Tíminn - 05.06.1968, Blaðsíða 7

x
MIÐVIKUDAGUR 5. júní 1968
TIMINN
Áskell Einarsson, fyrrverandi bœjarstjóri, Húsavík:
Stjérnskipuiagfö stuðli að byggðaskipulagi
varanlegs jafnvægis í jtjéðfélaginu
SamlMiða sjálfstæSisharáttu
hjóðarinnar á öndverðri 19. öld
vaknaði krafan um lýðræðislega
stjóm arhættj, svei tarf éla gan na.
Jónas Hallgrímsson mun fyrstur
hafa vakið .máls á þessu efni í
voru til meðferðar, jþegar á fyrstu
grein í Fjölni 1835. Mál þessi
voru til meðferðar þegar á fyrstu
þingum hins endurreista Alþingis
eftir 1845. Megin deilurnar um
sveitarstjórnartil'högunina voru
ekki um lýðrétt hreppanna til þess
að kjósa sér stjórnendur heldur um
hlutiverk sýslanna í sveitafstjórn
arskipulaginu. Stefna dönsku
stjórnarinnar var sú, að hrepps-
félögin fengju beina aðild að ömt
unum og valdsviði sveitarstjórnar
málefna væri skipt á milli þeirra.
Alþingi héllt fram hlut sýtslu-
félaganna. Um síðir féllst danska
stjórnin á þessi sjónarmið og
lagði fram á þingi 1871 frum-
varp til tilskipunar um sveitar-
stjórnarmálefni á íslandi, sem
hlaut samþykki. Samkvæmt
sveitarstjórnartilskipunum þann
4. mai 1872 voru stigin þrjú:
hrepps'félög, sýslufólög og amts-
ráð. Meginvaldsviðið féll nú í
hlut sýslunefndanna. en amts-
ráðin höfðu yfirstjórn syeitar-
stjórnaTmiálefnanna í amtinu. —
Hlutverk amtanna, auk þess að
vera eftirlitsstofnanir, var að
reka sameiginlegar stofnanir fyr-
ir amtsumdæmið. Þessi skipan
helzt í megindráttum fram yfir
1905. M er landinu sett ný sveit
arstjórnarlöggjöf og ömlin voru
lögð niður. Höfuðástæðan til þess
að ömtin voru lögð niður verður
að telja einkum þá, að þessi
þáttur í stjórnskipulaginu stóð
ekki föstum rótum í þjððarvitund
inni á sama hátt og hrepparnir
og sýslurnar. Gamla fjórðungs-
skipulagið var fyrir löngu liðið
undir lok. Lögm^nnsumdæmin og
síðar ömtin voru valdsstjórnar-
umdæmi, en ekki héraðssambönd.
Annað meginatriði mun miklu
hafa ráðið um þetta, það er að
láta sýslu- og kaupstaðaskipunina
skipta landinu í umdæmi, að
kjördæmaskipulagið byggðist á
því kerfi í megindráttum.
Eigi að síður mun við öndverða
gerð kjördæmaskipunarinnar
hafa verið reynt að gæta þes.s, að
ekki yrði verulegt ójafnræði með
fjórðungúnum á Alþingi. í stað
hinar gömlu hefðar þjóðveldisins
að tryggja jafnrétti fjórðunganna
var þess í stað tekið upp jafn-
ræði héraðanna. Þegar lit.ið er
á skiptingu búsetunnar á miðri
19. öld milli héraða.nna má segja
að kjördæmaskipun, sem byggð
var á henni gæfi í senn nægilega
mynd kjósendastyrksins og um-
dæmaskipulagsins.
Þeir menn, sem lögðu la-nds-
hluta-skipulagið að velli 1905
munu hafa treyst því að sýslu-
og kaupstaða-skipulagið dygði sem
nægilega öflugar umdæmaheildir.
Það var fullkomlega eðliieg álykt
un miðað við að landkostirnir^
einir stýri búsetuþróuninni innan
lands. Siðari þróun um að rýra
enn umdæmisheildirnar, sýslufé-
lögin og flytja sveitarstjórnar-
málin öli f hendur sveitarfélag-
-anna höfur smátt og smátt gert
hlut sýslufélaganna svo að staða
Stjórnstarfið deilist á milli ríkis, landshluta og
sveitarfélaga og efli umdæmisskipulagið í landinu
þeirra er á veikum grundvel'li.
Samhliða fór í kjölfarið sú alda
að skipta sveitarfélögunum í
smærri eininga-r.
Reyndin hefur verið sú, að all-
ar skipulagsbreytingar á sveitar-
stjórna'rkerfinu hafa rýrt stöðu
þess,- svo að það er fullkomlega
vanmegnugt um að fylla stjórn-
skipulegt hlutve-rk sitt. Ekki þarf
að efa, að sundurlimun kerfisins
var gert í þeim tilgangi að auka
lýðræðið í heimamálum. Segja
má að þetta hafi tekizt en ekki
komið að fulum notum sökum
þess, að kerfið sjálft bjó ekki yfir
nægilega þróttmiklu stjórnvaldi.
sem nægði þessu stjórnstigi. En
að baki þes-sarar þróunar má
greina orsakir, bæði pólitískar og
sögulegar. Aðal veikleiki þ.ióð-
félagsins um aldirnar lá í því,
að hér myndaðist ekki þéttibýli,
þegar á fyrstu öldum byggða-rinn
ar. Hér voru engir rótgrónir kaup
slaðir, með borgara og handverks
mannastéti. Mörg þýðingarmestu
þjóðlífssviðin fundust ekki i land
inu t.d. æðri stjórnsýsla, hand
verk os iðja, verzíun og sigling-
ar. Þetta veikti þjóðfélagið mjög
og gerði það va.nhæfara tii þess
að mæta hinum öru breytingum
er athafnafrelsið og sjálfsstjórn-
in hlaut að hafa í för með sér
Bændastéttin var megin kjarni
byggðaskipulagsi.nr, og hún hlauf
að reyna að aðhæfa hæði ríkis-
skipulag og s'veitarsf.iórnarmál-
efni þeirri byggðastef.nu sem við
héldi stöðv. hennar og áhrifum. j
Eigi að síður hlaut að fara svo,
ef unnt ætti' að vera áð koma
á fót þjóðskipulagi er nægði sér
stöku þjóðfélagi, að efla þyrfii
sérstakan landskjarna eða höfuð
stað. En á meðan ríkisafskipti
takmörkuðust mest við beina i
stjór-nsýslu og róttargæzlu stafaði i
ekki röskunarhætta af höfuðstaðn j
H-m.
Sú eyða i þjóðlífmu, að á mót-
unartíma stjórnh'átlavenjunnar
var ekki tiil staðar gróin innlend
bæjarmenning í la-ndshluta kaiip
stöðum eins og á Norðurlöndum.
sem reiðubúin var að taka liönd-
um saman við bændurna, varð
þjóðinni dýrkeypt á síðari tim-
um. Stjórnskipunarhöfundarnir
-dönsku grundvölluðu sveitar-
stjórnarfyrirkomulagið á þess-ari
grónu hefð. er tíðkaðist víða i
Evrópu, að stjórnunin byggðist á
mótvægi, jafnrétthárra lands-
dæma gegn ríki.svaldinu. Kostir
þessa voru þeir. að innan lands-
dæmanna mynd-uðust höfuðstaðir
stjórnsýslu, þjónustu. viðskipta-
og samgöngur. svo að þessir þjóð
lífsþættir dreifðust um ríki.s-
heildina.
Sveitarst.jórnarmálefni íslenzka
ríkisins eru ákvörðuð stjórn-
skipulag í 76. grein stjórnarskrár
innar /og kveður á um, að rctti
sveitarfélaganna til að ráða sjálf
málefnum sínum með umsjón
stjóimarinnar skuli skipað með
lögum. Með þessum hætti kveður
stjórnarskrám skýrt á um rétt
sveitarfélaganna til þess að ráða
sjálf málefnum sínum, en umdir
umsjón ríkisstj órn arinnar. Það
virðist hafa vakið fyrir stjórnlaga
höfundum að sveitarstjórnarsviö-
ið skyldi lieyra undir ráðuneytið,
en ekki verkefnastofnainir ríkis-
ins. Sveitarstjórnarskipulagið livíl
ir nú á sveitarstjórnarlögum frá
árinu 1961. Lög þessi marka sveit
arstjórnarskipulagið þannig, að
ríkið skuli skiptast í sveitarfólög
og kveða lögin á um að hér sé
átt við hreppa. og kaupstaði. —
Meginákvæði lagan” • -ru stjórn-
un.ar- og aðhaV i fyri-r
sveitarfélögin og sýs unefndirnar.
Lögin geyma engin ákvæði um
hva-ða skilyrðum sveitarfélög
þurfi að fullnægja til þess að
hljóta rétt ti;l þess að verða kaup
staðir. en ákvæði eru í lögunum
um rctt þéttbýlis til þess að verða
sérstakur kauptúnahreppur Hl-ut.
verk sýslunefndanna er að vera
samvinnustofna-nir hreppsfélag-
anna og eftirlitsnefnd með störf-
um hreppsr.efndanna. Þær eru
einskonar síur á miilli .sveitarfélag
anna og Félagsmálaráðuneytisins,
með aðstoð sýslumannsins. Sú
eina rauniverutega lögvernd er
stjórnarskráin veitir byggðaskipu
laginu er tilvera sveitarfélaganna
Skýring kann að vera á þessu sú
að tveim árum áður en konungur
gaf þjóðinni stjórnarskrá 1874 var
samþykkt tilskipun sveitarstjórn
armálefna er hlotið hafði fylgi
Alþingis. Lögræðisleg sveitar-
stjórnarskiipan er nú nær hundrað
ára gömul. Fer þv-í ekki illa á að
þessir lýðræðisþættir veröi endur
skoðaðir saman. Nauðsynlegt. er
að i endurskoðaðri stjórnarskrá
verði sérstakurj kafli um lands-
hlutaskipulagið og sveitarfélögín
með nokkuð glöggum ákvæð-uim.
Þar þyrfti að vera ákveðið að
rikið skuli skuli skiptas-t i land-s-
dæmi eða iandlhíutaumdæmi og
tala þeirra og mörk ákveðin. Sam
kvæmt venju mælti hugsa sér. 6
landsdæmi. Reykjanes (að meða-
talinni Reykjavik), Veslurland.
Vestfirðir, Norðurland, Au-sfur-
land, Suðurland. Landsdæmin
skiptast í sveilarfélög þ.e. borgir.
kaupstaði, kauplún og hreppa. Þá
þarf að vera ákvæði um .sýslufé-
lögin að þau verði slitin úr
tengslum við dómsvaldið og hlut-
verk þ^irra eigi að vera .samvinnu
stofnanir innan hcraða milli sveit
arfélaganna. en að öðru leyti ekki
hafa stjórnskipulegt hlutverk.
Ákvæði þurfa að vera um lands-
dæmi, þing- o*g framkvæmda-
stjórn þeirra. Þá þarf að vera
ákvæði um lágmarksrétt sveitar-
félaga til áhrifa, t.d. að þau eigi
öll rétt á fulltrúa. Einnig þurf-a
að vera rammaákvæði um sveitar
félögin og þegna þeirra. S'kylt skal
hverju landsdæmi að hafa fastar
höfuðstöðvar. Megin verkefni
landsdæmanna er að annast yfir-
stjórn málefna sveitarfélagariná',
og ef-tirl-it með þeinn undir æðstii
stjórn ríkisstjórnar. Ennfremur
skal þeim falið að annast rekstur
þeirra verkefnasviða innan um-
d-æmLsins, sem eru sameiginleg
bæði fýrir sveitarfélögin og ríkið
í samvinnu við ríkissljórn og
Alþingi. Þá skulu vera ákivæði
urn það í stjórnarskránni, að með
lögum skuli ákveða, að á verkefna
sviðum stofnana ríkisins, og þnirn
er kostaðar eru af öllu af rLkisfé-
skuli skipt í deildir, eftir um-
dæmaskipulaginu. Þa.nnig skal
stjórnarskráin kveða á um að
skipt skuli milli umdæ'manna
þjónustustörfum. Ákv-æði þurfa
að vera um dreifingu fjármála-
kerfisins til afhæfingar lands-
hlutakerfimi Skýlaus ákvæði
skulii vera í stjórna-rskránni u-m
þjóðhagsáætlanir og skyldu til að
gera deiliáætlanir fyrir umdæm-
in, þar undir ákvæði um tilgang
og áform að skapa öllum þegnum
ríkisins, sem jafnasta að-stöðu til
atvinnulega, félagslega og annarra
þegnréUinda. Ákvæði þurfa að
vera í stjórnarskránni um skipt-
ingu skattaréttarins í meginefn-
um á milli stjórnstiganna. Kemur
lil greina að binda hér einnig
hlulverk jöfnunarsjóð.sins í stór-
um dráttu-m til þess að jafna
tekjuöflun sveitarstjórnarstigisins.
Rélt or að einnig séu rúm ákivæði
um þaö að skylt sé löggjafar-
valdi að leita umsagnar og álits
iandsdæmanna um liaga-gerð er
leggja á þau kvaðir og snerta
sér-málin þeirra. Þá heimilist Al-
þingi að fela landsumdæmunum
skiplingu fjiárveitinga til verk-
efna innan þeirra. Á grundvelli
þessara almennu ákvæða í stjórn
arskránni þarf síðar að selja al-
menn la-ndsumdæma- og sveitar-
stjórnarlöggjög. í stjórnarskránni
þurfa að vera fyrirmæii um að
umdæmisiskipula-gið nái einnig til
dómsvaidsins og kirkjuskipunar-
innar. Nauðsynlegt er að í stjórnar
skránni séu .stefnuákvæði um að
ski pan f ramkvæm d averkef n a
skuli sætt eðlilegrar dreifingar
framkvæmdum eftir skilyrðum og
til að tryggja sem jafnasta og
eðlilegasta húsetu í landiriu. Til
greina kemur að hafa ákvæði í
stjórnarskránni til þess að jafna
menntunaraðslöðuna og þá með
umdæmin i huga.
Eins og gefur að skilja þá er
ekki hægt að marka byggðastefn-
unni bá:s með stjórnarskrárákvæð
uim, nema um m-eginréttindalínur
er snerta stjórnskipulagið. Mark
miðun hennar verður að sjálf-
sögðu að ná með almennri lög-
gjöf, efriahagsaðgerðum og starfi
fólksins sjálfs í landi-nu. ELgi að
síður hefur meginstefna stjórn-
skipunarlagan-na gru-ndvallanþýð-
ingu sérstaklega í þjóðfélagi sem
á næstu áratugum mun verða
stjórnað með skipu-ltagshyggju.
En einmilt það gerir knýjandi að
aðhæfa grund-vallarlögin mark-
miðum. Hinar nýju stéttir þróun-
arstigá Ifjóðfélagsins ha-fa orsak-
Askell Einarsson
að íbúðaröskunina. Það sýnir og
sa-nnar að vonlaust er að rétta
við hlut rireifðu byggðanna, nema
takiat að skapa vaxtarskil-yrði
fyrir þjónustustarf-semina og iðn
þróunina þar jöfnum höndum.
Takizt það ekki, skiptist landið
í t-vö þjóðt’íf, vanþróað hráefnis-
framleiðsluþjóðfélag úti um
byggðirnar og ört vaxandi þróað
neyzl-uþjóðfélag við Faxaflóa. Af
leiðingar þ-e-ssa eru ljósar og
stofna að byggðaeyðingu í land-
i-nu, sem opnar möguleika þjóða
landiþre-ngslana að nema landið
við hliðina á okkur. H\e lengi
mundi okkur þá takast að halda
velli í iandinu?
Tilgangur tillagna þessara er
okki sá, að breyta íslandi í sund-
urþykkt sambandsríki, heldur að-
eins dreifa svo um þjóðfélagið
forystustéttunum, að samsvari
þörf og þróun landskos-ta-nna til
þjóðarjafnvægis. Við þá, sem ekki
sjá gildi þessara tillagna, sem hér
hafa verið reifaðar, fyrir lands-
hyggðina, er rétt að minna á að
þróun í ált til ’umdæmaskipulags
er þegar hafin í landinu. Reykja-
víkurborg er þegar búi-n að til-
einka sér og að ná undir fram-
kræmdasvið sitt stofnunum, er
varða samskiptasvið hennar og
ríkisins. Borgarstj'órinni í Reykja-
vík lýsti því á blaðamannafundi
fyrir nokkrum vikum, að hann
teldi rétt, að borgin tæki upp
samstarf við aðlig-gjandi sveitar-
saimstarfssviða eþirra og þýða
félög um samvirka stjórn margra
það að í vaxandi mæli drægju
þe-ssi samtök til sín stofnanir frá
félögum. Jaifnframt talaði hann
um sam-ei'ginlega yfirstjórn stór-
ríkinu er þjóna þessum sveitar-
borgarinnar. Það þarf engan að
undra þótt þetta komi fram, sem
er eðlileg afleiði-ng og tímabær
nauðsyn. Þannig hefur þróunin
verið erlcndis. Þetta gildir það
að Reykjavíkursvæðið verður bú-
ið að ná með um 60% fbúa þjóðar
i-nnar u-mdæmisréttindi gagnvart
ríkinu á ineðan landshggðin er
sun-druð.
Mörg dæmi má ne-fna um til-
hneigingu Reykjavíkur til þess að
gerast jaf-nréttihár samstarfsaðili
við ríkið og færa til sín sameigin
legu þjóinu-stusviðin, en gleggst
er þó la'ndsvirkjunin um þetta.
Sökum þessa verður ekki hjá
setið til aðgerða lengur og marka
Framhald á bls. 15.