Fréttablaðið - 19.02.2009, Qupperneq 16

16 19. febrúar 2009 FIMMTUDAGUR
Strax og úrslit voru kunn eftir alþingiskosningarn-ar 2007 hófst umræða um að íslenska kosningakerf-
ið væri meingallað. Nokkur dæmi
voru tínd til því til rökstuðnings og
vart hægt að mótmæla að röðun í
þingsæti var ekki í samræmi við
kosningaúrslit. Misræmi í vægi
atkvæða eftir kjördæmum kom
skýrt fram, enn á ný.
Kosningakerfið og kjördæma-
skipanin hafa verið viðvarandi
viðfangsefni tillagna um stjórn-
arskrárbreytingar á lýðveldistím-
anum og hefur reyndar verið eitt
helsta deiluefni íslenskra stjórn-
mála frá því snemma á 20. öld.
Þannig voru breytingar á kosninga-
kerfinu meginefni þeirra stjórnar-
skrárbreytinga sem tóku gildi frá
1934 til 1999. Þróunin hefur verið í
þá veru að auka jafnvægi atkvæða
en tillögur hafa reglulega komið
fram um að gera landið allt að einu
kjördæmi, eða frá árinu 1927.
Kosningarnar 2007
Dæmi frá alþingiskosningunum
2007 varpa ljósi á kosningakerf-
ið íslenska. Sjálfstæðisflokkur-
inn fékk 35,4 prósent atkvæða í
Reykjavíkurkjördæmi norður og
fjóra þingmenn kjörna, en Sam-
fylkingin 29,2 prósent og fimm
þingmenn. Framsóknarflokkur-
inn fékk þrjá þingmenn í Norð-
austurkjördæmi með 5.726 atkvæð-
um en engan þingmann með 4.266
atkvæði í Reykjavík. Ofan á þetta
má bæta að Samfylkingin fékk 26,8
prósent atkvæða í Suðurkjördæmi
og tvo þingmenn, sama þingmanna-
fjölda og Framsókn bar úr býtum
í sama kjördæmi með 18,7 prósent
atkvæða.
Mat fjölmargra fræðimanna og
áhugafólks um stjórnmál er að
alþingismenn hafi of mikilla hags-
muna að gæta við ákvörðun um
skiptingu landsins í kjördæmi og
jöfnun atkvæðisréttar. Alþingis-
menn séu því vart til þess hæfir
að setja landinu sanngjörn og rétt-
lát kosningalög.
Lýðræðishugtakið
Baldur Þórhallsson, prófessor
í stjórnmálafræði við Háskóla
Íslands, er einn þeirra sem hafa
gagnrýnt kosningakerfið. Hann
bendir á að til séu margar útfærsl-
ur á kosningakerfum og menn deili
um hvaða útfærsla sé lýðræðisleg-
ust. „Það á rætur að rekja til þess
að ekki hefur náðst sátt um það
hvernig skilgreina eigi lýðræði,
og þá hvað felst nákvæmlega í lýð-
ræðishugtakinu. Sérstaklega ekki
hvernig best er að útfæra lýðræðis-
hugmyndina í almennum kosning-
um. Þetta gerir það að verkum að
kosningakerfin eru mjög ólík.“
Baldur segir að kosningakerf-
ið hér á landi hafi vissulega tekið
verulegum breytingum og þing-
sæti á milli stjórnmálaflokka skipt-
ist nokkuð jafnt á milli þeirra eftir
atkvæðamagni. „Það var ekki svo
lengi vel en þetta hefur verið fært
til betri vegar. Kosningakerfið er
hins vegar þeim stóra annmarka
háð að misvægi atkvæða er mjög
mikið hér á landi. Að mínu mati
samræmist það ekki hugmyndum
um lýðræði að atkvæði borgaranna
sé misjafnlega vegið.“
Sagan
Árið 1934 var kjördæmaskipunin
fest í sessi í stjórnarskrá en árið
1959 var kosningakerfinu svo gjör-
breytt; þau 28 kjördæmi sem verið
höfðu voru lögð niður og tekin upp
hlutfallskosning í átta kjördæmum;
Reykjavíkurkjördæmi hélst óbreytt
en eldri kjördæmi sem höfðu mið-
ast við sýslur eða kaupstaði voru
sameinuð eftir landshlutum. Þetta
fyrirkomulag hélst óbreytt til árs-
ins 1987 þegar atkvæðavægi milli
flokka var jafnað að miklum mun.
Þetta var gert með því að þróa
flókið kosningakerfi sem tók hins
vegar ekki til jöfnunar atkvæðis-
réttarins.
Gunnar Helgi Kristinsson, próf-
essor í stjórnmálafræði við Háskóla
Íslands, bendir á að þegar kosn-
ingakerfið tók að þróast hér á landi
hafi í raun búið ein þjóð í landinu.
„Það var ekkert þéttbýli/dreifbýli
eða suðvesturhorn/landsbyggðin. Í
meginatriðum voru þetta bændur
og búalið sem hér bjuggu með svip-
aða hagsmuni og hugmyndir. Síðan
varð gífurleg breyting í atvinnu-
háttum og búsetu fólks þeim tengd.
En hinar dreifðu byggðir voru hins
vegar ekki sáttar við að láta frá sér
það pólitíska vald sem legið hafði
hjá þeim í gamla kerfinu. Vald-
ið fluttist því ekki með fólkinu.“
Gunnar Helgi segir stöðuna í dag
einkennast af því að vissir lands-
hlutar græði á kosningakerfinu og
þingmenn landsbyggðarkjördæm-
anna hafi mikil áhrif innan flokk-
anna. „Það er því erfitt að hreyfa
við málum landsbyggðarinnar og
ástæða þess að meira hefur ekki
breyst en raun ber vitni.“
Kosningamálið hefur verið sjálf-
stætt deilumál í langan tíma enda
hefur það haft djúpstæð áhrif á
styrkleikahlutföll flokkanna og þar
með þingmeirihluta og ríkisstjórn-
armyndanir. Yfirvigt landsbyggð-
arinnar í þingflokkunum hefur þau
áhrif að þingið er almennt áhuga-
samt um mál sem brenna á lands-
byggðinni og þingmenn hafa haft
tækifæri til þess að nýta sér það.
Fyrirgreiðslupólitík
„Farsælast væri að gera landið
allt að einu kjördæmi. Kjördæma-
skiptingin hefur haft í för með sér
margumtalað kjördæmapot. Til-
teknir þingmenn hafa verið í fullu
starfi við það að úthluta bitlingum
í sín kjördæmi til að tryggja stöðu
sína. Þetta hefur í gegnum tíðina
verið verulegt vandamál vegna
augljósrar tengingar við spill-
ingu. Það að gera landið að einu
kjördæmi myndi draga úr kjör-
dæmapotinu sem oft á tíðum hyll-
ir einungis fámennum hópi en ekki
fjöldanum. Ástæðan fyrir því að
þetta skref hefur ekki verið stig-
ið er sú að meginþorri þingmanna
af landsbyggðinni, sem þangað til
nýlega voru í meirihluta á þingi,
hefur verið andsnúnir því að jafna
vægi atkvæða. Það er kannski skilj-
anlegt út frá þeirra sjónarmiði en
er jafnframt langt frá því að vera
lýðræðislegt,“ segir Baldur.
Eitt kjördæmi
„Ég held að ein stærstu rökin fyrir
að koma á stjórnlagaþingi séu þau
að taka þetta vald af þingmönn-
um svo þeir geti ekki komið í veg
fyrir að skýrt sé kveðið á um það
í stjórnarskrá og kosningalögum
að vægi atkvæða skuli vera jafnt á
milli borgara þessa lands, sem er
að mínu mati grundvallarforsenda
lýðræðisins,“ segir Baldur. Hann
segir það mikilvægt að kosninga-
kerfi séu skýr og gagnsæ. „Í því
ljósi er einfaldast og réttlátast að
landið sé eitt kjördæmi, enda erum
við fámenn og samheldin þjóð og
ég treysti 63 þingmönnum fyllilega
til þess að gæta hagsmuna allra
landsmanna á þingi óháð því hvar
þeir búa. Ég tek því ekki undir þau
rök að landsbyggðin myndi gleym-
ast eða bera skarðan hlut frá borði
ef kjördæmaskipanin yrði afnum-
in.“
Kjördæmaskipan haldið
Gunnar Helgi segir ekkert mæla á
móti því að hafa kosningakerfi þar
sem atkvæði vegi jafnt en kjör-
dæmum sé haldið óbreyttum. Það
sé sjálfstæð ákvörðun að atkvæði
vegi meira í sumum kjördæmum en
öðrum eins og hér er. „Frá lýðræð-
islegum sjónarhóli eiga atkvæði
allra að vega jafnt. Því hefur verið
búið til kerfi hérlendis sem er ekki
lýðræðislegt og kerfið á sér í raun-
inni enga sérstaka lýðræðislega
réttlætingu.“
Gunnar Helgi segir að rök séu
fyrir því að halda í kjördæmaskip-
anina. Hann er þeirrar skoðunar
að með því haldist betra samband á
milli þingmanns og kjósenda. Eins
sé það grundvöllur fyrir flokks-
starfinu og einu kjördæmi fylgi sú
hætta að starf flokkanna verði of
miðstýrt. „Eðlilegast er hins vegar
að fjöldi þingmanna sé í samræmi
við íbúafjölda hvers kjördæmis.
Það er langsamlegast einfaldast
og eðlilegast.“ Gunnar Helgi segir
jafnframt, þegar umræða um kosn-
ingakerfi er annars vegar, að horfa
skuli til þeirra markmiða sem á
að ná. „Í okkar tilfelli viljum við
væntanlega kosningakerfi sem
leiðir ekki til þess að flokkakerfið
molni niður. Við þurfum þrátt fyrir
allt starfhæft Alþingi. Við viljum
heldur ekki að flokkarnir séu varð-
ir fyrir samkeppni. Þetta grund-
vallast svo af viðhorfum til flokk-
anna á hverjum tíma.“
Stjórnlagaþing
Það er yfirlýst stefna ríkisstjórn-
arinnar að sett verði lög um stjórn-
lagaþing á yfirstandandi þingi. Fari
svo, skapast einstakt tækifæri
til að breyta kosningalögum í þá
veru að atkvæðisréttur verði jafn-
aður. Kosningakerfi hafa nefni-
lega ekki þróast af bestu manna
yfirsýn. Kosningakerfið er bund-
ið flokkakerfinu órofa böndum og
pólitískir hagsmunir viðhalda mis-
vægi atkvæða.
Gunnar Helgi talar um viðhorf
til stjórnmálaflokkanna og tengsl
þeirra við kosningakerfið sem
stuðst er við. Hávær krafa er um
breytingar í samfélaginu sem snýr
ekki síst að flokkakerfinu. Stjórn-
lagaþing, þar sem kosnir fulltrúar
hafa enga aðkomu, gæti því breytt
kosningakerfinu og íslenskum
stjórnmálum í grundvallaratriðum
í leiðinni. „Ef byltingaröflin, svo
við notum það orð, verða áberandi
á stjórnlagaþingi er líklegra en hitt
að flokkarnir njóti ekki sérstakrar
velvildar,“ segir Gunnar Helgi.
Rökrétt er að kjósa til stjórn-
lagaþings um leið og kosið verður
til Alþingis í apríl. Gunnar Helgi
er hins vegar svartsýnn á að af því
verði. Hann segir jafnframt að rök-
styðja megi þá skoðun að ef ekki
verði kosið til stjórnlagaþings í
apríl gæti tækifærið verið úr sög-
unni að halda slíkt þing. „Ef menn
vilja gera róttæka uppstokkun í
íslenskri stjórnskipun, þá er lag
núna. Annars er frekar ólíklegt að
af því verði í fyrirsjáanlegri fram-
tíð. Þetta er einfalt: Sporin hræða.
Það hefur verið yfirlýst markmið
stjórnvalda frá 1944 að endurskoða
stjórnarskrána. Það hefur hins
vegar ekki gengið sem skyldi.“
63
26
27
36
40
60
52
FRÉTTASKÝRING: Endurskoðun stjórnarskrárinnar 3. hluti
FRÉTTASKÝRING
SVAVAR HÁVARÐSSON
svavar@frettabladid.is
Þriðji hluti af fjórum
Á morgun: Spekingar spjalla
1843: Alþingi endurreist.
1858: Kjördæmaskipan
breytt.
1874: Konungsstjórnarskráin.
1904: Heimastjórn.
Ráðgefandi þing.
1904: Fjórflokkakerfið tekur
að myndast í núver-
andi mynd.
1915: Kosningakerfinu
breytt. Almennur
kosningaréttur inn-
leiddur.
1916: Framsóknarflokkur
og Alþýðuflokkur
stofnaður.
1918: Ísland fullvalda ríki.
1919: Kosningakerfinu
breytt.
1929: Sjálfstæðisflokkurinn
stofnaður.
1934: Kosningaskipan fest í
stjórnarskrá. Kosninga-
aldur lækkaður í 21 ár.
1942: Kosningalögum
breytt.
1944: Ísland lýðveldi.
1946: Alþingiskosningar.
1949: Alþingiskosningar.
1953: Alþingiskosningar.
1956: Alþingiskosningar.
Alþýðubandalagið
stofnað.
1959: Kosningakerfinu
gjörbreytt. 8 kjördæmi
hlutfallskosning.
Tvennar alþingiskosn-
ingar.
1963: Alþingiskosningar.
1967: Alþingiskosningar.
1971: Alþingiskosningar.
1974: Alþingiskosningar.
1978: Alþingiskosningar.
1979: Alþingiskosningar.
1983: Alþingiskosningar.
Kvennalistinn stofn-
aður.
1984: Kosningaaldur lækk-
aður úr 20 í 18 ár.
1987: Alþingiskosningar.
Kosningakerfinu
breytt.
1991: Alþingiskosningar.
1995: Alþingiskosningar.
1998: Samfylking, Vinstri
græn og Frjálslyndi
flokkurinn stofnaðir.
1999: Alþingiskosningar.
Kjördæmaskipan
breytt. Sex kjördæmi.
2003: Alþingiskosningar.
2007: Alþingiskosningar.
Lýðræðishalli af mannavöldum
Kosningakerfið íslenska og kjördæmaskipanin hafa verið deilumál í áratugi. Háværar raddir eru uppi um að gera þurfi róttækar
breytingar á íslenskri stjórnskipun. Jöfnun atkvæðisréttar er þar í forgrunni. Tækifærið gæti verið fyrirhugað stjórnlagaþing.
Einmenningskjördæmi og konungskjörnir
Einmennings- og tvímenningskjördæmi
og konungskjörnir
Hlutfallskosningar og uppbótarsæti
49
42
40
MISMUNANDI ATKVÆÐAVÆGI – RÖK MEÐ OG Á MÓTI
Rök þeirra, sem styðja misvægi atkvæða,
hafa jafnan gengið út á að hinar dreifðu
byggðir þurfi meira á þjónustu stjórn-
valda að halda en þéttbýlið, auk þess
sem íbúar höfuðborgarinnar hafi greiðari
aðgang að bæði þinginu og stofnunum
framkvæmdarvaldsins vegna nábýlisins
við þær. Þeir óttast að jöfnun atkvæða-
vægis myndi leiða til þess að stjórnvöld
hættu að sinna vanda dreifbýlisins í sama
mæli og gert hefur verið, sem myndi
þýða enn frekari þrengingar og endalok
búsetu víða um land.
Krafan um jöfnun atkvæðavægis byggist
hins vegar á því að misvægi atkvæða sé
ólýðræðislegt. Pólitískt jafnrétti lýðræð-
isins byggi á reglunni um jafnan atkvæðis-
rétt allra. Ef það er vilji landsmanna að
styðja við byggð í strjálbýlinu eiga þeir
að geta ákveðið það með lýðræðisleg-
um hætti en allir eiga að hafa líkan rétt
til áhrifa á slíka ákvörðun. Þörfinni fyrir
stuðning stjórnvalda – sem er út af fyrir
sig til staðar hjá miklu fleirum heldur en
íbúum jaðarsvæðanna – megi ekki rugla
saman við atkvæðisréttinn sjálfan.
Allt landið
Kjósendur alls: 221.368
Kjósendur fyrir hvern
þingmann: 2.789
Norðausturkjördæmi
Kjósendur alls: 27.888
10
12,6%
Hlutfall af kjósendum
Kjósendur á bak við
hvern þingmann: 3.060
Suðurkjördæmi
Kjósendur alls: 30.597
10
13,82%
Hlutfall af kjósendum
Kjósendur á bak við
hvern þingmann: 3.945
Rvk. kjördæmi suður
Kjósendur alls: 43.398
11
19,6%
Hlutfall af kjósendum
Kjósendur á bak við
hvern þingmann: 4.549
Suðvesturkjördæmi
Kjósendur alls: 54.584
12
24,66%
Hlutfall af kjósendum
Kjósendur á bak við
hvern þingmann: 3.980
Rvk. kjördæmi norður
Kjósendur alls: 43.775
11
19,77%
Hlutfall af kjósendum
Kjósendur á bak við
hvern þingmann: 2.347
Norðvesturkjördæmi
Kjósendur alls: 21.126
9,54%
9
Hlutfall af kjósendum
Niðurstaða alþingiskosninga 12. maí 2007