Morgunblaðið - 13.03.1982, Blaðsíða 16

16
MORGUNBLAÐIÐ, LAUGARDAGUR 13. MARZ 1982
Opnara hagkerfi
forsenda framfara
Erindi dr. Jóhannesar Nordals á ársþingi iðnrekenda
Hér fer á eftir í heild er
indi dr. Jóhannesar Nordals,
SeÖlabankastjóra, á ársþingi
iðnrekenda fyrir skömmu:
Fyrir rúmum mánuði skilaði
svokölluð Starfsskilyrðanefnd
lokaskýrslu sinni til forsætisráð-
herra, allmiklu verki, þar sem
saman eru dregnar margvíslegar
upplýsingar um starfsskilyrði
þriggja höfuðatvinnuvega þjóðar-
innar, sjávarútvegs, iðnaðar og
landbúnaðar. Umfang þessarar at-
hugunar og efnistök mótuðust, svo
sem vera bar, af þeim erindisbréf-
um, sem hún hafði fengið í hendur
frá ríkisstjórninni. Samkvæmt
þeim var meginverkefni hennar að
gera samanburðarathugun á
starfsskilyrðum iðnaðar, sjávar-
útvegs og landbúnaöar, þar sem
stefnt væri að því að skapa at-
vinnuvegunum sambærilega að-
stöðu, m.a. með tilliti til mismun-
andi álagningar opinberra gjalda.
Einkum var talið mikilvægt að
kanna og bera saman þá þætti í
starfsaðstöðu atvinnuveganna,
sem stjórnvöld geta haft áhrif á
og ákveða samkeppnisaðstöðu
þeirra á erlendum mörkuðum og
gagnvart innflutningi á heima-
markaði. I samræmi við þetta
taldi nefndin rétt að takmarka
verkefni sitt með tvennum hætti.
Annars vegar hlaut nefndin að
einskorða athuganir sínar við þá
þrjá framleiðsluatvinnuvegi, sjáv-
arútveg, iðnað og landbúnað, sem í
erindisbréfinu eru nefndir, og að
því er iðnaðinn varðaði, við þann
hluta hans sérstaklega, sem á í
beinni samkeppni við iðnað ann-
arra þjóða á erlendum og innlend-
um markaði. Af þessari takmörk-
un leiðir, að lítið er í skýrslunni
fjallað um starfsskilyrði mikil-
vægra þátta í heildarframleiðslu-
kerfi landsins, svo sem flutninga-
þjónustu, verzlunar- og bygg-
ingarstarfsemi. Einnig hefur verið
reynt að draga mörk á milli sam-
keppnis- og útflutningsiðnaðar
annars vegar, en þjónustuiðnaðar
og annars náttúrlega verndaðs
iðnaðar hins vegar. Ljóst er þó, að
erfitt er að draga slík mörk í
reynd, ekki sízt vegna þess, að æ
fleiri greinar íslenzks iðnaðar eiga
við beina og óbeina samkeppni er-
lends iðnaðar að etja.
Hins vegar einbeindi nefndin
athugunum sínum á starfsskilyrð-
um atvinnuveganna að þeim þátt-
um, sem aðgerðir stjórnvalda hafa
bein áhrif á, svo sem hvers konar
skattlagningu, styrkjum og fram-
lögum, verðlagningarreglum og
gengisákvörðunum. Nú er það að
sjálfsögðu ljóst, að starfsskilyrði
fyrirtækja og annarra fram-
leiðslueininga mótast ekki ein-
göngu af þeim ákvörðunum ríkis-
valdsins, sem ég hef nú nefnt.
Af hverju mótast
starfsskilyrði?
í fyrsta lagi ráðast starfsskil-
yrði atvinnuvega mjög af náttúr-
legum aðstæðum og framboði
framleiðsluþátta. Þannig á lega
landsins og auðlindir þess veru-
legan þátt í því að móta aðstöðu
atvinnugreina, vöxt þeirra og við-
gang. Mismunandi lega atvinnu-
rekstrar með tilliti til markaðs og
hráefnisöflunar hefur á sama hátt
gagnger áhrif á starfsskilyrði
fyrirtækja. Meðal mikilvægra ytri
skilyrða atvinnurekstrarins er að-
gangur að erlendum mörkuðum og
samkeppnisaðstaða við erlenda
framleiðendur. Um öll þessi ytri
skilyrði gildir, að þau eru að mest-
um hluta gefin og óumbreytanleg.
Verkefni hagstjórnar er því ekki
að jafna aðstöðumun, sem ytri
skilyrði hafa í för með sér, heldur
að þróa atvinnustarfsemina með
þeim hætti, að hún nýti sem bezt
þau tækifæri til hagkvæmrar
framleiðslu, sem hin ytri skilyrði
þjóðarbúsins bjóða upp á. Af þess-
um ástæðum er eðlilegt, að könn-
un og mat þessara ytri skilyrða
hafi failið utan við verkefni nefnd-
arinnar.
. í öðru lagi er rétt að minna á
það, að mikilvægasta verkefni
stjórnvalda á sviði atvinnumála er
að búa efnahagsstarfseminni al-
menna félagslega og efnahagslega
umgjcrð. Þannig tryggir þjóðfé-
lagið réttarfarslegt öryggi og set-
ur margvíslegar leikreglur um
meðferð og úrlausn ágreinings-
mála, sem eru forsenda fjölþættra
viðskipta og markaðsþúskapar.
Með almennu skólakerfi, sérþjálf-
un og vísindastarfsemi er lagður
grundvöllur þeirrar þekkingar og
starfskunnáttu, sem er nútíma at-
vinnustarfsemi nauðsynleg. Loks
sér ríkisvaldið í meira eða minna
mæli fyrir ýmiss konar óhjá-
kvæmilegri þjónustu við atvinnu-
vegina, svo sem samgöngu- og
fjarskiptakerfi, orkuframleiðslu
og dreifingu, öryggis- og heil-
brigðisþjónustu og svo mætti lengi
telja. Um þessi mikilvægu verk-
efni ríkisvaldsins hefur ekki verið
fjallað sérstakiega í skýrslu
Starfsskilyrðanefndar, enda er
hér fyrst og fremst um að ræða
almenna þjónustu, sem allir at-
vinnuvegir þjóðarbúsins eiga að
geta notið góðs af. Marktæk könn-
un á því, hvort í starfsemi ríkis-
valdsins á þessum sviðum væri 1
fólgin mismunun á milli atvinnu-
vega gat því varla rúmazt innan
þess verksviðs, sem nefndinni
hafði verið markað.
Engin heildarúttekt
Af því, sem ég hef nú rakið, er
ljóst, að skýrsla Starfsskilyrða-
nefndar getur á engan hátt skoð-
azt sem heildarúttekt á öllu því,
sem máli skiptir fyrir starfsskiL
yrði íslenzkra atvinnuvega. í
henni hefur verið lögð megin-
áherzla á að leiða fram sem
gleggstar upplýsingar um þær að-
gerðir stjórnvalda, sem líklegast-
ar eru til þess að valda mismunun
í starfsemi hinna þriggja fram-
leiðsluatvinnuvega. Tilgangur
hennar er að verða stjórnvöldum
til leiðbeiningar um það, hvernig
koma megi á meira jafnræði milli
atvinnuvega í þessum efnum. Það
er vitaskuld ógerningur að reyna í
stuttu erindi að gera neina tæm-
andi grein fyrir þeim margvíslegu
ábendingum, sem í skýrslunni fel-
ast, enda munu aðrir halda erindi
síðar í dag, þar sem nánar verður
fjallað um helztu efnisflokka
hennar, auk þess sem niðurstöðu-
kafla hennar hefur verið dreift
hér á fundinum. í stað þess langar
mig til þess að benda á þær meg-
inniðurstöður, sem ég hef sjálfur
dregið af þessari umfangsmiklu
könnun, að því er varðar verkefni
stjórnvalda í atvinnumálum nú og
framvegis.
Örar breytingar
Þau starfsskilyrði, sem atvinnu-
vegunum eru búin af stjórnvöld-
um hér á landi, hafa tekið örum
breytingum undanfarna áratugi.
Framan af öldinni og fram yfir
1930 voru bein áhrif ríkisvaldsins
á rekstrarskilyrði atvinnuveganna
tiltölulega lítil, en megináherzla
var lögð á það, að byggja upp þær
stofnanir og opinber þjónustu-
kerfi, svo sem í samgöngumálum,
menntamálum og bankastarfsemi,
sem nauðsynlegar voru vaxandi
atvinnustarfsemi.
Þáttaskil urðu í stjórn efna-
hagsmála í kjölfar heimskrepp-
unnar miklu, þegar gripið var til
víðtækra gjaldeyrishafta, sem fólu
í sér afturhvarf frá þeim mark-
aðsbúskap, er ríkt hafði hér á
landi framan af öldinni. 1 kjölfar
kreppunnar komu svo umbrot
stríðsáranna og erfiðleikar fyrstu
áranna þar á eftir. Á þessu tíma-
bili þróaðist hér á landi hafta- og
millifærslukerfi, sem fól í sér
margvísleg ríkisafskipti og mjög
misjöfn starfsskilyrði atvinnu-
greina. Þótt sjávarútvegurinn afl-
aði á þessum árum yfir 90% af
verðmæti útflutningsframleiðsl-
unnar, var rekstrarstaða hans
oftast erfið, þar sem verðbólga og
óraunhæf gengisskráning þrengdi
sífellt að. Til þess að ráða bót á
þessu, var þráfaldlega gripið til
millifærslna og uppbóta og reynt
að bæta rekstrarstöðu hans með
margs konar fríðindum í skatt-
lagningu og fjáröflun. Iðnaðurinn
var hins vegar svo að segja alveg
bundinn við heimamarkaðinn, en
samkeppnisstaða hans þar varin
með tollum og beinum innflutn-
ingshöftum á flestum samkeppn-
isvörum. Vegna þessarar vernd-
arstefnu var iðnaðurinn yfirleitt
settur skör lægra en aðrir at-
vinnuvegir um opinbera fyrir-
greiðslu, skattameðferð og aðgang
að lánsfé. Á þessu tímabili varð
líka til það kerfi tekjutryggingar
fyrir landbúnaðinn, sem síðan
hefur verið við lýði og einkennist
af einokun innlenda markaðarins,
uppbótum á útflutningsfram-
leiðslu og ýmsum fríðindum öðr-
um. Ef gerður hefði verið skipu-
legur samanburður á starfsskil-
yrðum þessara þriggja atvinnu-
vega, á meðan þetta hafta- og
millifærslukerfi stóð sem hæst,
t.d. í lok sjötta áratugarins, hefði
reynzt erfitt að gera grein fyrir
þeim frumskógi mismununar og
sérákvæða, sem þá setti svip sinn
á stjórn atvinnumála í landinu.
En síðan hefur orðið hér mikil
breyting á.
Opnara markaðskerfi
Undanfarna tvo áratugi hefur
skipan þessara mála verið að þró-
ast jafnt og þétt í átt til opnara
markaðskerfis. Tekin hefur verið
upp jafnvægisstefna í gengismál-
um og horfið frá millifærslum og
uppbótakerfi. Innflutningshöft
hafa verið afnumin á svo til öllu
nema landbúnaðarafurðum. Toll-
vernd iðnaðarins hefur einnig ver-
ið afnumin í áföngum, svo að iðn-
aðurinn býr nú að langmestu leyti
við óhefta samkeppni erlendra
fyrirtækja um leið og hann héfur
orðið útflutningsgrein í vaxandi
mæli. Samkeppnisstaða mikils
hluta iðnaðar er af þeirri ástæðu
orðin hliðstæð við stöðu sjávar-
útvegs, og landbúnaðurinn er nú
eina vöruframleiðslugreinin, sem
býr við algera markaðsvernd á
verulegum hluta af framleiðslu
sinni.
Samfara opnun markaðarins og
aukinni erlendri samkeppni hefur
það verið yfirlýst markmið stjórn-
valda að jafna starfsskilyrði og
draga úr þeirri mismunun, sem
áður átti sér stað, t.d. í skattameð-
ferð, lánskjörum og aðgangi að
fjármagni. Sérstaklega hefur iðn-
aðurinn haft ástæðu til þess að
ganga eftir breytingum í þessa
átt, þar sem hann hefur á tiltölu-
lega skömmum tíma tekið á sig
óhefta samkeppni við erlendan
iðnað í stað þeirrar miklu verndar,
sem hann áður naut á innlendum
markaði. Er óhætt að segja, að
það hafi verið einn megintilgang-
ur þeirrar könnunar, sem Starfs-
skilyrðanefnd var falið að inna af
höndum, að leggja dóm á það,
hvort hin margvíslega mismunun,
sem vaxið hafði upp á tímum
hafta og millifærslukerfis, hafi í
reynd verið numin í burtu sam-
hliða því, sem iðnaðurinn hefur
tekið á sig óhefta samkeppni við
erlenda framleiðendur á sama
hátt og sjávarútvegurinn.
Við spurningum af þessu tagi
verður vitaskuld aldrei hægt að
gefa aiveg ótvíræð svör. Starfs-
skilyrði atvinnuveganna eru sam-
ansett af ótal þáttum, sem hafa
mismunandi vægi, bæði innbyrðis
og milli atvinnuvega. Eina aðferð-
in, sem virtist geta komið að haldi,
var að bera nákvæmlega saman
hvern einstakan þátt, t.d. í skatta-
málum, og reyna að meta, hvort og
í hve ríkum mæli í honum fælist
mismunun gagnvart einstökum
atvinnuvegum. Niðurstöður
nefndarinnar eiga því að geta
komið að gagni með tvennum
hætti. Annars vegar með því að
beina athyglinni að þeim þáttum,
þar sem mismunun í starfsskil-
yrðum virðist vera fyrir hendi, en
hins vegar sem tæki til þess að
meta, hvaða leiðir til jöfnunar
starfsskilyrða komi helzt til
greina. Nefndinni var þó alls ekki
falið að gera af sinni hálfu neinar
ákveðnar tillögur um úrbætur í
þessum efnum.
Meginnidurstöður
Þegar ég nú lít yfir athuganir og
niðurstöður nefndarinnar í heild,
finnst mér nokkrar meginniður-
stöður blasa við.
Fyrst er þá að nefna það já-
kvæða atriði, að meiri jöfnuður
hefur nú þegar náðst í starfsskil-
yrðum samkeppnisatvinnuveg-
anna, þ.e.a.s. sjávarútvegs og iðn-
aðar, en margir virðast hafa gert
sér grein fyrir. Sérstaklega á þetta
við um fiskvinnslu annars vegar,
en samkeppnisiðnað hins vegar.
Þótt báðar eigi þessar greinar við
ýmiss konar mismunun að búa,
gengur hún til beggja átta, svo að
starfsskilyrði þeirra í heild virð-
ast ekki mjög frábrugðin. Hið
sama verður ekki sagt um starfs-
skilyrði útgerðar, sem eru að ýmsu
leyti hagstæðari en bæði sam-
keppnisiðnaðar og fiskiðnaðar, og
ber þar ekki sízt að nefna undan-
þágu frá greiðslu launaskatts og
mikla lánafyrirgreiðslu til skipa-
kaupa. Auk þess njóta sjómenn
meiriháttar tekjuskattsfríðinda,
sem ekki sízt kemur þeim hæst
launuðu til góða.
Þegar á heildina er litið, er þó
misræmið í starfsskilyrðum fisk-
iðnaðar, útgerðar og samkeppnis-
iðnaðar ekki meira en svo, að unnt
ætti að vera að eyða því á tiltölu-
lega skömmum tíma, ef vilji
stjórnvalda er fyrir hendi. Á sviði
skattamála virðast fjórar breyt-
ingar liggja beinast við. í fyrsta
lagi jöfnun launaskatts milli at-
vinnuvega eða afnám hans með
öllu. í öðru lagi aðgerðir til að
koma í veg fyrir uppsöfnun sölu-
skatts, en áhrifaríkasta leiðin í því
efni er vafalaust sú að taka upp
virðisaukaskatt í stað þess sölu-
skattskerfis, sem nú er í gildi. í
þriðja lagi jöfnun aðstöðugjalda
milli atvinnuvega og í fjórða lagi
endurskoðun sjómannafrádráttar.
Loks þarf að gera átak til þess að
jafna enn frekar aðgang þessara
atvinnuvega, bæði að fjárfest-
ingarlánum og rekstrarlánum.
Verði ráðin bót á þeirri mis-
munun í starfsskilyrðum iðnaðar,
fiskvinnslu og útgerðar, sem leidd
hefur verið í ljós í skýrslu
Starfsskilyrðanefndar og ég hef
nú lauslega fjallað um, væri vissu-
lega stigið stórt skref í átt til
meira jafnræðis í stöðu atvinnu-
rekstrar hér á landi. En þó væri
ekki allur vandi leystur með þeim
hætti. Eftir standa ýmis djúptæk
vandamál, er varða starfsskilyrði
atvinnuveganna, sem ekki verða
leyst með jafnauðveldum hætti.
Hér virðist mér fyrst og fremst
vera um þrjá flokka vandamála að
ræða, en þeir eru: í fyrsta lagi
sambúðarvandamál atvinnuveg-
anna innbyrðis, sem einkum staf-
ar af óstöðugleika sjávarútvegs-
ins, í öðru lagi sérstaða landbún-
aðarins og áhrif byggðastefnunn-
ar almennt á starfsskilyrði at-
vinnuveganna, og í þriðja lagi
starfsskilyrði þjónustuiðnaðar,
byggingarstarfsemi, flutninga og
verzlunar, en allar þessar greinar
hafa mikilvægu hlutverki að
gegna í þágu framleiðsluatvinnu-
veganna. Mun ég nú reyna að ræða
stuttlega um hvert þessara mála
fyrir sig.
Óstöðugt raungengi
Oft hefur verið á það bent, að
hinar miklu sveiflur í afkomu
sjávarútvegsins bæði vegna
breytilegs verðlags og aflamagns,
hafi ráðið mestu um gengisþróun
og framleiðslukostnað hér á landi
og því skapað öðrum atvinnu-
rekstri óstöðug og oft óhagkvæm
starfsskilyrði. Allrækileg athugun
var gerð á þessu vandamáli af
hálfu Starfsskilyrðanefndar, og
leiddi hún skýrt í ljós, að raun-
gengi íslenzku krónunnar hefur
verið mjög óstöðugt undanfarna
tvo áratugi og að sveiflur þess
hafa fyrst og fremst ákvarðast af
viðskiptakjörum og aflamagni
sjávarútvegsins. í raun og veru á
þessi niðurstaða ekki að koma á
óvart, þar sem sjávarútvegurinn
hefur allt þetta tímabil átt lang-
stærstan hlut í útflutningstekjum
þjóðarinnar, svo afkomuskilyrði
hans hljóta að hafa ráðið mestu
um þróun gengisins. Hins vegar
fer ekki á milli mála, að sveiflur í
raungengi hafa verið svo miklar
hér á landi undanfarna áratugi, að
það hlýtur að hafa haft neikvæð
áhrif á aðrar útflutnings- og sam-
keppnisgreinar. Þannig hefur
launakostnaður á framleidda ein-
ingu verið mun óstöðugri hér á
landi en í öllum þeim iðnríkjum,
sem íslenzkur iðnaður keppir við.
En þetta vandamál er ekki ein-
skorðað við iðnaðinn, heldur eiga
einstakar greinar sjávarútvegsins
einatt við sama vanda að etja, en
til dæmis um það má nefna hina
miklu hækkun raungengis, sem
átti sér stað á síldarárunum
1963—1966. Hin mikla uppsveifla,
sem síldveiðunum fylgdi, kom ekki
öðrum greinum sjávarútvegsins
til góða, og fóru því samkeppn-
isskilyrði þeirra síversnandi, eftir
því sem raungengi hækkaði meira
fyrir áhrif síldveiðanna.
Almcnnari mælikvarði
gengisskráningar
Eftir að tollvernd iðnaðarins
var felld niður, hafa sveiflur í
raungengi enn meiri áhrif á af-
komu hans en áður var. Að undan-
förnu hefur því verið leitazt við að
meta þörf gengisbreytinga með
því að taka tillit til almennari
mælikvarða, svo sem stöðu út-
flutnings og samkeppnisgreina í
heild. En það út af fyrir sig leysir
ekki þann vanda, sem hér er við að
etja. Gengisskráningin hlýtur að
Iokum að ganga út frá meðalskil-
yrðum útflutnings- og samkeppn-
isgreina og í öllum slíkum út-
reikningum hlýtur sjávarútvegur-
inn scm höfuðútflutningsatvinnu-
vegur þjóðarinnar að vega þyngst.
Lausn þessa vanda getur því ekki
legið eingöngu í breyttri gengis-
stefnu, heldur verða aðrar aðgerð-