Morgunblaðið - 21.05.2015, Blaðsíða 19

19
MORGUNBLAÐIÐ FIMMTUDAGUR 21. MAÍ 2015
Um allan heim eru fiskveiðar
reknar með stórkostlegu tapi og
víða með ríflegum ríkisstyrkjum.
Fiskveiðifloti margra ríkja er
miklu stærri en aflinn, sem hann
er fær um að landa, og er því
sums staðar stunduð rányrkja,
veiðar umfram endurnýjunarmátt
fiskistofna. Á þessu eru nokkrar
undantekningar, aðallega Nýja
Sjáland og Ísland, en í báðum
löndunum hefur myndast kerfi
einstaklingsbundinna, ótíma-
bundinna og framseljanlegra aflakvóta. Hér
eru fiskveiðar svo hagkvæmar, að lýðskrum-
arar vilja gera fiskveiðiarðinn upptækan í
nafni þjóðarinnar. Með því myndi aðstaða ís-
lenskra útgerðarfélaga til að keppa við rík-
isstyrkt útgerðarfélög erlendis snarversna.
Sjávarútvegurinn fleytti okkur yfir erfiðleika
áranna eftir bankahrun, og hagsæld okkar er í
húfi, haldi hann ekki áfram að vera arðbær.
Hér ætla ég að gefnu tilefni að rifja upp helstu
rök fyrir kvótakerfinu.
Ofveiðivandinn leystur
Kanadíski hagfræðingurinn H. Scott Gord-
on (og raunar danskur hagfræðingur löngu á
undan honum) útskýrði ofveiðivandann árið
1954. Líkan Gordons sést á línuritinu. Bátar
sækja á fiskimið. Afli þeirra og um leið afla-
tekjur aukast fyrst með hverjum nýjum báti,
uns komið er að hámarksafla, sem er í þessu
dæmi sett við tíu báta. Eftir það dregur úr afl-
anum og aflatekjunum við fjölgun báta, og
þegar bátarnir eru orðnir sextán (þar sem lín-
urnar skerast), eru heildaraflatekjur orðnar
jafnar heildarsóknarkostnaði. Þá eru fiskveið-
arnar reknar án gróða, gert út á núlli. Ef sókn-
in eykst enn frekar, þá er stunduð rányrkja,
svo að fiskistofninn getur jafnvel horfið. Nú
benti Gordon á, að við ótakmarkaða sókn fjölg-
aði bátum, uns allur arður af auðlindinni hafði
verið étinn upp í kostnaði af sókninni. Þetta
var við sextán báta markið. Af línuritinu sést
vel, að sextán bátar eru að landa miklu minni
afla en miklu færri bátar gætu landað. Um
feikilega sóun er að ræða. Verkefnið hlýtur því
að vera að fækka bátunum niður í það, sem
hagkvæmast er.
Þegar ég dreg þetta línurit upp fyrir nem-
endur mína, spyr ég iðulega, hversu mikil
sókn, eins og hún mælist í fjölda báta, væri
hagkvæm. Oft, en ekki alltaf, svarar þá ein-
hver úr hópnum, að það væri við tíu báta, þeg-
ar afli og með þeim aflatekjur eru í hámarki.
En þetta er rangt svar. Samkvæmt línuritinu
er hagkvæmasta sóknin við átta báta, þegar
bilið á milli aflatekna og sóknarkostnaðar er
mest. Þar er gróðinn, tekjuafgangurinn, mest-
ur. Menn stunda ekki fiskveiðar til að hámarka
afla, heldur til að hámarka gróða. Kvótakerfið
íslenska var leið til að fækka bátunum sextán í
átta. Eigendur þeirra sextán báta, sem voru að
veiðum, þegar aðgangurinn að takmarkaðri
auðlind var takmarkaður, eins og nauðsynlegt
var, fengu framseljanlega og ótímabundna
aflakvóta, sem nægðu til að gera út átta báta
með gróða, en sextán báta á núlli. Engan höf-
uðsnilling þarf til að sjá, hvað hlaut að gerast.
Eigendur þeirra átta báta, sem aflögufærastir
voru eða treystu sér best til að halda áfram
veiðum, keyptu kvóta af hinum handhöfunum,
sem lögðu bátum sínum og héldu í land, svo að
smám saman færðist sóknin í frjálsum við-
skiptum niður í hið hagkvæma hámark, átta
báta, og fiskveiðiarðurinn, sem áður hafði étist
upp í allt of háum sóknarkostnaði, rann nú til
útgerðarfélaganna.
Uppboð óhagkvæmt og óréttlátt
Hér er flókin saga einfölduð. Á áttunda og
níunda áratug tuttugustu aldar voru íslensk
stjórnvöld og útgerðarfélög ekki að hrinda í
framkvæmd neinum fræðikenningum, heldur
að þreifa sig áfram með aðferð happa og
glappa, allt frá því að kvóti var fyrst settur á
síld 1975. Mörg mistök voru gerð, og erfitt var
að ná samkomulagi innan sjávarútvegsins og á
Alþingi. En það tókst, og altækt kvótakerfi
hefur staðið frá 1990 og reynst vel. Þeir, sem
þurftu að hætta veiðum, af því að fækka þurfti
bátum, voru ekki hraktir út úr greininni, held-
ur keyptir út úr henni. Þeir tveir íslensku hag-
fræðingar, sem sérhæft hafa sig í fiski-
hagfræði, prófessorarnir Rögnvaldur
Hannesson og Ragnar Árnason, voru með í
ráðum síðasta kastið og lögðu gott til. En þeg-
ar á leið, tóku til máls aðrir íslenskir hagfræð-
ingar, sem sögðu sem svo: Vissulega var verk-
efnið að fækka bátunum úr sextán í átta, eins
og sést á línuritinu. En það mátti gera með op-
inberu uppboði á leigukvótum, þar sem verðið
væri svo hátt, að aðeins átta best stæðu út-
gerðarfélögin gætu leigt sér
kvóta, en hin átta yrðu að hætta
veiðum vegna vangetu sinnar til
að leigja kvóta. Þannig hefði
sóknin orðið hagkvæm, farið
niður í átta báta, en fisk-
veiðiarðurinn runnið til þjóð-
arinnar, eins og vera ber sam-
kvæmt lögum.
Þessi málflutningur var hag-
fræðilega rangur: Uppboðs-
leiðin hefði ekki verið Pareto-
hagkvæm, sem kallað er, en
Vilfredo Pareto var ítalskur
hagfræðingur, sem rannsakaði
stjórnmálaákvarðanir. Breyt-
ingar á kerfi eru taldar Pareto-hagkvæmar, ef
enginn tapar á þeim og einhverjir og jafnvel
allir græða. Auðvelt er að sjá, að kvótaleiðin –
endurgjaldslaus úthlutun aflakvóta eftir afla-
reynslu – fullnægði þessu skilyrði. Þeir átta
bátseigendur, sem héldu áfram veiðum,
græddu. Það gerðu líka þeir átta bátseig-
endur, sem seldu þeim kvóta sinn og héldu í
land. Ríkið græddi, því að skatttekjur þess
hækkuðu, og almenningur græddi á arðsömum
sjávarútvegi og vexti atvinnulífsins. En upp-
boðsleiðin fullnægir ekki þessu skilyrði. Ríkið
er í raun eini aðilinn, sem þá græðir. Afkoma
þeirra átta, sem leigja kvóta á hinu opinbera
uppboði, er óbreytt: Þeir greiða til ríkisins
svipaðar upphæðir og þeir sóuðu áður í of mik-
inn sóknarkostnað. Afkoma hinna átta, sem
ekki geta leigt kvóta og verða að hætta veið-
um, snarversnar hins vegar. Á einum degi
verða fjárfestingar þeirra og fyrirætlanir um
líf og starf að engu. Þeir eru flæmdir út af
fiskimiðunum. Sú er skýringin á því, að víðast,
þar sem kvótar hafa verið settir á veiðar, hefur
það verið gert með því að úthluta í upphafi
framseljanlegum aflakvótum endurgjaldslaust
miðað við aflareynslu undanfarinna ára, en
ekki með því að leigja þá eða selja á opinberu
uppboði. Kvótaleiðin raskar síst högum þeirra,
sem stunda þegar fiskveiðar, svo að þeir sætta
sig við breytinguna. Ekki þarf að hafa áhyggj-
ur af hinum, sem ekki stunda fiskveiðar, því að
hagir þeirra raskast vitanlega ekki við slíka
breytingu.
Eðli vandans
Málflutningur þeirra, sem vildu uppboðs-
leið, var hagfræðilega rangur í öðrum skiln-
ingi. Þeir sáu ekki eðli vandans. Hann er, að
við ótakmarkaðan aðgang lögðu útgerðarmenn
kostnað hver á annan án þess að ætla sér það.
Þeir offjárfestu í bátum og gerðu þá út á núlli,
svo að fiskveiðiarðurinn ást upp í óhóflegum
sóknarkostnaði. Kostnaðurinn, sem eigendur
bátanna lögðu hver á annan með því að flykkj-
ast saman á miðin í því skyni að veiða sem
mest hver á undan öðrum, hefur í hagfræði
verið kallaður „utanaðkomandi kostnaður“
(social cost, externality). Ráðið við honum er
að setja skynsamlegar leikreglur, sem koma í
veg fyrir slíkan kostnað. Það var gert með
kvótakerfinu íslenska. Þess vegna var eig-
endum bátanna einum úthlutað kvótum. Vand-
inn var þeirra: Hann var fólginn í offjárfest-
ingu, of mörgum bátum. Aðrir aðilar, svo sem
fiskvinnslustöðvar og áhafnir fiskiskipa, störf-
uðu á venjulegum mörkuðum. En með upp-
boðsleiðinni er þessi vandi ekki leystur fyrir
útgerðarmennina. Þeir eru ýmist eins settir
eða verr settir en áður. Þeir, sem geta leigt
kvóta af ríkinu, eru eins settir: Það fé, sem áð-
ur fór í of mikinn sóknarkostnað þeirra, renn-
ur nú í greiðslur til ríkisins. Þeir, sem ekki
geta leigt kvóta af ríkinu, eru flæmdir út af
miðunum. En til hvers að leysa vandann, ef
hann er ekki leystur fyrir þá, sem urðu fyrir
honum?
Íslandssagan geymir merkilega hliðstæðu
við kvótakerfið. Landnámsmenn slógu eign
sinni á jarðir í dölum. Þeir nýttu hins vegar í
sameiningu sumarbeit í almenningum upp til
fjalla. Þá skapaðist freisting fyrir hvern bónda
til að reka of marga sauði á fjall, því að hann
hirti óskiptan ávinninginn af feitari sauðum að
hausti, en deildi tapinu af lakari grasnytjum
almennt með öllum hinum bændunum. En ef
ekki var að gert, blasti við ofbeit. Til þess að
koma í veg fyrir það voru settar reglur um svo-
kallaða ítölu: Hver bóndi mátti aðeins „telja í“
á fjöll ákveðinn fjölda sauða. Þetta var dæmi-
gert kvótakerfi. Hverri jörð fylgdi í raun beit-
arkvóti í almenningnum, og gekk slíkur kvóti
stundum kaupum og sölum. Þráinn Eggerts-
son prófessor hefur leitt sterk rök að því, að
þetta kerfi hafi verið tiltölulega hagkvæmt,
þótt vitaskuld væri atvinnulíf þá frumstætt og
landkostir ættu eftir að versna vegna kóln-
unar. Íslandssagan geymir líka eitt víti til
varnaðar. Þegar tímamótaverk Gísla Gunn-
arssonar prófessors um einokunarverslunina
dönsku 1602-1787 er lesið vandlega, sést, að
einn megintilgangur þeirrar stofnunar var að
innheimta af sjávarútvegi það, sem við mynd-
um kalla „auðlindaskatt“. Þetta var gert með
konunglegum verðskrám, þar sem fiskur var
verðlagður langt undir heimsmarkaðsverði, en
landbúnaðarafurðir talsvert yfir því. Þetta var
með öðrum orðum millifærsla úr sjávarútvegi í
landbúnað. Þetta var þó ekki hrein millifærsla,
því að arður varð fyrir vikið miklu minni en
ella í sjávarútvegi. Kakan stórminnkaði við
endurskiptinguna, eins og oftast vill verða.
Þess vegna sultu Íslendingar heilu og hálfu
hungri öldum saman, þótt gjöful fiskimið væru
skammt undan landi.
Réttlæti og þjóðareign
Kvótakerfið er hagkvæmt. En er það rétt-
látt? Þetta kerfi hlyti vitaskuld aldrei náð fyrir
augum þýska heimspekingsins Karls Marx, en
ein fyrsta ráðstöfunin eftir byltinguna sam-
kvæmt Kommúnistaávarpinu átti að vera að
gera allan auðlindaarð upptækan. Vest-
urlandamenn hafa þó frekar litið til enska
heimspekingsins Johns Lockes. Hann taldi
myndun séreignar í almenningum réttlæt-
anlega, yrðu aðrir ekki verr settir við það.
Þetta á við um kvótakerfið. Sumir svara því að
vísu til, að aðrir hafi orðið verr settir við það,
því að það feli í sér lokun fiskimiðanna, tak-
mörkun á aðgangi. Nauðsynlegt er þá að skoða
aftur línuritið og þá við sextán báta sókn. Eini
rétturinn, sem er í raun tekinn af öðrum við
myndun kvótakerfisins, takmörkun aðgangs,
er rétturinn til að gera út á núlli, rétturinn til
að senda sextánda eða sautjánda bátinn á mið-
in án vonar um nokkurn afrakstur. Sá réttur
er einskis virði. Kvótakerfið er því réttlátt eftir
hefðbundnum vestrænum réttlætissjón-
armiðum. Enginn tapar, og allir græða eitt-
hvað, að vísu misjafnlega mikið í byrjun.
Enn segja sumir, að samkvæmt lögum séu
fiskistofnar á Íslandsmiðum þjóðareign. Aftur
þarf að hugsa málið út í hörgul. Þetta hlýtur að
merkja, að þessi auðlind er ekki ríkiseign, því
að ella hefði það vitanlega verið sagt beint í
lögum. Eina skynsamlega merkingin, sem má
því leggja í þetta lagaákvæði, er, að fara verði
með þessa auðlind með hag þjóðarinnar til
langs tíma í huga. En hagur þjóðarinnar til
langs tíma af fiskistofnunum er, að þeir skili
sem mestum arði. Þótt þessi arður myndist
fyrst í útgerðarfélögunum, dreifist hann síðan
um atvinnulífið með neyslu eða fjárfestingu,
auk þess sem útgerðarfélög og eigendur þeirra
greiða auðvitað skatta og því hærri sem þeim
gengur betur. Reyni ríkið hins vegar að gera
þennan fiskveiðiarð upptækan með of-
ursköttum eða „fyrningarleið“, þá er hætt við,
að við snúum aftur til fyrra ástands, þar sem
útgerðarmenn hafa sem leiguliðar ríkisins
engu meiri áhuga á hámarksarði til langs tíma
af fiskistofnunum en þeir skriffinnar, sem sett-
ir yrðu yfir þá. Jafnframt myndi sá arður, sem
þó tækist að gera upptækan, minnka enn í
meðförum ríkisins, þegar aðsópsmiklir hags-
munahópar kepptu með ærnum tilkostnaði
hver um sinn hlut af honum.
Samkeppni við erlenda útgerð
Fjörutíu ár eru liðin, frá því að kvótum var
fyrst úthlutað. Þorri útgerðarmanna hefur
greitt fullt verð fyrir þá kvóta, sem þeir nýta
nú. Álögur á sjávarútveg umfram það, sem
aðrir atvinnuvegir búa við og útgerðarfélög í
öðrum löndum, væru því í senn óhagkvæmar
og óréttlátar. Hið sama er að segja um „fyrn-
ingarleiðina“. Þegar lýðskrumarar vilja gera
fiskveiðiarðinn upptækan, verður að minna á,
að þessi arður ræðst af tilhöguninni á nýtingu
fiskistofnanna. Hann skapast ekki af auðlind-
inni einni, eins og oft er haldið fram. Væri svo,
þá hefði hann auðvitað verið mjög mikill, á
meðan fiskistofnarnir voru miklu stærri en nú,
á sjötta og sjöunda áratug liðinnar aldar. Fisk-
veiðiarðurinn skapast vegna kvótakerfisins.
Frekar ætti því að styrkja þetta kerfi en
veikja: Til dæmis ætti að ákveða leyfilegan há-
marksafla með hámarksgróða í huga frekar en
hámarksafla, og eðlilegt væri að nota veiði-
gjald til að standa undir kostnaði af rann-
sóknum og eftirliti í sjávarútvegi og veita út-
gerðarfélögum þar um leið aukið forræði. Ekki
ætti heldur að gata kerfið með strandveiðum
eða byggðapottum. Fiskistofnar á Íslands-
miðum eru vissulega almenningur, sameign
þjóðarinnar. En fyrir þjóðina er hagkvæmast
og réttlátast að fela aðilum, sem hafa áhuga á,
reynslu af og margsannaða getu til útgerðar,
að stunda hana og veita þeim framseljanleg og
ótímabundin nýtingarréttindi – aflakvóta – í
þessum almenningi. Það er jafnframt nauðsyn-
legt vegna samkeppninnar á erlendum mörk-
uðum. Íslendingar fundu á sínum tíma Am-
eríku, en týndu henni. Nú hafa þeir fundið
hagkvæmasta kerfi, sem þekkist í fiskveiðum
heims. Það væri sannkölluð þjóðarógæfa, ef
þeir týndu því.
Eftir Hannes Hólmstein
Gissurarson
» Fiskveiðiarðurinn skapast
vegna kvótakerfisins.
Frekar ætti því að styrkja
þetta kerfi en veikja.
Hannes Hólmsteinn
Gissurarson
Kvótakerfið er hagkvæmt og réttlátt
Höfundur er prófessor
í stjórnmálafræði í Háskóla Íslands.
Sóknarkostnaður og aflatekjur
Aflatekjur
Bátar
120
100
80
60
40
20
0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Sóknarkostnaður
Morgunblaðið/RAX
Kvótakerfi„Fyrir þjóðina er hagkvæmast og réttlátast að fela aðilum, sem hafa áhuga á,
reynslu af og margsannaða getu til útgerðar, að stunda hana og veita þeim framseljanleg og
ótímabundin nýtingarréttindi – aflakvóta – í þessum almenningi.“