Vikublaðið - 09.12.1994, Qupperneq 5

V
VIKUBLAÐIÐ 9. DESEMBER 1994
'tjórniiiálin
Siðblind bók
um spillingu
Gunnar Helgi Kristinsson dósent í stjórnmálafrœði við Háskóla íslands hefur
skrifað bókina Embœttismenn og stjórnmálamenn, skipulag og vinnubrögð í
íslenskri stjórnsýslu. Kostir bókarinnar eru þeir að þokkalegt yfirlit fœst yfir
ýmsa þœtti stjórnkerfisins og gerður er áhugaverður samanburður á helstu
einkennum íslenska kerfisins og erlendum, sérstaklega því danska. Gallar
bókarinnar eru því miður verulegir og ber þar hœst að höfundur slítur
stjórnsýsluna úr samhengi við þjóðfélagið sem hún á að þjóna. Mikilvœg
hugtök eru ekki skilgreind og önnur eru ekki notuð. Ritið virðist byggt á
grundvallarmisskilningi. Frágangur er til vansa.
..NNAR HELGI KRISTíNSSON
Embættismenn op
s9ommáIamSng
Sk/pulag og vinnubrögð i í
'stenskri stjórnsýsiu
Það er tilgangur þessa rits að
kanna innviði stjórnsýslunnar
á Islandi og tengsl hennar við
umhverfi sitt til að varpa ljósi á það af
hverju vandað skipulag og fagleg
vinnubrögð hafa staðið höllum fæti
innan hennar, segir í inngangi og þar
með eru gefin fyrirheit sem ekki er
staðið við.
Stjómsýsla, eins og Gunnar Helgi
notar hugtakið, merkir stjórnmála-
flokkar og embættiskerfið. Umhverfi
stjómsýslunnar er þá samfélagið sem
hún á að þjóna, almenningur með
öðmm orðum. Vandamálið er bara
það að almenningur er ekki til í bók-
inni Embættismenn og stjórnmála-
menn. I bók Gunnars Helga á
stjómsýslan sér enga réttlætingu,
hún bara er, eins og hvert annað
náttúmfyrirbrigði. Af þessari ástæðu
er ritið skyidara handbók nemenda í
stjómsýslu en gagnrýnni bók um
mikilvægt svið samfélagsins.
Vestræn lýðræðishugsun gerir ráð
fyrir að opinbert vald sé komið ffá
þegnunum. Það þýðir að stjómmála-
menn sem og embættismenn em
bundnir trúnaði við almenning.
Mörg orð er hægt að hafa uin þetta
trúnaðarsamband og það er iðulega
gert þegar ffæðimenn fjalla af alvöm
um stjómmál og ríldsvald. I því sam-
hengi sem hér um ræðir er nóg að
benda á að nær öil umræða um spill-
ingu stjómkerfis í vestrænum lýð-
ræðisríkjum sækir rök í þessa hugs-
un, að opinbert vald á að standa al-
menningi skil gerða sinna vegna þess
að valdið er þaðan fengið. Stjórn-
málamenn, embættismenn og ríkis-
stjórnir hafa þurft að segja af sér
vegna þess að trúnaðarbrestur hefúr
orðið á milli þeirra og almennings.
Það geíúr auga leið að rit sem tekur
þennan þátt umræðunnar ekki með
getur ekki sagt margt merkilegt um
spillingu í stjórnsýslunni.
Daður við góða hugmynd
Fyrirgreiðsla og fyrirgreiðslupóli-
tík era fyrirferðamikil í riti Gunnars
Helga. Höfundur fer þá óskynsam-
legu leið að gera fyrirgreiðslu að ein-
kynja fyrirbæri þar sem spumingin
verður aðeins sú hversu mikið spillt-
ar einstakar fyrirgreiðslur em. Fyrir-
greiðsla getur verið hluti af skyldu-
störfum stjórnmálamanns og þarf
því ekki alltaf að vera á kostnað
þeirra, eins og höfundur vill vera láta
(bls. 13). Söguleg þróun skiptir höf-
uðmáli í þessu samhengi. A 19du öld
var Jón Sigurðsson mesti fyrir-
greiðslupólitíkus þjóðarinnar. I
bréfasafni hans er að finna legíó af
erindum mörlandans við blanka
fræðiinanninn í Kaupmannahöfn
(Lúðvík Kristjánsson hefur kallað
þetta ,,kvabb“). Dæmigert bréf gat
verið þannig að höfundur skrifaði
Jóni undan og ofan af tíðindum úr
sveitinni, sagði fáein orð um fjöl-
skylduna og bað hann síðan að út-
veg'a eiginkonunni bréf af saumnál-
uin. Spilling? Nei, þetta var hluti af
gagnkvæmu trúnaðarsambandi.
Á einhverju stigi eða stigum þró-
aðist fyrirgreiðsla yfir í það að vera
annað og verra en eðlilegur þáttur í
samskiptum manna. Rannsóknir
skortir til að hægt sé að segja eitt-
hvað af viti um þessa þróun en þegar
farið verður að kanna málið er líklegt
að skýringin liggi að nokkm leyti í
því að á fyrri hluta aldarinnar lém ís-
lenskir stjórnmálamenn og embætt-
ismenn hjá líða að byggja upp stjóm-
sýslu sem studdist við almennar leik-
reglur vestrænna lýðræðisríkja. Þótt
ákveðin form lýðræðis hafi verið við-
urkennd, til að mynda almennur
kosningaréttur og formlegt sjálf-
stæði dómstólanna, þá tröllriðu
hagsmunastjómmál pólitískum hús-
um á Islandi alla öldina. Eitt ein-
kenni þeirra er að langflestar leik-
reglur em undir málamiðlun seldar.
Hagsmunastjórnmál em prinsipp-
laus pólitík. Gunnar Helgi daðrar
við þessa hugsun á blaðsíðum 79-88
og er það besti hluti bókarinnar. En
þegar maður fer allur að hitna og
býst við að umræðan fari að snúast
um gangvirki íslenskra stjórnmála
veltir Gunnar Helgi sér á hliðina og
fer að sofa.
Vald er hugtak sem er gegnum-
gangandi í bókinni, einkum opinbert
vald. Höfúndur lætur hinsvegar
aldrei svo lítið að skilgreina hugtak-
ið. I upphafi níunda kafla er sagt að
valdið eigi sér rætur í ríkinu og ríldð
sé „í eðli sínu einokunarfélag.“
Hvorttveggja er rangt. Valdið kemur
frá þegnunum, eins og áður sagði, og
ríkið er ekki meira einokunarfélag en
svo að umboð þess er framselt til
fjölda stofnana og hagsmunaaðila.
Klassíska dæmið í íslenskri stjóm-
sýslu er framsalið til bændasamtak-
anna sein útdeila framleiðslukvóta í
umboði ríkisvaldsins og hafa lengi
gert. Gunnar Helgi fjallar um skipt-
ingu valdsins, og ómerkir þar upp-
hafið að níunda kafla, en tekst að
mestu að komast hjá því að fjalla um
hagsmunasamtök, sem er furðulegt í
ljós meints viðfangsefnis bókarinnar.
Hálfkveðnar vísur og
rangar samt
í vestrænum ríkjum em fjölmiðlar
gjarnan taldir nokkurs konar verk-
færi almennings gagnvart ríkisvald-
inu. Hlutverk fjölmiðla er meðal
annars að koma á framfæri upplýs-
ingum uin ákvarðanir sem teknar era
í stjórnsýslunni og veita henni að-
hald. Islenskir fjölmiðlar hafa til
skamms tíma ekki rækt aðhalds-
skyldurnar af mikilli alvöm en það
virðist standa til bóta. Ef ekki hefði
verið fyrir fjölmiðla væri Guðmund-
ur Árni Stefánsson enn 'félagsmála-
ráðherra. I bók Gunnars Helga em
fjölmiðlar varla til, það er fjallað um
fjölmiðla í framhjáhlaupi í tengslum
við upplýsingaskyldu stjórnvalda í
Svíþjóð. Um samspil fjölmiðla og

Gunnar Helgi
daðrar við
þessa hugsun og
er það besti
hluti bókarinn-
ar. En þegar
maðurfer allur
að hitna og
býst við að um-
rœðan fari að
snúast um
gangvirki ís-
lenskra stjórnmála veltir
Gunnar Helgi sér á hliðina og fer að sofa.
stjórnsýslu hefur höfúndur ekkert að
segja en það er þó hluti af hversdags-
legu starfi stjómmálamanna og emb-
ættismanna.
I undirtitli bókarinnar er sagt að
fjallað verði um vinnubrögð í stjórn-
sýslu. Þau koina skýrast ffam í þeim
málurn sem unnið er að í stjórnsýsl-
unni. Til að lýsa vinnubrögðum þarf
að rannsaka hvemig málsmeðferð
einstakra mála er háttað í kerfinu.
Ekki síst gildir þetta á Islandi þar
sem stjómsýslan er losaraleg, eins og
Gunnar Helgi bendir á. Engin slík
rannsókn liggur til gmndvallar þess-
ari bók. Þess í stað er lesanda boðið
upp á samanburð á formregluin ís-
lenskrar stjórnsýslu annarsvegar og
hinsvegar danskrar stjórnsýslu sem
er meinlaust og gagnlegt eftir því.
Formreglur segja ekki nema hálfa
söguna um vinnubrögð og smndum
tæplega það.
I framhaldi af umræðu um form er
þess að geta að frágangur bókarinnar
er útgáfunni til vansa. I ffæðiritum er
ttriðisorðaskrá ómissandi hjálpar-
tæki og forlag sem ætlar að standa
undir nafúi sem háskólaútgáfa ætti
að leggja metnað sinn í að gera atrið-
isórðaskrána vel úr garði. Tvennt
einkennir góða atriðisorðaskrá; hún
er ítarleg og samræmd. Hvomgu er
að heilsa í þessari bók. Dæini: Á
blaðsíðu 108 er almenn umfjöllun
um hagsmunaaðila í nokkmin máls-
greinum en þess er í .engu getið í at-
riðisorðaskrá. Það er ekki í neinu
samræmi við það að orðasambandið
„pólitísk forysta“ kemur einu sinni
fyrir á blaðsíðu 25 í umfjöllun um
stefnumótun og er skilmerkilega
skráð í atriðisorðaskrá. Atriðisorð
með fjölda tilvísana, til dæmis Al-
þingi og ráðherrar, em ekki flokkuð í
smærri flokka. Lesandi sem vill at-
huga umfjöllun um samskipti Al-
þingis og framkvæmdavalds verður
að samlesa atriðisorðin Alþingi og
ffamkvæmdavald.
Gunnar Helgi Kristinsson hefur
skrifað slaka bók um inikilvægt mál-
efni. Sú skýring er nærtæk að gall-
arnir stafi af gmndvallarmisskilningi
hjá höfúndi. Gunnar Helgi virðist
hallur undir pósitívísk félagsvísindi
en þau mæla fyrir aðgreiningu gildis-
mats og staðreynda. Hugmyndin
varð til á 19du öld en hefur verið á
stöðugu undanhaldi síðustu fimmtíu
árin eða svo. I affnörkuðum tölffæði-
rannsóknum er stundum hægt að
viðhalda þessari aðgreiningu. Þegar
magnatliugunum verður ekki komið
við er tveggjaheima skipting vem-
leikans tóm þvæla.
Af undirkaflanum „Spilling og sið-
ferði“ (bls. 21-22) að dæma virðist
Gunnar Helgi töluvert þjakaður af
þessari þvælu. Hann segir „algild
svör“ við siðferðilegum spurningum
ekki vera til. Það er svosem rétt, en
hitt er jafnsatt að ekkert í mannleg-
um ffæðuin er algilt. Gunnar Helgi
getur ekki bent á eina einustu rann-
sóknarniðurstöðu í gjörvöllum fé-
lagsvísindunum sem er algild. Ein-
faldlega vegna þess að hún er ekki til.
Tilraun höfundar til að útskýra í
burtu hugtök á borð við réttlæti,
heiðarleika og siðferðisvitund í bók
um stjórnsýslu og spillingu er dæmd
til að mistakast. Það liggur í sjálffi
skilgreiningunni á spillingu í stjóm-
sýslu að hún er brot á siðareglum,
hvort heldur skráðum eða óskráðum.
Spurningin um það hvort spilling sé
brot á lögum kemur iðulega á eftir
umræðu um rétta og ranga siði. Góð
stjórnsýsla er í takt við siðferðisvit-
und þjóðarinnar. Hugmyndir okkar
um heiðarleika, sanngirni og réttlæti
kunna vissulega að breytast í tímans
rás. En breytingamar gerast ekld í
einu vetfangi og enginn einn aðili er
þess umkominn að breyta skilningi
okkar á þessum gildum. Merkasta
stjómspekirit síðustu áratuga, A
Theory of Justice effir John Rawls,
reynir einmitt að þróa hugmyndir á
borð við réttlæti til að auðvelda hag-
nýtingu þeirra í stjómmálum.
Hvorki Rawls né nokkur annar ein-
staklingur, eða stofnun ef því er að
skipta, mun hafa afgerandi áhrif á
þróun hugmynda okkar um siðferði-
leg verðmæti. En rökin sem Rawls
færir fyrir sínum skoðunum og fjöl-
mörg önnur bæði ný og göinul
munu hnika til skilningi okkar á því
hvað sé rétt og hvað rangt í opinbem
lífi.
Illu heilli var enginn til að sann-
færa Gunnar Helga um gmndvall-
armistökin sem hann gerði sig sekan
um þegar hann skipulagði uppbygg-
ingu bókarinnar. Þess vegna hefur
hann skrifað siðblinda bók um
stjómsýslu en það er eins og að búa
til eggjaköku án eggja.
Gunnar Helgi Kristínsson:
Embættismenn og stjómmálamenn,
skipulag og vinnubrögð í íslenskri
stjómsýslu.
Heimskringla, háskólaforlag Máls og
menningar.
Rvík. 1994. 194 bls.
Páll Vilhjálmsson
Laus
kennarastaða
Kennara vantar við Hvolsskóla, Hvolsvelli,
frá og með næstu áramótum.
Upplýsingar gefur skólastjóri í síma
98 -78408.