Morgunblaðið - 20.10.1965, Page 17

Miðvikudagur 2Q. ofctóber 1965
MORGUNBLAÐIÐ
17
Jákvæö sókn til meiri fram-
fara og betri lífskjara
Síðari hluti fjárlagaræðu IViagn úsar Jónssonar fjármálaráðherra
eru mjög smávægileg miðað við
það sem í húfi er, ef ekki er
auðið að leggja nægilega traust-
an grundvöll að fjárhagsáætlun-
um ríkisins, og fylgjast með að
fyllstu hagsýni sé gætt í notk-
un þess fjár, sem á hverju ári
er tekið af þjóðfélagsborgurun-
um til hinna margvíslegustu op-
inberra þarfa.
Betri nýting fjár-
magns til ríkis-
framkvœmda
HÉR fer á eftir síðari hluti fjár-
lagaræðu Magnúsar Jónssonar,
fjármálaráðherra, við fyrstu um-
ræðu um fjárlög, sem útvarpað
var sl. mánudagskvöld.
Herra forseti. Ég hefi þá lok-
Ið við að gera í stórum drátt-
um, grein fyrir afkomu ríkis-
•jóðs á árinu 1964, afkomuhorf-
«m á yfirstandandi ári og fjár-
lagafrumvarpinu fyrir árið 1966
í einstökum atriðum. Mun ég
þá víkja að nokkrum málum,
sem grundvallarþýðingu hafa
fyrir ríkisbúskapinn, og að minni
hyggju, Þarf að veita alveg sér-
staka athygli.
I>ví miður fer því mjög fjarri,
að viðhorf þjóðfélagsborgaranna,
til ríkisins og einkum ríkissjóðs
sé með æskilegum hætti. Sú
skoðun er alltof rík, að ríkissjóð-
ur sé einhver ópersónulegur að-
ili„ sem allir geti gengið í að
vild sinni, en helzt enginn þurfi
að leggja fé til, eða þá að
minnsta kosti af mjög skornum
skammti. Á sama hátt er sú hugs
un alltof útbreidd, að óþarft sé
að skera reikninga og fjárkröf-
ur við nögl sér, er ríkið á að
greiða. Skattsvik hafa verið al-
mennur þjóðarlöstur og tollsvik
eiga sér stað í ríkum mæli, þótt
á báðum þessum sviðum sé reynt
að efla eftirlit og auka viðurlög.
í þessum efnum er brýn þörf
(hugarfarsbreytingar. Þjóðfélags-
borgararnir verða að gera sér
grein fyrir því að sviksemi í eðli
legum gjaldskilum til ríkisins
eru raunverulega sama eðlis og
fjársvik í viðskiptum manna í
milli. Ríki og sveitarfélög verða
með einhverjum hætti að fá nauð
synlegt fé til þess að standa und-
ir þeim kröfum sem borgararnir
sjálfir gera til hins opinbera.
Niðurstaða verður því sú, að
sviksemi í greiðslu opinberra
gjalda bitnar ekki á ríkissjóði
eða sveitarsjóðum heldur á sam-
borgurunum. Það, sem einn svík-
ur undan skatti, verður óhjá-
kvæmilega annar að greiða.
Skattsvik og tollsvik eru því
beinn fjárdráttur úr hendi ann-
*rra þjóðfélagsborgara.
En til þess að skapa þetta nauð
synlega hugarfar, í sambandi við
greiðslu til almanna þarfa, hljóta
borgararnir að gera þá kröfu
til ríkisvalds og sveitarstjórna,
®ð gætt sé fyllstu ráðdeildar og
hagsýni í notkun opinbers fjár,
©g með síauknum opinberum
fjárráðum, verður þetta aðhald
ae brýnna. Forráðamenn opin-
bers fjár, verða að temja sér
það hugarfar, að jafnmikilvægt
sé að spara hverja krónu, hvort
sem þeir hafa til ráðstöfunar eina
milljón eða tíu milljónir. En því
miður er hættan sú að á opin-
beru sviði, svo sem í einkalífi
©kkar, sljóvgist tilfinningin fyr-
ir hverri peningaeiningu, eftir
því sem upphæðirnar vaxa.
Það er augljóst, hversu hlut-
faillslega það hlýtur að vera
miklu kostnaðarmeira fyrir smá-
þjóð en stórþjóð að halda uppi
fullkomnu ríkiskerfi og allri
þeirri þjónustu við borgarana,
sem nútíma menningarþjóðfélag
krefst. Þess vegna verðum við
að gæta hófs í þessum efnum.
Það er auðvitað ágætt að geta
fetað í spor milljónaþjóða um
framkvæmdir og uppbyggingu
margvíslegra þjóðfélagsstofnana,
en ef við ætlum ekki að reisa
©kkur hurðarás um öxl, verðum
við að sníða okkur stakk eftir
vexti. Þjóð, sem er ekki fjöl-
mennari en eitt borgarhverfi í
Stórborg, getur ekki leyft sér
það sama og stórþjóðir gera.
Okkur er hollt og nauðsynlegt
að læra af öðrum þjóðum, en
okkur tjóar ekki, um viðmið-
un framkvæmda og uppbyggingu
stofnana, að vitna til þess eins,
að svona sé það hjá öðrum þjóð-
um, svo sem oft er gert, og því
verður það að vera eins hjá okk-
ur. Við eigum að sjálfsögðu
markvisst að stefna að auknum
framkvæmdum og framförum,
en við verðum að miða kröfur
okkar í þeim efnum við fjárhags-
getu okkar sjálfra, en ekki hvað
aðrar þjóðir gera. Okkur er að
sjálfsögðu hin mesta nauðsyn að
tryggja okkur menntamenn og
vísindamenn á sem flestum svið-
um og leitast við að skapa þeim
starfsskilyrði, en við verðum um
leið að treysta á skilning þess-
ara ágætu manna á þvi, að hvorki
er líklegt að við getum skapað
þeim jafnfullkomin starfsskil-
yrði og stórþjóðirnar veita sín-
um vísindamönnum, né heldur
greitt þeim þau laun, sem þeir
gætu ef til vill átt kost á hjá
miklu stærri þjóðum.
Hlutur stjórnsýslu
kostnaðar af ríkis-
útgjöldum lœkkaður
Það er oft talað um ríkisbákn-
ið, og þá átt við hið opinbera
stjórnsýslukerfi, og það þykir
oft hagkvæmt í stjórnmálabar-
áttunni og líklegt til vinsælda,
að tala um það, að sívaxandi
ríiksútgjöld stafi fyrst og fremst
af ofþenslu í ríkisbákninu og
lausn allra meinsemda sé, að
draga úr þeim útgjöldum. Svo
sem ég áðan sagði, verður það
hlutfallslega mjög kostnaðar-
samt fyrir eins litla þjóð og okk-
ur Islendinga að halda uppi öll-
um þeim sömu þjóðfélagsstofn-
unum og stjórnsýslukerfi, sem
margfalt stærri þjóðir hafa þótt
í minna mæli sé hjá okkur. Er
því hófsemi í öllum útgjöldum
á þessu sviði hin mesta nauð-
syn. Einmitt af þessum sökum
þótti mér ekki ófróðlegt að láta
fram fara sérfræðilega athugun
á því, hver væri hinn raunveru-
legi stjórnsýslukostnaður ríkis-
ins, og hver hefði verið þróun
hans undanfarin ár, en slík at-
hugun hygg ég, að ekki hafi
áður farið fram. Það er að visu
nokkurt álitamál, um ýmsa þætti
útgjalda, hvort þeir eigi að telj-
ast til stjórnsýslukostnaðar eða
til almennra þjóðfélagsþarfa, en
það skiptir ekki höfuðmáli til
samanburðar, ef sömu útgjalda-
liðir eru hafðir til viðmiðunar öll
árin. Leiðir þessi athugun í ljós,
að miðað við fast verðlag, hefir
stjórnsýslukostnaður á árunum
1955—1965 hækkað um 82,2%,
eða sem svarar til 6.1% árlegs
rvaxtar að meðaltali. Mest er
hækkun stjórnsýslukostnaðarins
árið 1956, 11,8% og 1960 16.3%,
en minnst árið 1964 3.9%, og
árin 1959 og 1961 var um beina
laékkun að ræða 2% hvort árið.
Þegar skoðað er, hvensu mikill
hluti stjórnsýslukostnaður er af
ríkisútgjöldum, kemur í ljós, að
það hlutfall hefur farið lækkandi
síðustu árin. Var á árunum 1955
—1958 að meðaltali um 15% á
ári, en árunum 1960—1963 milli
11 og 12%, 1964 10.8% og í fjár-
lögum 1965 áætlað um 10.5% af
ríkisútgjöldum. Hlutfall stjórn-
sýslukostnaðar af þjóðarfram-
leiðslu hefur verið svipað öll
þessi ár, eða frá 1.9% til 2.1%
og var 1.9% á árinu 1964. Hvort
hér er um eðlilega þróun að
ræða, verður ekki fullyrt án nán-
ari athugana, en líklegt er þó,
að aukning stjórnsýslukostnaðar-
ins á þessu tímabili hafi ekki ver-
ið óhæfileg.
Hagsýni og eftirlit
f ríkisrekstri
Á síðustu áratugum hafa ýms-
ar ráðstafanir verið gerðar, til
þess að reyna að kanna úrræði
til aukinnar hagkvæmni og sparn
aðar í ríkisrekstri og koma á
auknu eftirliti með meðferð rík-
isfjár. Sérstakar sparnaðarnefnd-
ir hafa verið skipaðar oftar en
einu sinni, og þær skilað ítar-
legum álitsgerðum. Og í tíð
vinstri stjórnarinnar var skipuð
þriggja manna nefnd, sem verð-
ur að leggja blessun sína yfir all-
ar nýjar mannaráðningar ríkis-
stofnana. Allt var þetta góðra
gjalda vert, svo langt sem það
náði, en það var fyrst í fjár-
málaráðherratíð Gunnars Thor-
oddsen, sem var gerð tilraun til
Magnús Jónsson.
þess að koma á skipulegri hag-
sýslu og kerfisbundinni at'hugun
á rekstrarfyrirkomulagi ýmissa
ríkisstofnana. Var aðalendur-
skoðanda ríkisins falin yfirstjórn
hagsýslumála, og honum til ráðu
neytis ýmsir embættismerin, og
formaður fjárveitinganefndar Al-
þingis. Er engum efa bundið, að
margt jákvætt hefur leitt af þess-
ari starfsemi, þótt ekki hafi af
ýmsum ástæðum ,reynzt auðið
að framfylgja öllum tillögum
hagsýslumanna. Skal sú saga
ekki rakin hér, _ en minna má
á sameiningu Áfengis- og tó-
bakseinkasölu, sameiginlega
gjaldheimtu ríkis og Reykjavík-
urborgar, niðurlagningu sérstaks
eftirlits með sparisjóðum og op-
inberum sjóðum, athugun á
vinnubrögðum í ýmsum ríkis-
stofnunum og aðstoð við hag-
kvæmari vinnubrögð og ný skip-
an skattheimtu.
Það er augljóst, að halda þarf
áfram á þeirri braut, að treysta
eftirlit með notkun opinbers fjár
og vinna að kerfisbundinni hag-
sýslu í sem flestum greinum
rikisrekstrarins. Hagsýslustarf
síðustu ára hefur veitt mikil-
væga reynslu, sem hægt er að
byggja á frekari aðgerðir. Þessi
reynsla færir okkur heim sann-
inn um það, að mikið vantar á,
að eftirlit með notkun ríkisfjár sé
nægilega traust. Felst ekki í þess
um orðum neinn áfellisdómur á
forstjóra ríkisstofnana eða em-
bættismenn ríkisins, heldur er í
ýmsum greinum um hreina skipu
lagsgalla að ræða. Árlegar launa-
greiðslur ríkisins nálgast nú 1
milljarð króna á ári. En samn-
ingsgerð við ríkisstarfsmenn, eft-
irlit með framkvæmd samninga,
launaflokkun og eftirlit með yf-
irvinnu og aukaþóknun til starfs-
manna, er unnið í hjáverkum hjá
störfum hlöðnum starfsmönnum
í fjármálaráðuneytinu. Þar sem
svo miklu varðar fyrir ríkið um
rétta framkvæmd þessara mála,
verður að sjálfsögðu ekki hjá
því komizt, að ráða sérstakan
launamálafulltrúa í fjármálaráðu
neytið, sem hafi yfirumsjón með
framkvæmd kjarasamninga, og
hafi jafnframt forustu um, að
vinna að því kerfisbundna starfs-
mati í samráði við B.S.R.B., sem
brýn nauðsyn er að taka upp
sem fyrst, því að núverandi
flokkun starfsmanna í launa-
flokka, byggist engan veginn á
nægilega traustum grundvelli.
Þá er það samdóma álit ráðu-
neytisins og hagsýslumanna, að
ekki sé í hjáverkum unnt að
vinna að nægilega traustu eftir-
liti með rekstri ríkisstofnana,
heldur þurfi að korna á fót sér-
stakri hagsýsludeild í fjármála-
ráðuneytinu, sem hafi víðtækt
vald til afsikpta af fjárhags-
málefnum ríkisstofnana, og geti
einbeitt sér að tillögugerð um
aukna hagkvæmni í ríkisrekstr-
inum. Það er jafnframt ljóst öll-
um þeim, sem vinna að undir-
búningi fjárlaga, að sá undirbún-
ingur er ekki nægilega rækileg-
ur. Það þarf að vera auðið að
kanna miklu betur en nú er
gert fjárhagsáætlanir hinna ein-
stöku ríkisstofnana, þannig að
rekstraráætlun sé byggð á traust
um og raunhæfum grundvelli, og
niðurskurður útgjaldaliða byggð-
ur á það traustum rökum, að
ekki þurfi eftir á að koma til
umframgreiðslna, eins og of oft
vill verða. Að undirbúningi fjár-
laga er hins vegar unnið á erfið-
asta tíma ársins, og það í hjá-
verkum embættismanna ráðu-
neytanna, sem þá eru ein-
mitt undirmönnuð, vegna sumar-
leyfa. Eftir að fjárlög hafa
verið afgreidd, skortir svo veru-
lega aðstöðu til þess að fylgjast
nægilega örugglega með fram-
kvæmd þeirra, sjá um að stofn-
anirnar fylgi nákvæmlega fjár-
lagaáætluhum og breyti starfs-
háttum sínum, ef fé hefur ekki
fengizt, í samræmi við upphaf-
legar óskir stofnananna. Og i
stuttu máli að skapa þá tilfinn-
ingu hjá öllum þeim aðilum,
sem hafa með ráðstöfun opinbers
fjár að gera, að þeir verði að
standa reikningsskap sinna
gerða. Ríkisendurskoðun vinnur
að vísu mikilvægt verk, og hef-
ur verið lögð áherzla á það, að
endurskoðunin sé eigi aðeins tölu
leg, heldur sé fylgzt með því,
að heimildir hafi verið til fjár-
ráðstafana, og athygli ráðuneyt-
isins vakin á því, ef um óeðli-
lega kostnaðarliði er' að ræða.
Þótt þetta aðhald hafi mikla þýð-
ingu, þá kemur það þó eftir á,
og getur ekki í tæka tíð girt
fyrir útgjöld, sem kynnu að hafa
verið talin miður nauðsynleg,
eða jafnvel heimildarlaus. Til
þess að geta betur fylgzt með
útgjöldum ríkisstofnana, er unn-
ið að því, að þær sendi mánað-
arlegt yfirlit, en því miður skort-
ir mannafla, til þess að vinna
úr þeim yfirlitum sem skyldi.
Það er því hin mesta nauðsyn
að geta í senn haft lengri tíma,
til þess að vinna að undirbún-
ingi fjárlaga og koma á traust-
ara eftirliti mec því, að fylgt
sé þeim útgjaldaramma, sem Al-
þingi hefur markað með fjár-
lögum. Ég tel því mikla nauð-
syn að koma traustara skipulagi
á undirbúning fjárlaga og eftir-
liti með framkvæmd þeirra. Kem
ur til athugunar að sameina það
verkefni hagsýslunni. Af þessu
leiða nokkur ný útgjöld, en þau
Þá er ljós nauðsyn þess, að
gætt sé hinnar fyllstu hagsýni
um hagnýtingu þess mikla fjár-
magns, sem ríkissjóður árlega
veitir til margvíslegra frám-
kvæmda, sem annað hvort eru
algerlega á vegum ríkisins eða
er greitt sem hluti af kostnaði
við framkvæmdir sveitafélaga.
Að undanskildum skólabygging-
um svéitafélaga, eru þessar fram
kvæmdir yfirleitt unnar á vegum
hinna ýmsu framkvæmdastofn-
ana ríkisins eða undir eftirliti
þeirra. Ég efast ekki um það,
að forstöðumenn hinna ýmsu
framkvæmdastofnana vilji leggja
sig fram um, að framkvæmdaféð
nýtist sem bezt, en það þýðir
ekki að loka augunum fyrir því,
að í sambandi við margar opin-
berar framkvæmdir, er gagnrýni
borgaranna hvað háværust. Er
því heldur ekki að neita, að yms-
ir annmarkar eru á framkvæmd-
um hins opinbera. Undirbúnlng-
ur framkvæmda er í mörgum
greinum fjarri því að vera nægi-
lega traustur, áður en í fram-
kvæmdirnar er ráðizt, og eink-
um eru kostnaðaráætlanir oft ó-
fullkomnar, og opinberar bygg-
ingar reynast oft óhæfilega dýr-
ar. Þá hafa framkvæmdastofn-
anirnar oft ekki getað unnið svo
hagkvæmt sem skyldi að ýms-
um verkefnum sínum, þar eð
þær hefur mjög skort viðhlít-
andi vélakost. Nefnd, sem sér-
staklega hefir til athugunar véla-
kost ríkisstofnana og bifreiða-
eign ríkisins, hefur unnið að til-
lögum í þessu efni, sem nauð-
synlegt er að taka til rækilegr-
ar athugunar á næstu mánuð-
um. Margir verktakar eru nú
orðnir í landinu, sem hafa miklu
fullkomnari vélakost en fram-
kvæmdastofnanir ríkisins í ýms-
um greinum. Hefur mikil breyt-
ing orðið í þessu efni á síðustu
árum, og þarf því að athuga ræki
lega, hvort ekki sé hagkvæm-
ara að bjóða út mun meira af
framkvæmdum en nú er gert,
og framkvæmdastofnanirnar hafi
þá fyrst og fremst það verk-
efni að undirbúa rækilega út-
boð, og nota síðan sérfræðinga
sína, til þess að hafa eftirlit með
framkvæmdunum. Loks er nauð-
synlegt að athuga rækilega,
hvort ekki er hægt að ná betri
kjörum, varðandi innkáup efni-
vara til framkvæmda með því
að láta innkaup til rikisstofnana
vera í ríkara mæli á einni hendi.
Hefur ríkisstjórnin nú nýlega
sett á laggirnar nefnd fróðra
manna, til þess að gera heildar-
athugun á því, hversu hægt sé
að láta framkvæmdafé ríkisins
nýtast sem bezt, og skal þá taka
til athugunar bæði undirbúning
framkvæmda, eftirlit með þeim,
hagnýtingu útboða og innkaup
efnivöru. Það skal skýrt tekið
fram, að í þessari athugun felst
ekki neitt vantraust á forráða-
menn framkvæmdastofnana rík-
isins, en það er Ijóst, að hér er
um svo mikilvægan þátt ríkis-
búskaparins að ræða, sem auk
þess er undir stöðugri smásjá al-
mennings, að nauðsynlegt er að
kanna öll þessi atriði til hlítar.
Sá þáttur opinberra framkvæmda
sem tilfinnanlegast vex frá ári
til árs eru skólabyggingarnar, en
að ríkisskólunum fráskildum, þá
eru þær byggingar ekki í hönd-
um ríkisins, sem þó greiðir stór-
an hluta byggingakostnaðarins,
heldur í höndum sveitafélaganna.
Eftir að fjármálaeftirlit skól-
anna var sett á stofn, urðu mik-
ilvægar umbætur í sambandi
við eftirlit með skólabygging-
um, en þó fer því mjög fjarri,
að þau mál séu komin í viðhlít-