
sem vilja halda áfram á sömu braut og
hingaðtil eru reknir áfram af græðgi
sem er blygðunarlaus andspænis hróp-
andi misrétti og misskiptingu gæða.
Alþjóðlegt viðskiptaumhverfi felur í
sér í hættu á spillingu sem lýðræði staf-
ar ógn af. Nú þegar íslenskt athafnalíf
hnattvæðist í auknum mæli (á Austur-
landi verða 3–4000 manns að starfa fyr-
ir erlend stórfyrirtæki á næstu árum) er
full ástæða til að velta fyrir sér hvort
stjórnvöld og íslenskt samfélag hafi
varnarmátt gegn ofríki erlendra stór-
fyrirtækja. Samkvæmt nýlegri úttekt
Ríkjahóps Evrópuráðsins á spillingu
(Greco-skýrslan) er íslenskt stjórnkerfi
ekki nægilega í stakk búið til að verjast
spillingu. Íslenskt efnahagskerfi, stjórn-
mála- og embættismenn, geta af þessum
sökum auðveldlega orðið of auðsveipir
samstarfsaðilar erlendra stórfyrirtækja.
Það er gjaldið sem pólitískt vald greiðir
fyrir bakstuðning hins efnahagslegs
valds. Hér á landi þarf þess vegna að
byrja á því að gera fjárreiður stjórn-
málaflokka opinberar til að samspil
efnahagslegs og pólitísks valds geti orð-
ið sýnilegra. Það væri óhjákvæmilega
fyrsta skrefið til varnar ýmsum þeim
hættum sem steðja að lýðræði á tímum
óhefts kapítalisma. Slíkt gagnsæi er ein
mikilvægasta forsenda þess að skapa
traust milli stjórnvalda og almennings.
Á grundvelli trausts sem byggist á
gagnsæi valds og valdahlutfalla skapast
möguleikar til samráðsferla milli stjórn-
valda og almennings, sem Sandrine Rui
telur vera helsta vaxtarbrodd lýðræðis.
Ef lögmæti ákvarðana um almannaheill
á að koma neðan frá fyrir tilstilli sam-
ráðs við almenning og hagsmunahópa
verða valdahlutföll og þeir hagsmunir
sem tekist er á um að liggja ljós fyrir.
Að öðrum kosti er hætt við að það vald
sem á að koma neðan frá við ákvarð-
anatöku um stór mál megi sín í raun lít-
ils.
Gegn ofríki stjórnvalda og
óheftum kapítalisma
Eftir Sigríði
Þorgeirsdóttur
sigrthor@hi.is
Höfundur er dósent í heimspeki við Háskóla Íslands.