Fréttablaðið - 13.10.2011, Qupperneq 10

13. október 2011 FIMMTUDAGUR10
Heildarúttekt á lagaum-
hverfi heils málaflokks,
sem er grunnur að smíði
nýrrar löggjafar hér á
landi, liggur fyrir í fyrsta
sinn. Um er að ræða svo-
nefnda Hvítbók til grund-
vallar nýjum náttúruvernd-
arlögum. Þetta felur ekki
einungis í sér endurskoðun
náttúruverndarlaganna sem
fyrir eru heldur er litið til
tengdra laga og alþjóðlegra
skuldbindinga í viðleitni til
að ná yfirsýn og góðri fót-
festu við þá vinnu sem fram
undan er.
Markmiðið er göfugt; að styrkja
stöðu náttúruverndar. Mikið hefur
verið fjallað um umhverfismál að
undanförnu og nýjar hugmynd-
ir kalla á þessa endurskoðun enda
má færa fyrir því rök að náttúru-
vernd hér á landi líði fyrir óskýr
og ómarkviss lög. Rétt er því í fyrri
hluta þessarar fréttaskýringar
að greina forsendur löggjafar um
náttúruvernd. Í síðari hluta henn-
ar verður gætt að hugmyndum um
breytingar á stjórnsýslu náttúru-
verndarmála.
Mikið rit
Hvítbók um náttúruvernd er mikil
að vöxtum, vel á fimmta hundrað
blaðsíður. Fyrst af öllu má nefna
að þar er að finna afburðagóða lýs-
ingu á náttúru landsins; einkenn-
um hennar, stöðu og æskilegum
verndaraðgerðum. Á þeirri lýsingu
grundvallast síðan allt annað í bók-
inni; hugmyndafræði sem forsenda
löggjafar um náttúruvernd jafnt
sem umfjöllun um skuldbindingar
Íslands út á við, stefnu stjórnvalda
og stjórntæki í náttúruvernd.
Í samstarfsyfirlýsingu stjórnar-
flokkanna segir að náttúruvernd
verði hafin til vegs og virðingar og
staða hennar innan stjórnarráðs-
ins styrkt til muna. Í þeim anda
var nefnd skipuð af Svandísi Svav-
arsdóttur umhverfisráðherra og
starfaði hún í tæp tvö ár. Nefndina
skipuðu sérfræðingar á sviði nátt-
úrufræða, stjórnsýslufræða og lög-
fræði.
Grundvöllur löggjafar
Sú hugmyndafræði sem hefur legið
til grundvallar náttúruverndar-
lögum frá upphafi hefur verið
gildi íslenskrar náttúru og fágæti
hennar. Hún hefur jú, þegar allt
er skoðað, orðið fyrir takmörkuð-
um áhrifum af mannavöldum. Feg-
urð hennar skiptir miklu enda leita
flestir Íslendingar eftir upplifun-
um í náttúrunni, þó það sé gert með
ólíkum áherslum. Þá má nefna þýð-
ingu auðlinda fyrir samfélagið, eða
nytjagildið sem má greina allt frá
fyrstu náttúruverndarlögunum frá
1956. Þar er þó að finna greinilega
áherslu á nægjusemi eða að gætt sé
að „endursköpunarmætti náttúru-
auðæfa“. Í gildandi lögum frá 1999
má svo finna þá hugarfarsbreyt-
ingu að vernda náttúruna á henn-
ar forsendum frekar en að réttur
og hagsmunir manna eigi að liggja
til grundvallar allri löggjöf um
umhverfis- og náttúruvernd.
Nefndin var sammála um að
byggja skuli ný náttúruverndarlög
á grunni eldri laga en að leitast skuli
við að skerpa á ýmsum greinum og
efnisatriðum sem ekki hafa reynst
nægjanlega vel.
Stefna stjórnvalda
Halda verður til haga hver stefnu-
mörkun stjórnvalda hefur verið síð-
asta áratug. Þetta er nauðsynlegt til
að skilja á hvaða grunni ný löggjöf
mun hvíla, enda um vegvísi stjórn-
valda að ræða um náttúruvernd.
Fyrst er að telja samþykkt ríkis-
stjórnar árið 2002 um stefnumörk-
un um sjálfbæra þróun, en þegar
hún var uppfærð og settar nýjar
áherslur fyrir líðandi stund var lögð
áhersla á endurskoðun löggjafar um
náttúruvernd. Í þessu samhengi er
vert að minnast á rammaáætlun
um verndun og nýtingu vatnsafls
og jarðvarma sem bundin er öðrum
lögum um náttúruvernd órofabönd-
um. Það kemur fram í Hvítbókinni
að í náttúruverndarlögunum verði
stefnt að því að skilgreina af meiri
nákvæmni en fyrr hvað skal vernda
og af hverju, og með því verður
byggð upp aðferðafræði við mat
á verndargildi. Það hefur marga
snertifleti við rammaáætlunina.
Í Hvítbókinni er jafnframt fjallað
um aðra þætti í stefnu stjórnvalda
sem munu marka vinnuna við end-
urskoðun laganna. Í desember 2010
var samþykkt í ríkisstjórn áætlun
um framkvæmd stefnumörkunar
um líffræðilega fjölbreytni. Sam-
kvæmt henni er meðal annars talið
nauðsynlegt að auka umfang vökt-
unar og grípa til verndaraðgerða
ef þörf krefur. Þá verður að hafa
hugfastar skuldbindingar Íslands
í loftslagsmálum og um málefni
hafsins. Ótalin er svo áætlanagerð
af ýmsum toga, sem er að finna
í náttúruverndaráætlun og land-
græðsluáætlun svo tvennt sé nefnt.
Við þessa áætlanagerð hefur verið
hugað sérstaklega að vernd víð-
erna, landslags og sérstæðra jarð-
myndana og vistgerða á hálendinu
og vernd og endurheimt votlendis og
birkiskóga.
Í Hvítbókinni segir að einn meg-
inhvatinn að endurskoðun nátt-
úruverndarlaganna nú séu skuld-
bindingar Íslands samkvæmt
alþjóðasamningum. Til sanns vegar
má færa að þær hafa mótað þróun
umhverfismála meira en margt
annað á síðustu árum. Stefnumörk-
un stjórnvalda verður að skoða í því
ljósi.
Grundvallarreglur
Eitt það mikilvægasta við endur-
skoðun laganna er að mati nefnd-
arinnar innleiðing á meginreglum
umhverfisréttar. Þessar reglur
komu fyrst fram á Ríó-ráðstefnunni
um umhverfi og þróun árið 1992 og
dæmi eru um að vísað sé beint til
þeirra í texta alþjóðlegra samninga.
Hins vegar hafa frumvörp til laga
um meginreglur umhverfisrétt-
ar verið lögð fram á Alþingi í þrí-
gang án þess að nokkurt þeirra næði
fram að ganga. Markmiðið með því
að innleiða meginreglurnar er að
„stuðla að sjálfbærri þróun og sjálf-
bærri nýtingu umhverfis, auðvelda
samþættingu umhverfissjónar-
miða við önnur sjónarmið og draga
úr neikvæðum umhverfisáhrifum
ákvarðana sem varða umhverfið,“
eins og segir í Hvítbókinni. Með
öðrum orðum, að festa í sessi þau
sjónarmið sem nú eru ríkjandi í
náttúruvernd og skapa viðmið sem
verður að taka tillit til þegar tekn-
ar eru ákvarðanir sem hafa áhrif á
náttúru og umhverfi.
Rauði þráðurinn er að styrkja
náttúruverndarsjónarmið í lögum
og færa þau framar í ákvarðana-
tökunni. Dæmi: Ekki byrja að grafa
fyrr en búið er að ganga úr skugga
um hvað verður fyrir tönninni eða
að skortur á vísindalegri þekkingu
verði ekki notaður sem rök fyrir að
ráðast í framkvæmdir, eins og var-
úðarreglan fjallar um svo tekið sé
dæmi.
Friðlýsingar sem stjórntæki
Í Hvítbókinni er fjallað um helstu
stjórntæki sem til greina kemur að
beita í löggjöf um náttúruvernd.
Markmiðasetning og meginreglur
umhverfisréttar falla þar undir sem
og gerð áætlana, eins og vikið hefur
verið að.
Friðlýsing er þó sú aðferð sem
helst hefur verið beitt í íslenskri
náttúruvernd og vekur ný útfærsla
þessa verndunarúrræðis sérstaka
athygli við lestur Hvítbókarinnar.
Lengi vel voru friðlýsingar frek-
ar tilviljunarkenndar en í tveimur
síðustu náttúruverndaráætlunum
hefur verið reynt að innleiða þá hug-
myndafræði að vernda á grunni vís-
indalegrar þekkingar og beita við-
urkenndum aðferðum við mat á
verndargildi náttúruminja. Á þetta
verður lögð sérstök áhersla og í
samræmi við alþjóðlegar skuldbind-
ingar Íslands vill nefndin að skipu-
lega verði unnið að því að mynda
net verndarsvæða hér á landi og í
hafinu umhverfis landið. Það ætti
að tryggja nægjanlega vernd til
þess að viðhalda líffræðilegri fjöl-
breytni landsins og á sama hátt ætti
slíkt svæðanet að tryggja skipulega
vernd landslags og jarðmyndana.
Það er tillaga nefndarinnar að
fjölga friðlýsingaflokkum og eins
og sést á meðfylgjandi töflu endur-
speglar það með skýrari hætti til-
gang og markmið friðlýsinga. Sú
flokkun sem stungið er upp á er í
betra samræmi við flokkunarkerfi
Alþjóðanáttúruverndarsamtakanna
(IUCN) sem einfaldar alþjóðlegan
samanburð verndaðra svæða og mat
á árangri.
Reyndar kristallast viðfangs-
efni löggjafans þegar litið er til
friðlýsinga. Það hefur verið stefna
stjórnvalda að friðlýsa ekki svæði
í andstöðu við landeigendur og við-
komandi sveitarfélög þrátt fyrir
heimildir til þess. Þannig hafa hags-
munir heildarinnar og náttúrunnar
þurft að víkja ef landeigandi eða
viðkomandi sveitarstjórn eru mót-
fallin friðlýsingu. Það hefur ekki
einu sinni verið hægt að friðlýsa
land í eigu ríkisins ef viðkomandi
sveitarstjórn leggst gegn því. Þessu
veltir nefndin upp og telur eðlilegt
að ákvarðanir um friðlýsingar séu
teknar út frá mikilvægi þess sem
friðlýsa á og heildarhagsmunum.
Eins og segir í Hvítbókinni þá er
náttúruvernd sameiginlegt verkefni
þjóðarinnar allrar og þess vegna
verði að vera mögulegt að friðlýsa
mikilvæg svæði þótt samþykki ein-
stakra landeigenda fáist ekki.
Brotakennd lög
Framsetning málsins í Hvítbókinni
gefur fyrirheit um að ný lög bæti úr
augljósum galla íslenskra laga um
málefni umhverfisins sem er hversu
brotakennd þau eru. Hér er boðuð
sú hugmyndafræði að fella saman
ýmsa lagabálka en borgarar þessa
lands hafa ekki texta á einum stað
þar sem gerð er grein fyrir rétt-
indum þeirra og skyldum varðandi
vernd náttúrunnar.
Þetta varðar almannarétt, eitt
meginatriði bókarinnar, en hug-
myndin er að kveða mun skýrar á
um það atriði í nýjum lögum. Gera
má ráð fyrir að réttur almennings
muni aukast með nýrri löggjöf og
ákvarðanir verði teknar út frá
forsendum náttúrunnar en ekki
einkahagsmunum.
Brotakennd lög endurskrifuð
VIÐ MÝVATN Skútustaðagígar eru gervigígar sem friðlýstir voru sem náttúruvætti 1973. Gervigígar myndast við það að glóandi hraun streymir yfir vatn eða votlendi. Gígarnir
nefnast gervigígar þar sem hraunkvikan kemur ekki beint úr iðrum jarðar við myndun þeirra. FRÉTTABLAÐIÐ/VILHELM
Heiti frið-
lýsingarflokks
Hlutfallsleg
stærð svæða
Tilgangur og markmið friðlýsingar
Náttúruvé Oft minni svæði
eða hluti stærri
svæða
Friðlýsing með strangri verndun, miklum takmörkunum á umferð og nýtingu, í þeim tilgangi að
varðveita líffræðilega fjölbreytni og mögulega einnig jarðminjar/ jarðmyndanir. Svæðin geta haft
ómetanlegt gildi sem viðmiðunarsvæði fyrir vísindarannsóknir og vöktun.
Víðerni Stór lítt snortin
svæði
Friðlýsing miðar fyrst og fremst að því að varðveita víðáttumikil svæði, lítt snortin af áhrifum, inngripum
og framkvæmdum mannsins.
Þjóðgarðar Venjulega stærri
svæði
Friðlýsing til að vernda heildstætt landslag, jarðmyndanir og vistkerfi svo og menningarleg og söguleg
gildi viðkomandi svæðis m.a. til að stuðla að því að almenningur eigi aðgang að fjölbreyttum náttúru-
legum svæðum til útivistar og fræðslu.
Náttúruvætti Oftast minni svæði Oftast jarðfræðileg fyrirbæri sem vernduð eru vegna fræðilegs gildis, fegurðar eða sérkenna.
Friðlönd Misstór svæði Friðlýst vegna mikilvægra vistkerfa, vistgerða, tegunda og búsvæða þeirra.
Landslags-
verndarsvæði
Venjulega stærri
svæði
Friðlýsing miðar að verndun sérstæðs og fágæts landslags, landslagsheilda og jarðmyndana.
Verndarsvæði
með sjálfbærri
hefðbundinni
nýtingu
Venjulega stærri
svæði
Friðlýsing þjónar fyrst og fremst þeim tilgangi að vernda náttúruleg vistkerfi sem nýtt eru með sjálf-
bærum hætti.
Fólkvangur Misstór svæði Friðlýsing náttúrulegs svæðis til útivistar í grennd við þéttbýli.
FRÉTTASKÝRING: Hvítbók um náttúruvernd fyrri hluti
Svavar
Hávarðsson
svavar@frettabladid.is