Morgunblaðið - 08.01.1980, Qupperneq 12

12
MORGUNBLAÐIÐ, ÞRIÐJUDAGUR 8. JANÚAR 1980
Tómas Gunnarsson hdl.:
Hvert stefnir
í skattamálum?
Hinn 19. des. 1979 var lagt fram
á Alþingi af Sighvati Björgvins-
syni, fjármáiaráðherra, stjórnar-
frumvarp til breytinga á lögum
um tekjuskatt og eignaskatt, nr.
40/1978. Ákvæði í frumvarpi
þessu svo og yfirlýsingar í grein-
argerð meðfylgjandi því gefa til-
efni til þess að spyrja hvert stefni.
Þrátt fyrir margar breytingar á
skattalögum síðustu árin hefur
reynst erfitt að átta sig á megin-
stefnu Alþingis í skattamálum.
Nokkur dæmi eru þess, að sam-
þykkt hafa verið ákvæði í skatta-
lögum sem hafa breytt nýlegum
ákvæðum og nú er með þessu
stjórnarfrumvarpi lagt til að
breyta ýmsu sem tekið var upp í
lögunum nr. 40/1978, þótt lítil
reynsla sé komin á þau lög, enda
ekki farið að nota þau við álagn-
ingu. Sem dæmi um mjög óskyn-
samlegar aðgerðir í skattamálum
síðustu ár vil ég nefna tengingu
tveggja flókinna kerfa, þ.e. skatt-
kerfis og tryggingakerfis, sem
hefur leitt til þess að margir
gjaldendur skilja ekki hvernig
tekjuskattur og fleiri opinber
gjöld, sem þeim er gert að greiða,
er fundinn. Þá verður einnig að
telja að lögin nr. 40/1978 meiri-
háttar mistök þar sem svipt er
burt meginhluta efnisréttar tekju-
skatts, sem tekið hefur áratugi að
þróa og byggja upp.
Höfuðókostur nýja stjórnar-
frumvarpsins felst í ákvæðum 22.
gr. þess. í þeirri grein, sem á að
verða 53. gr. laga nr. 40/1978, er
tekið upp nýtt andlag sem gjald-
stofn til tekjuskatts. Hljóðar 2.
mgr. 22. gr. þannig: „Árlega skal
reikna tiltekinn hundraðshluta af
mismun eigna þeirra er um ræðir
í 3. mgr. og skulda þeirra er um
ræðir í 4. mgr. og færa þá fjárhæð
er þannig reiknast til gjalda séu
eignirnar hærri, en til tekna séu
skuldirnar hærri."
Tekið skal fram að þetta ákvæði
á við aðila, sem hafa með höndum
atvinnurekstur eða sjálfstæða
starfsemi. Eignir þær sem átt er
við í tilvitnuðu ákvæði eru allar
óverðtryggðar eignir, svo sem
sjóður, innistæður í bönkum,
viðskiptakröfur, viðskiptavíxlar
og aðrar skammtímakröfur,
skuldabréf og aðrar langtímakröf-
ur, fyrirframgreiðslur og vöru-
birgðir. Til skulda teljast hvers
konar skuldir. Hinn reiknaði
hundraðshluti skal vera jafn
hundraðshluta verðbreytinga
milli ára. Gjalda- eða tekjufærsl-
an á að miðast við stöðu á
ákveðnum degi, þ.e. stöðu á fyrsta
degi reikningsárs. Markmið þess-
arar tillögugerðar er vafalaust að
draga úr misrétti sem verðbólgan
veldur og er ekkert nema jákvætt
um það að segja. Hins vegar er
aðferðin vafasöm svo ekki sé
meira sagt og afleiðingarnar gætu
orðið hrikalegar. Höfundar frum-
varpsins hafa um afleiðingar
frumvarpsins þetta að segja í
greinargerð frá því: „Það er ljóst,
að þær breytingar sem felast í
lögum nr. 40/1978 ásamt breyt-
ingartillögum skv. frumvarpinu
munu hafa mikil áhrif varðandi
skattlagningu í atvinnurekstri.
Hins vegar er mjög erfitt að áætla
hvaða áhrif breytingin hefur á
tekjur ríkissjóðs. Breytingin er
aðeins útreiknanleg með því að
umbreyta framtölum einstakra
aðila. Hvaða áhrif breytingin hef-
ur á einstakan aðila er háð aldri
eigna, skuldum, lánskjörum o.fl.
Það er því óvinnandi verk að áætla
áhrifin á tekjur ríkissjóðs með
sæmilegri vissu. Hér er um mjög
róttækar breytingar að ræða og
slíkum breytingum fylgir ávallt
nokkur óvissa. Þegar framtöl fara
að berast í nokkrum mæli verður
betra að áætla áhrifin og athuga
hvort ástæða er til endurskoðunar
einstakra ákvæða."
Meginniðurstaða höfunda frum-
varpsins er sú, að þeir telja sig
ekki vita hvaða áhrif frumvarpið
kemur til með að hafa ef sam-
þykkt verður, en telja þó að um sé
að ræða mjög róttækar breyt-
ingar. Fráleitt verður almennt að
telja að löggjafaraðili samþykki
lög, sem ekki er vitað hvaða áhrif
hafa, en slíkt gerðist þó þegar
skattafrumvarpið frá vorinu 1978
var samþykkt í miklum önnum
Alþingis þrátt fyrir að það væri
ekki langt fram fyrir en um
tveimur vikum fyrir þingslit 1978.
Vandinn í skattamálum er hins
vegar meiri en svo að Alþingi geti
látið hjá líða að gera breytingar á
skattalögum. Búið er að setja af
stað skriðu breytinga, sem fella
verður í einhvern farveg ef ekki á
mjög illa að fara. Hvort tveggja er
að innheimtukaflann vantar í lög-
in nr. 40/1978 og ýmis ákvæði
þeirra hafa reynst mjög óskyn-
samleg og þarfnast mjög breyt-
inga, sem framlagning nýja
stjórnarfrumvarpsins staðfestir.
Hver verða áhrií
verðbólguska ttsins ?
Telja má að allir fjórir stóru
stjórnmálaflokkarnir eigi sök á
vandanum í skattamálunum og
því er hætta á að stjórnarfrum-
varpið verði samþykkt. Ekki er
annað verjandi en að reyna að
gera sér grein fyrir hvaða afleið-
ingar frumvarpið hefur ef sam-
þykkt verður. Hér verður þó látið
nægja að reyna að meta áhrif
verðbólguskattsins á rekstur og
afkomu atvinnurekenda. Fyrst
skal þó gerð athugasemd við
ummæli í greinargerð frumvarps-
ins. Þar segir meðal annars: „Áð-
alviðfangsefni skattalaga er því að
skilgreina þau hugtök sem endan-
leg skattlagning miðast við, þ.e.
hagnað og hreina eign.“ Þessi
ummæli eru að því er varðar
tekjuskatt og eignaskatt vafalaust
rétt í meginatriðum, en verðbólgu-
skatturinn sem lýst var hér að
framan þarf ekkert að vera sam-
stiga hagnaði eða tapi aðila.
Ákvæðin í 22. gr. gera aðilum, sem
haft hafa ákveðna stöðu eigna og
skulda á einum degi, þ.e. 31. des.,
mögulegt að stórgræða á verð-
bólgu á næsta rekstrarári, en færa
engu að víður miklar fjárhæðir til
gjalda vegna meints taps af völd-
um verðbólgu. Einnig öfug áhrif,
aðili, sem í reynd hefur verið að
tapa gróflega á verðbólgunni þeg-
ar á allt er litið, kann að þurfa að
færa miklar verðbólgutekjur til
skatts. Stafar þetta af því að staða
eigna og skulda á einum degi er
látin ráða hagnaði eða tapi yfir
heilt ár hvað varðar verðbólguna.
Stöður í þessum efnum breytast
oft fljótt fram og aftur. Fljótlegt
er t.d. að skrifa undir kaupsamn-
ing og yfirtaka skuldir og breyta
þeim í hlutafé.
Af dæmum sem fylgja
frumvarpinu er ljóst að áhrifin á
hvern einstakan atvinnurekanda
geta orðið mjög mikil. Nægir í því
sambandi að vísa til dæmis nr. 6 í
greinargerð fyrir frumvarpinu,
sem er um fiskvinnslu- og útgerð-
arfélag, sem talið er styðjast við
ákveðna fyrirmynd. Það er tekju-
færsla vegna verðbreytinga talin
400 (væntanlega milljónir), en
samtala eigna á verðlagi 31. des.
1978 er 1000. í öðru dæmi nr. 7
sem er um verslunar- og
fasteignakstur, eru heildareignir
700 31. des. 1978 og tekjufærsla
vegna verðbreytinga 205. Sérstök
aukafyrning, 25%, sem leyfð er
vegna þess er 51 og skattskyldur
hagnaður þessa fyrirtækis breyt-
ist úr -5-18 í 131. Af þessum dæmum
er Ijóst að áhrifin á skattskyldar
tekjur atvinnurekenda af tekjuf-
ærslu verðbólguáhrifa geta orðið
mikil. En það á ekki aðeins við um
tekjufærslu, heldur einnig um
gjaldfærslu. Niðurstöður dæma,
sem reiknuð hafa verið í nokkur
ár, eru enn hrikalegri.
Almennt má gera ráð fyrir, að
atvinnurekendur, sem þurfa að
nota mikið af veltufjármunum í
rekstri sínum svo sem verslunar-
aðilar geti farið vel út úr breyting-
unum. Um aöila, sem nota þurfa
fasta fjármuni í einhverjum mæli,
svo sem útgerðir, fiskvinnslufyr-
irtæki, bændur, iðnfyrirtæki og
samgönguaðila gegnir öðru máli.
Þar eru líkur til að skuldir geti
numið allmiklu hærri fjárhæðum
en óverðtryggðar eignir. Aldur og
fjárhagsleg staða getur og skipt
miklu máli. Stærri rekstraraðilar
eiga örðugra með að aðlaga sig en
Tómas Gunnarsson
smærri aðilar. Aðilar sem hafa
náð saman miklu eigin fé á liðnum
árum eða áratugum ættu alla
jafna að sleppa mun betur en
aðilar, sem nýlega hafa stofnað til
kaupa á fastafjármunum. Sérstak-
ar ástæður eru til að óttast
skattlagningu fyrirtækja, sem átt
hafa í rekstrarörðugleikum á
síðustu árum og áratugum, sem
opinberir aðilar og bankastofnan-
ir hafa veitt mikla fyrirgreiðslu í
formi lánsfjár.
í þeim hópi eru mörg af þeim
fyrirtækjum íslenskum, sem hafa
verið burðarásar í atvinnulífi
landsmanna. Án þess að geta
fullyrt hvaða áhrif tekjufærsla
verðbólgu hefur á hag atvinnu-
rekstraraðila, en það gætu skatt-
yfirvöld gert ef þeim væri falið að
gera það, má telja líklegt að
margur atvinnurekandinn ætti
mjög örðugt með að inna af hendi
skattgreiðslur í samræmi við
ákvæði frumvarpsins. Hafa verður
í huga að öflun lánsfjár er oft
mjög torveld. Áhugi almennings á
að leggja fé í atvinnurekstur er
afar lítill. Erlendir fjármagnseig-
endur eru ekki fúsir til að leggja
fé í íslenskan rekstur nema gegn
sérstökum skattalegum ívilnunum
o.fl. o.fl. Helst er reynandi að selja
eignir og þá oft allar eignir sem
tilheyra rekstrinum þar sem
skipting rekstrar er oft
óhagkvæm. Fáir vilja leggja út í
atvinnurekstur vegna tregðu ál-
mennings á að leggja fram
áhættufé og þess, að tæpast er
mögulegt fyrir nýjan rekstrarað-
ila að stofna til atvinnurekstrar
nema að stofna til skulda, sem
aftur hefur í för með sér skatt-
greiðslur. Helst kemur til álita
þegar frá líður, að aðilar sem
njóta frádráttaráhrifa gjalda-
færslu vegna verðbreytinga í
miklum mæli geti talist líklegir
kaupendur. Hitt er líka, að jafnvel
þeir verði ekki fúsir að leggja í
atvinnurekstur á öðru landshorni
fyrr en tekju- og gjaldafærslur
verðbreytinga eru orðnar miklar
og eða fyrir milligöngu uppboðs-
réttanna.
Ef atvinnurekandi verður að
hætta rekstri t.d. vegna gjaldþrots
kemur það jafnan mjög illa við
viðskiptaaðila rekstursins svo ekki
sé talað um starfsmenn reksturs-
ins. Niðurfelling reksturs eins
aðila veldur jafnan margföldum
samdrætti. Verðbólguskattlagn-
ingin gæti því valdið kollsteypu í
atvinnulífinu.
Miklu skiptir að ljós séu frá
byrjun áhrif starfa alþing-
ismanna, enda erfitt að ímynda
sér hvernig þeir geta efnt starfs-
skyldur sínar, ef þeir vita ekki um
áhrif verka sinna fyrirfram. Það á
alltaf við, en sérstaklega þegar um
er að ræða skattalög, sem varða
marga mikið.
Hvað skal gera?
Að framan hefur verið greint
frá, að Alþingi getur ekki vikist
undan að gera eitthvað til lausnar
á vanda í skattamálum.
A. Mörgum kemur ef til vill fyrst
í hug, að einfaldasta leiðin út úr
ógöngunum sé að fella niður
tekjuskattinn að mestu eða öllu
leyti. Á það hefur verið bent, að
hann skilaði tiltölulega litlum
tekjum til ríkissjóðs, væri mjög
dýr tekjuöflunaraðferð og undan-
dráttur á tekjum til skatts ylli
miklu misrétti. Þetta má líklega
til sanns vegar færa. En á hitt er
að líta, að framtöl til tekju- og
eignarskatts árlega, sérstaklega ef
þau eru miðuð við áramót hjá
öllum framteljendum eins og hér
er, með upplýsingum um eignir og
skuldir allra framteljenda um ein
áramót, tekju- og gjaldafærslu og
eignabreytingar á næsta ári svo
og með upplýsingum um eignir og
skuldir við næstu áramót á eftir,
mynda mikilsverðan eftirlits-
grundvöll fyrir aðra meiri tekju-
öflun opinberra aðila og hefur
mikla þýðingu að öðru leyti. Þar
að auki hefur tekjuskattur víða
verið notaður til jöfnunar á kjör-
um manna og hefur það verið gert
í miklum mæli hér á landi. En
hann er ekki sá lífselexír að hann
sé allra meina bót í þjóðmálum
eins og höfundar stjórnarfrum-
varpsins virðast telja.
B. Önnur leið er sú að lagfæra
verstu gallana á lögunum nr.
40/1978 og stjórnarfrumvarpinu
sem fyrir liggur. Fella niður
tekju- og gjaldafærslu vegna verð-
breytinga, a.m.k. þar til alveg Ijóst
er hver áhrif af slíkum ákvæðum
verða. Draga úr mismunum þar
sem t.d. atvinnurekendur eru látn-
ir sæta þyngri skattaákvæðum en
aðrir gjaldendur svo sem í sam-
bandi við söluhagnað, sparifé o.fl.
Þarf þá að sjálfsögðu að haga
breytingum þannig, að ekki komi
til íþyngjandi afturvirkra áhrifa.
Með lögunum nr. 40/1978 er ráðist
í það stórvirki að breyta nánast
öllum efnisrétti tekjuskatts í
meira eða minna mæli og eru
einnig gerðar miklar breytingar á
ákvæðum um eignarskatt. Fjár-
skipti fólks eru afar margvísleg og
gjaldendurnir margir, þ.e. á annað
hundrað þúsund og margt af þessu
getur varðað ákvæði laga um
tekjuskatt og eignarskatt. Það
verður því verkefni næstu ára og
áratuga að ná sæmilegri fram-
kvæmd á lögunum og sæmilegri
vissu um það hvernig beri að túlka
þau. Litlar líkur eru á að íslensk-
um skattgreiðendum endist þolin-
mæði lengi til að búa við flókið
skattakerfi, sem örðugt er að fá
traustar upplýsingar um. Sem
dæmi um hve flókin þessi lög nr.
40/1978 eru, vil ég upplýsa, að á
námskeiði Félags löggiltra end-
urskoðenda, sem haldið var í
nóvember 1979, lögðu fjórir hinir
fróðustu framsögumenn sig fram
um að fræða þátttakendur um
aðalatriði laganna. Ein meginnið-
urstaða námskeiðsins að mínu
mati var hve fljótt framsögumenn
urðu ósammála innbyrðis eða við
ríkisskattstjóra, sem var við-
staddur og tók þátt í umræðum.
Ef sú leið verður valin að reyna að
lappa upp á lögin nr. 40/1978 vona
ég að það takist sem bærilegast.
En ljóst má vera að sú leið er
geysilega kostnaðarsöm af tveim-
ur ástæðum. Önnur ástæðan er sú,
að réttaróvissa á sviði skattamála
fyrstu árin eftir að farið verður að
nota lögin við álagningu kemur til
með að valda framteljendum og
skattyfirvöldum miklum erfiðleik-
um og kostnaði. Hitt atriðið er þó
afdrifaríkara. Stóraukin vinna við
að koma nýju skattalögunum í
sæmilega framkvæmd, (ef það
tekst), útilokar nánast aðrar um-
bætur í skattamálum á næstu
árum, svo sem því að bæta skatt-
heimtuna. Ef miðað er við erlend-
ar hugmyndir um undandrátt op-
inberra gjalda má gera ráð fyrir
að undandráttur þeirra hér geti
numið milljarðatugum á ári. Ef
unnið er skipulega að því að
minnka undandráttinn, má ná
góðum árangri. Forsendur til að
fylgjast með fjármundamyndun
og viðskiptum í þjóðfélaginu eru
alltaf að batna. Ný tækni, svo sem
tölvutækni o.fl. gefur mikla mögu-
leika. Það voru mistök, að umbóta
menn í skattamálum skyldu velja
leið laga nr. 40/1978, af því að hún
snertir svo mikið á annað hundrað
þúsund gjaldendur. Miklu nær
hefði verið að leggja áherslu fyrr á
umbætur, sem felast fyrst og
fremst í breyttum störfum á
skattstofunum og skipulagi þar og
eða vörðuðu atvinnurekendur
eina, sem skipta fáum þúsundum,
eða hluta þeirra svo sem sölu-
skattsgreiðendur.
C. Þriðja leiðin til lausnar á
vanda í skattamálum og sú leið
sem telja verður lang álitlegasta
er að viðurkenna þau mistök sem
gerð voru með setningu laga nr.
40/1978. Fella þau úr gildi og
lögfesta að nýju ákvæði laga nr.
68/1971 með allra nauðsynlegustu
breytingum fyrst í stað, sérstak-
lega varðandi atvinnurekstur.
Þessi leið er neyðarúrræði eins og
t.d. leið B að því leyti að hún
krefst þess að sett verði gróflega
afturvirk lög. Við lögfestingu ákv.
laga nr. 68/1971 að meginstefnu
fyrir árið 1979 þarf að gæta þess,
að menn sæti ekki þyngri skatt-
lagningu en þeir hefðu gert
samkv. ákv. laga nr. 40/1978. Sú
stefna sem felst í tekjuáætlun
nýjasta fjárlagafrumvarpsins að
því er varðar heildarfjárhæð
tekjuskattsins er í samræmi við
þessi sjónarmið og styður að þessi
leið verði valin.
Lokaorð
Nauðsynlegar forsendur fyrir
góðri eða sæmilegri framkvæmd
skattamála er meðal annars sú, að
Alþingi móti til langs tíma stefnu
í skattamálum og vinni í megin-
atriðum eftir henni. Skattastefn
an feli í sér að skattar eru til
tekjuöflunar fyrir opinbera aðila
og gæta þarf jafnaðar- og örygg-
issjónarmiða í framkvæmd eftir
því sem unnt er. Sú aðferð að nota
skattakerfið sem úrræði til að
jafna hið margvíslega misrétti
sem menn sjá í þjóðlífinu, svo sem
verðbólgumisrétti, og hafa gefist
upp við að leysa á réttum vett-
vangi, er óframkvæmanleg og leið-
ir.til ófarnaðar.