Morgunblaðið - 03.02.1993, Blaðsíða 14

14
MORGUNBLAÐIÐ MIÐVIKUDAGUR 3. FEBRÚAR 1993
Hvað er jöfmiður?
eftir Ólaf
Björnsson
Á erfiðleikatímum sem þeim sem
nú er við að etja í íslensku efnahags-
lífi er eðlilegt að sú spuming verði
ofarlega á baugi á vettvangi stjórn-
málanna hvemig jafna skuli því
tekjutapi, sem þjóðarbúið hefir orðið
fyrir vegna óhagstæðrar þróunar
ytri aðstæðna niður á þegna þjóðfé-
lagsins. Það er að vísu hægt að
mæta tekjutapinu að einhveijum
hluta með erlendum lántökum og
velta byrðunum þannig yfir á kom-
andi kynslóðir, en með tilliti til þess,
hve skuldugir við íslendingar þegar
emm, verður slíkt að teljast mikið
neyðarúrræði. Örlög grannþjóðar
okkar, Færeyinga, á nýliðnu ári em
líka í þessu efni spor sem hræða.
„Byrðamar á breiðu bökin“ er víg-
orð, sem glumið hefir í eyrum okkar
allra öðm hvom frá því að við byij-
uðum að hlusta á stjómmálaumræð-
ur. Flestir munu nú í raun sammála
um þetta, svo og það, að jöfnun
efnahagslegrar afkomu a.m.k. að
vissu marki, sé æskileg. En það
hvernig að framkvæmd þessara
markmiða skuli staðið, er engan
veginn einfaldur hlutur. Hér á eftir
verður drepið á nokkur vandamál
sem úrlausnar krefjast til þess að
um skynsamlega framkvæmd þess-
arar stefnu geti orðið að ræða.
Jöfnun launataxta
eða ævilauna?
Það hefir um langt skeið verið
yfirlýst stefna bæði stjómvalda og
samtaka launafólks hér á landi að
stefna beri að sem mestri jöfnun
launakjara. Stjómvöld hafa fram-
fylgt þessari stefnu bæði með stig-
hækkun hins almenna tekjuskatts
og sérsköttun tekna yfír ákveðnu
marki, svo sem hins svonefnda
„stríðsgróðaskatts“ sem lagður var
á síðustu ár seinni heimsstyijaldar-
innar og raunar náði til miðlungs-
launatekna og þeirra sem þar voru
yfír og hátekjuskattsins, sem nýlega
hefir veirð lögfestur.
Launþegasamtökin hafa hinsveg-
ar beitt áhrifum sínum í þá átt að
jafna launin með því að leitast við
að semja um meiri launahækkanir
til þeirra sem lægri laun höfðu fyrir
en þeirra, sem höfðu hærri laun.
Hvomtveggja þessara aðgerða til
launajöfnunar, þyngri skattlagning
hærri launatekna en hinna lægri og
kjarasamningar, sem einkum er
ætlað að bæta kjör láglaunafólks,
miða auðvitað við launataxta á líð-
andi stund, annað kemur vart til
greina. En þetta getur leitt til rang-
lætis og því meira ranglætis sem
lengra er gengið í því að jafna laun-
in, hvort heldur er með skattaregl-
um eða kjarasamningum.
Sá, sem þetta ritar, var fyrir fáum
áratugum síðan, formaður samtaka
opinberra starfsmanna um tæplega
áratugs skeið. Þá voru háskóla-
menntaðir menn aðilar að samtök-
unum, þannig að við sömdum í raun
um launakjör allra þeirra, sem voru
á föstum launum hjá ríkinu, jafnvel
laun ráðherra. Aðilar að samtökun-
um voru því mjög sundurleitur hóp-
ur og því erfitt, jafnvel ókleift að
mínu mati, að marka stefnu í Iauna-
málum, sem hægt væri að sameina
alla um. Stefna stjómarinnar, sem
studd var af yfirgnæfandi meiri-
hluta þings BSRB var sú, að leggja
megináherslu á það að bæta kjör
þeirra sem bjuggu við lægstu launa-
taxtana en láta hagsmuni þeirra,
sem við skárri launakjör bjuggu sitja
á hakanum. Var hér einkum um
háskólamenntaða ríkisstarfsmenn
að ræða. Það var engin furða, að
sú spuming vaknaði innan raða
þeirra hvort þeir ættu nokkra sam-
leið með öðmm félögum BSRB og
smám sman yfírgáfu þeir hin eldri
samtök opinberra starfsmanna og
mynduðu sín eigin hagsmunasam-
tök, BHMR. Fyrstir til þess að taka
kjaramál sín í eigin hendur vom
verkfræðingar, sem höfðu raunar
ekki beina aðild að bandalaginu, þar
sem Verkfræðingafélag Islands var
ekki aðili að því, en við sömdum
um kjör verkfræðinga sem annarra
ríkisstarfsmanna. Einn góðan veð-
urdag komu einn eða tveir forystu-
menn í kjaramálum verkfræðinga í
þjónustu ríkisins á minn fund.
Sýndu þeir mér útreikninga, er
gerðir höfðu verið á þeirra vegum
um ævitekjur verkfræðinga annars
vegar og Dagsbrúnarverkamanna
hins vegar, þar sem niðurstaðan var
sú, að ævitekjur hinna síðarnefndu
væru síst lægri en hinna fyrr-
nefndu. Nú koma auðvitað mörg
álitamál til greina, ef reikna á út
ævitekjur og er auðvitað hætta á
því, að þegar slíkar athuganir em
gerðar á vegum hagsmunasamtaka,
þá verði slík álitamál túlkuð þeim í
vil. Ég gerði þó ekki ráðstafanir til
þess að sannprófa gildi þeirra niður-
staðna er verkfræðingamir lögðu
fyrir mig og lágu til þess tvær
ástæður. Önnur var sú, að fjárhags-
afkoma samtakanna var á þeim tíma
svo léleg, að svo að segja öll vinna
í þágu þeirra var sjálfboðavinna, en
hin ástæðan, sem var öllu veiga-
meiri að minum dómi, var sú, að
ég hafði litla trú á því að hljóm-
gmnnur væri fyrir því innan sam-
takanna að fara að miða kröfugerð
og launastefnu við ævitekjur í stað
gildandi launataxta, þó að mér væm
ljós þau sanngimisrök sem með
slíkri stefnubreytingu mæltu. Ég
sagði því í fullri hreinskilni við verk-
fræðingana, að ég hefði fullan skiln-
ing á því að þeir tækju kjaramál sín
f eigin hendur og leið ekki á löngu
að þeir gerðu það, en önnur hags-
munasamtök háskólamenntaðra
manna höfðu lengri viðdvöl á BSRB.
Það sem mestu máli skipti í þessu
sambandi er þó það, að við ákvörðun
þess, hvað séu sanngjörn launahlut-
föll, má ekki einbiína á gildandi
launataxta, heldur verður einnig að
taka tillit til lengdar starfsævinnar.
í dæmi verkfræðinganna styttist
starfsævin vegna langrar skóla-
göngu sem nauðsynleg er til undir-
búnings starfínu, en á námstíman-
um verður þorri nemendanna að
sætta sig við neikvæðar tekjur með
þar af leiðandi skuldasöfnun.
í öðmm tilvikum styttist starfs-
ævin vegna þess að störfín krefjast
líkamshreysti, sem fæstum endist
fram að þeim aldri sem menn al-
mennt láta af störfum. Má hér nefna
sem dæmi starfsstéttir eins og sjó-
menn og flugmenn. Miðað við ís-
lenskar aðstæður njóta að jafnaði
a.m.k. þeir, sem ábyrgðarstörfum
gegna á þessum vettvangi, hárra
tekna miðað við aðra launþega. En
um þorra þeirra á það við, eftir því
sem ég þekki til að þessara tekna
njóta þeir aðilar tiltölulega skamm-
an tíma. Hátekjuskattar sem skilað
gætu ríkinu einhverju sem um mun-
ar bitnar því mjög á þeim, sem slík
störf stunda. Þetta snertir ekki ein-
göngu þá einstaklinga sem slík störf
stunda, heldur þjóðfélagið í heild,
sem á mikið undir því, að hæfir
menn fáist í þessi nauðsynlegu störf.
Sú leið sem farin hefír verið, hvað
sjómenn varðar, að veita þeim, sem
slík störf sunda sérstök skattfríð-
indi, brýtur í bága við þá almennt
viðurkenndu skattareglu, að hæð
teknanna eigi að ráða skattlagning-
unni en ekki það hvernig teknanna
er aflað. Hófleg stighækkun tekju-
skatta myndi draga úr þörfinni fyr-
ir það að til slíkra úrræða, sem
skattfríðindin eru þurfi að grípa til
þess að tryggja það að menn fáist
til þess að gegna þeim nauðsynlegu
störfum, sem sjómannsstéttin innir
af hendi.
í sambandi við umræðuna um
hátekjuskatt hefír einnig borið á
góma upplýsingar, sem fjölmiðlar
hafa birt um mjög háar tekjur ein-
staklinga er gegna störfum fram-
kvæmdastjóra hjá stærstu fyrir-
tækjum landsins. Hér er að vísu um
fámennan hóp að ræða, þannig að
skattgreiðslur þeirra skipta óveru-
legu máli fyrir afkomu ríkissjóðs,
en það réttlætir út af fyrir sig ekki,
að þeim sé ívilnað í skattgreiðslum.
En hitt er annað mál, að hér er í
fyrsta lagi um ótryggar stöður að
ræða og í öðru lagi skiptir miklu
máli, að hæfir menn fáist til þess
að gegna þessum vandasömu og
ábyrgðarmiklu störfum. Óhófleg
stighækkun tekjuskatta torveldar
slíkt, eins og stjómvöld í nágranna-
löndum okkar virðast nú yfírleitt
hafa gert sér ljóst. Til skamms tíma
voru jaðarskattar, þ.e. skattar á
þann hluta teknanna, sem er um-
fram ákveðið mark, í mörgum þess-
ara landa svo sem t.d. í Svíþjóð allt
að 80-90%. Nú er yfírleitt ekki talið
við hæfí, að jaðarskattar séu hærri
en 50%.
Neðaiyarðarhagkerfið
Hér að framan hefir eingöngu
verið rætt um launatekjur og skatt-
lagningu þeirra. Byggt hefír verið
á þeirri forsendu að allar skattskyld-
ar tekjur teldust fram, en svo er
jafnan um launatekjur, þar sem
vinnuveitandi launþeganna gefur
skattayfírvöldum jafnan upplýs-
ingar um greidd laun.
Ef við gerum ráð fyrir því, svo
sem gert hefír verið hér að framan,
að jöfnun tekjuskiptingarinnar sé
meðal þeirra markmiða, sem keppt
er að, þá er auðsætt, að eitthvert
mikilvægasta skilyrðið fyrir því, að
slíku markmiði megi ná, er það að
stjórnvöld geti fengið upplýsingar
um það hver tekjuskiptingin raun-
verulega er. Á þetta auðvitað sér-
staklega við þegar skattar eru það
tæki, sem einkum er beitt í þessu
skyni. Ef verulegur hluti teknanna
er þess eðlis, að skattayfíröld eiga
þess ekki kost, að fá upplýsingar
um þær, er auðsætt að sá tilgangur
skattanna að vera tæki til jöfnunar
tekna næst ekki. Þar sem Iaunatekj-
ur, sem menn bera úr býtum teljast
jafnan fram verður árangur tekju-
jöfnunar með þessum hætti aðeins
jöfnun tekna milli launþeganna inn-
byrðis, en ekki tekjujöfnun, ef litið
er á þjóðfélagið í heild.
Nú er það að vísu ekki svo að
mínum dómi að megintilgangur
skattaálagningarinnar sé jöfnun
tekjuskiptingar, því að þar koma
ýmsar fleiri leiðir til greina, sem
vænta má öllu meiri árangurs af,
a.m.k. ef yfír lengri tíma er litið.
En sé af öðrum ástæðum nauðsyn-
legt að leggja á skatt, en þar ber
hæst nauðsyn þess að halda verð-
bólgu í skefjum, þar eð hún myndi
verða óviðráðanleg, ef sú vinsæla
leið til þess að afla ríkinu tekna að
taka lán í Seðlabankanum væri far-
in, þá ættu flestir að vera sammála
um það, að skattaálögum beri að
haga þannig, að skattbyrðinni sé
dreift í samræmi við greiðslugetu
þegna þjóðfélagsins. Vissulega geta
skoðanir verið skiptar um það, hvert
sé hið rétta mat á getu fólks til
þess að greiða skattana en um hitt
ætti ekki að vera ágreiningur, að
skilyrði þess, að stefnu stjórnvalda
í skattamálum verði framfylgt, hver
svo sem hún er, er það, að áreiðan-
legar upplýsingar um efnahagslega
afkomu skattþegnanna séu fyrir
hendi. En hve stór hluti tekjumynd-
unarinnar í þjóðfélaginu á sér stað
neðanjarðar og hverskonar tekjur
er hér um að ræða? Eins og þegar
hefír verið sagt, má telja nokkum
veginn víst að allar launatekjur,
skilgreindar sem beinar greiðslur til
þeirra, sem vinna í þágu annarra,
teljist fram til skatts, þannig að
þátt þeirra í þjóðartekjunum sé
þannig auðvelt að ákvarða. Á mikl-
um þenslutímum, ens og hér á landi
voru á síðari heimsstyrjaldarárunum
og næstu ár á eftir, mun að vísu
hafa verið nokkuð um það, að vinnu-
veitendur gáfu hluta þeirra launa,
sem þeir greiddu, ekki upp til skatts
og tóku þannig í raun á sjálfa sig
að greiða skatta af laununum, en á
krepputímum sem þeim, sem nú
ganga yfír er varla um slíkt að
ræða að neinu marki.
Launatekjur eru að vísu í öllum
Ólafur Björnsson
„Þar sem það er nú
óumdeilt, að markaðs-
búskapur, sem grund-
vallast á samkeppni
milli fyrirtækja, er skil-
yrði hagvaxtar, ætti að
vera augljóst, að sú
skoðun er röng að
markaðsbúskapur leiði
til ójafnari tekjuskipt-
ingar.“
iðnvæddum löndum dijúgur meiri
hluti þjóðarteknanna, enda eru yfír-
leitt 80% starfandi fólks eða meira
í þessum löndum launþegar í þeim
skilningi sem í það orð er lagður
hér. En menn geta haft tekjur af
öðru en launavinnu. Mikilvægastur
þáttur slíkra tekna eru tekjur af
sjálfstæðum atvinnurekstri, eigna-
eða Ijármagnstekjur og tekjur frá
almannatryggingum, svo sem eftir-
launa-, ellilífeyris-, barnabætur o.fl.
Sleppt verður hér að ræða síðast-
nefnda þáttinn þar eð slíkar tekjur
teljast ekki eiga rót sína að rekja
til verðmætasköpunar, heldur sé um
að ræða tekjutilfærslur (transfers)
sem ekki teljast til þjóðarteknanna.
Sjálfstæðir atvinnurekendur telj-
ast þeir, sem fyrir eigin reikning
selja vöru og þjónustu til neytenda
eða annarra atvinnurekenda. Þegar
um sölu beint til neytenda er að
ræða er auðsætt, allt eftirlit með
því, að tekjur þessara aðila teljist
fram, verður mjög erfítt og kostn-
aðarsamt. Þar sem hér er um að
allfjölmenna hópa.að ræða, senni-
lega 10-15% þjóðarinnar, og margir
einstaklingar í þeim hópi hafa góðar
tekjur, þótt misjafnar séu, þá má
gera ráð fyrir því að mjög verulegur
hluti þeirra tekna, sem ekki teljast
fram, séu af þessum toga. Ástæðan
til þess, að framtali slíkra tekna er
áfátt, er þannig af tæknilegum toga,
en ekki sú, að íslensk skattayfirvöld
hafí ekki haft neinn áhuga á því
að koma í veg fyrir það, að tekjur
séu dregnar undan skatti. Með því
að bera saman þjóðartekjur annars
vegar á grundvelli skattframtala og
hinsvegar t.d. á grundvelli upplýs-
inga um heildarráðstöfun teknanna,
má gera sér hugmynd um það í
grófum dráttum, hve stór hluti tekn-
anna það sé, sem ekki er talinn
fram. Eftir því sem ég best veit
benda niðurstöður athugana, sem
hér á landi hafa í þessu efni verið
gerðar samanborið við samsvarandi
athuganir annars staðar á Norður-
löndum til þess að skattaeftirlit sé
hér tiltölulega virkt og er slíkt eftir-
lit þó talið strangt í þessum löndum.
Samkvæmt áliti nefndar, sem að
þessu starfaði hér á landi fyrir um
það bil tíu árum síðan áttu skatt-
svikin að nema um 8% teknanna en
í Noregi t.d. 10% samkvæmt upplýs-
ingum sem ég hefi séð þaðan frá
svipuðum tíma. Má þó gera ráð fyr-
ir því að meira sé um smáfyrirtæki
sem erfítt er að hafa eftirlit með í
þessu efni, hér en þar.
Þegar rætt er um neðanjarðar-
hagkerfí, þá virðist einkum höfð í
huga ólögleg efnahagsstarfsemi
eins og sú, að svíkja tekjur og eign-
ir undan skatti. En hér getur einnig
verið um tekjumyndun að ræða, sem
er lögleg og jafnvel skipulögð af
stjómvöldum.
Ég hefí í einni þeirra kennslubóka
í hagfræði sem ég samdi fyrr á ámm
vitnað í ástralskan hagfræðing, sem
nokkru fyrir seinni heimsstyijöld
gerði allvíðtækan samanburð á
tekjuskiptingunni í ýmsum löndum.
Niðurstaða hans var sú, að furðu
lítill munur virtist á tekjuskipting-
unni, þó um samanburð væri að
ræða milli landa með mjög ólíkt
stjórnarfar. Þó var tekjuskiptingin
nokkm jafnari í alræðisríkjunum
Þýskalandi þar sem nasistar stjórri-
uðu á þeim tíma og í Sovétríkjunum
en í hinum kapítalísku ríkjum svo
sem Bandaríkjunum og Bretlandi.
En þessi ástralski hagfræðingur
bætir því við, að af þessu verði ekki
dregin sú ályktun, að tekjuskipting-
in sé jafnari í fyrrnefndu ríkjunum
en þeim síðarnefndu, því að í báðum
þessum alræðisríkjum hafi verið
fjölmennur hópur flokksgæðinga,
sem fékk ómælda launauppbót í
mynd allskonar fríðinda svo sem
gjaldeyrisfríðinda, greiðslu ferða-
kostnaðar, risnu o.fl. í Sovétríkjun-
um hafði það t.d. lengi verið á allra
vitorði að útvalinn hópu flokksgæð-
inga fékk að greiða í rúblum varn-
ing sem seldur var ferðamönnum
og öðmm gegn greiðslu í erlendum
gjaldeyri. Þar sem rúblan var mjög
ofmetin samkvæmt skráðu gengi,
gátu þeir sem þessara fríðinda nutu
tífaldað kaupmátt peninga sinna eða
meira. Það mun einnig hafa komið
í ljós eftir hmn kommúnismans að
margir háttsettir flokksleiðtogar í
hinum ýmsu löndum austan jám-
tjalds höfðu safnað ótrúlegum fjár-
hæðum í erlendum gjaldeyri og lagt
þá inn í erlenda banka.
Það er þó ekki eingöngu í hinum
miðstýrðu alræðisríkjum sem meira
eða minna af myndun teknanna á
sér stað neðanjarðar. Hið sama get-
ur átt sér stað einnig í lýðræðisríkj-
unum, bæði innan einkageirans og
opinbera geirans. Hér á landi má
nefna sem dæmi um þetta launakjör
opinberra starfsmanna fyrir 40-50
árum, en þá voru launalög í gildi.
Þó að það væri samkvæmt áður-
sögðu stefna okkar, sem þá áttum
sæti í stjórn BSRB að vinna að jöfn-
un launa, þá var okkur Ijóst, að
launajöfnunin gat gengið út í öfgar
og jafnvel orðið að vopni gegn okk-
ur í höndum viðsemjenda okkar, því
að enda þótt Alþingi hefði síðasta
orðið í kjaramálum okkar með laga-
setningu, þá fóru alltaf fram samn-
ingaviðræður milli okkar og fulltrúa
fjármálaráðuneytisins áður en ný
launalög voru sett. Okkur var þá
sagt, sem dæmi um það hve launa-
jöfnunin væri orðin mikil, að ráð-
herrar hefðu aðeins þreföld laun
sendla. Kröfum okkar um hóflegar
launahækkanir að okkar dómi fyrir
starfshópa með miðlungslaun, var
þá ekki ósjaldan svarað með því að
segja, að við værum að fara fram
á því sem næst ráðherralaun handa
þessu fólki. Ef litið var á hina lögá-
kveðnu taxta einvörðungu, var þetta
í raun ekki fjarstæða, en okkur var
vel kunnugt um það, að ráðherrarn-
ir og raunar margir aðrir æðstu
embættismennirnir fengu dijúga
uppbót á laun sín í mynd allskonar
skattfijálsra fríðinda, svo sem gjald-
eyrisfríðinda, ókeypis reksturs bif-
reiða, risnu, áfengis á kostnaðar-
verði o.s.frv. Þetta fengu okkar
umbjóðendur, svo sem símamenn,
skrifstofumenn, barnakennarar
o.s.frv. auðvitað ekki nema hugsan-
lega örfáir einstaklingar sem telja
mátti til flokksgæðinga. Af hálfu
samtakanna voru þessar neðanjarð-
arlaunabætur, sem yfirleitt voru
utan við alla samninga, eðlilega litn-
ar óhýru auga, en á það gátum við
aðeins haft takmörkuð áhrif.
Hér hefir verið rætt um laun og
hagnað, sem tekjur er ekki verða
skattlagðar, annaðhvort vegna þess
að skattayfirvöld fá ekki upplýs-
ingar um þær, eða þær eru undan-
þegnar skattskyldu. En þá skal
stuttlega minnst á tekjur af eignum