Morgunblaðið - 21.08.1974, Síða 15

MORGUNBLAÐIÐ, MIÐVIKUDAGUR 21. ÁGUST 1974
15
Hans G. Andersen, sendiherra: ,
Fiskveiðimörk Islands og
hugtakið efnahagslögsaga
Hér á eftir verður birtur fyrri hluti erindis Hans G. Andersens,
sendiherra, á XIX móti norrænna laganema, sem hér var haldið i
júnimánuði sl. Erindið fjallar um fiskveiðitakmörk fslands og hugtakið
efnahagslögsaga.

Hans G. Andersen, sendiherra, lengst til hægri á XIX móti norrænna langanema í
júnímánuði sl.
Fyrir tuttugu árum flutti ég erindi
við svipað tækifæri hér i Háskóla
fslands. Fiskveiðimörk fslands höfðu
þá verið færð út í 4 milur frá beinum
grunnlínum og sumir nágrannar
okkar héldu þvi fram, að útfærslan
bryti i bága við alþjóðalög. Var þvi
þá haldið fram, að þriggja mílna
mörk væru landhelgi og umfram þá
fjarlægð hefði strandrikið enga lög-
sögu yfir fiskveiðum þegna annarra
þjóða. I erindinu andmælti ég
þessari skoðun, m.a. vegna þess, að
hugtakið landhelgi væri miðað við
hernaðarþarfir og önnur sjónarmið,
sem ekki tækju tillit til hagsmuna
strandrikisins af auðlindum undan
ströndum. Þá hagsmuni bæri að
vernda á raunhæfan hátt og væri þá
nauðsynlegt að til kæmi sérstök lög-
saga til að vernda hina efnahagslegu
hagsmuni, sem um væri að ræða. Til
viðbótar tiltölulega þröngri landhelgi
yrði þvi að koma sérstök auðlinda-
lögsaga.
Nú, tuttugu árum síðar,
hafa f iskveiðimörk Islands verið
færð út í 50 milur og því hefir enn
verið haldið fram, að þessi útfærsla
brjóti i bága við alþjóðalög. Á þessu
tuttugu ára tímabili hefir orðið mikil
þróun á þessu sviði alþjóðalaga. Ber
þá að hafa i huga dóm alþjóðadóm-
stólsins í fiskveiðamáli Breta og
Norðmanna árið 1951, störf alþjóða-
laganefndarinnar, fyrstu og aðra haf-
réttarráðstefnu Sameinuðu þjóð-
anna 1958 og 1960, einhliða út-
færslu ýmissa rikja, niðurstöður og
yfirlýsingar svæðafunda og alþjóð-
legra funda og undirbúningsstarfið
vegna þriðju hafréttarráðstefnunnar.
sem þegar hefir verið kvödd saman
og mun hefja störf sin efnislega i
Caracas i Venezuela eftir nokkra
daga.
Ég mun við þetta tækifærí ræða
fiskveiðimörk fslands i Ijósi þróunar
alþjóðalaga. Hentugt er þá að hafa i
huga fjóra þætti þessa máls. I fyrsta
lagi er þar um að ræða þriggja milna
kerfið samkvæmt samningi Bret-
lands og Danmerkurfrá 1901. I öðru
lagi, stefnumörkun Islands i
þessum málum árið 1948. f
þriðja lagi hafréttarráðstefnurnar
tvær 1958 og 1960. i fjórða lagi
þriðju haf réttarráðstefnuna. Allan
þann tima, sem hér er um að ræða,
er aðalatriðið að sjálfsögðu yfirráð
Islendinga yfir auðlindum undan
ströndum, gagnstætt kröfum
annarra þjóða til fiskveiða sem næst
ströndum íslands.
Hvar á að draga mörkin? Það er sú
spurning, sem svara verður. I raun er
það spurning um, hvort auðlindir
sjávar undan ströndum skuli taldar
óaðskiljanlegur hluti af auðlindum
strandrikis innan sanngjernrar fjar-
lægðar eða hvort mörk lögsögu yfir
fiskveiðum skuli vera þröng —
annað hvort fyrir atbeina þröngrar
landhelgi eða þröngra fiskveiði-
marka — til þess að hindra ekki
frjálsar veiðar á úthafinu. Hér er þvi
um að ræða árekstur tveggja and-
stæðra sjónarmiða. I þessu sam-
bandi má rifja upp til frekari skýr-
ingar það, sem gerðist, þegar ríkis-
stjórn Hollands árið 1896 á grund-
velli starfa Institute og International
Law 1894 og International Law
Association 1896, sendi orð-
sendingu til annarra Evrópuríkja i því
skyni að fá fram skoðanir þeirra um.
hvort rétt væri að færa út land-
helgina almennt. Öll ríkin voru reiðu-
búin til að ræða þessa tillögu —
nema eitt, þ.e. Bretland. Svar brezka
utanríkisráðherrans, Salisbury
lávarðar, er frægt orðið:
„Þegar ég hafði orð á þvi við
Salisbury lávarð," sagði sendiherra
Hollands, „að Bretland hefði vegna
viðáttu strandlengju sinnar og fisk-
veiðihagsmuna meiri hag en nokkurt
annað ríki af útfærslu landhelgi,
svaraði hann á sinn venjulega,
gáskafulla hátt: En þá gætum við
ekki lengur komið og fiskað nálægt
ykkar stöndum, og hversu langar
sem okkar stendur eru, þá er fiskur-
inn undan ykkar ströndum."
Sögulegar
staðreyndir
Ef við lítum á sögulegar stað-
reyndir kemur i Ijós, að fiskveiðar
erlendra manna við ísland voru
bannaðar alllangt frá ströndum á
sautjándu, átjándu og nítjándu öld
— og allir flóar og firðir voru þá
lokaðir fyrir fiskveiðum erlendra
manna. Hagsmunir Islendinga á
þessu sviði voru á þeim timum nægi-
lega verndaðir. Hinsvegar gerði Dan-
mörk samning við Bretland árið
1901, þar sem þriggja milna land-
helgi var ákveðin við fsland (ásamt
10 mflna grunnlínureglu f flóum og
fjörðum). Þessi ákvörðun var tekin,
þegar togveiðar höfðu hafizt og
miklu meiri þörf en áður fyrir
verndun auðlindanna undan
ströndum. Við þetta kerfi var búið í
hálfa öld með uggvænlegum afleið-
ingum. Fiskveiðitækni jókst, veið-
Fyrri hluti
arnar fóru í vöxt og í vaxandi mæli
var auðlindunum stofnað i hættu.
Sanngjarnt er, að tekið sé fram, að (
samningnum frá 1901 var ákvæði
um rétt til uppsagnar með tveggja
ára fyrirvara, þannig að framkvæmd
þess kerfis um hálfrar aldar skeið var
ekki eingöngu Danmörku að kenna,
svo sem stundum er haldið fram. Að
þvi er Breta varðar, var það skoðun
þeirra, að kerfi það, sem samningur-
inn byggir á, væri það, sem alþjóða-
lög mæltu fyrir um og þess vegna
mundi aðstaðan verða óbreytt, þótt
samningnum væri sagt upp. Sam-
kvæmt þessari kenningu hafði
strandríkið fullkomin yfirráð innan
hinnar eiginlegu landhelgi. Utan
þeirra marka væri ekki hægt að
meina þegnum annarra rikja veiðar,
nema samkvæmt samningum við
hlutaðeigandi riki. Annað væri ósam
rýmanlegt hinu helga frelsi á úthaf-
inu. Nauðsynlegar verndunarráðstaf-
anir átti þvf að gera með millirikja-
samningum. Þetta var raunar sú
skoðun, sem uppi var i alþjóðasam-
félaginu á þeim timum.
1901-kerfið leiddi I sívaxandi
mæli til eyðileggingar fiskistofnanna
og þegar fyrir siðari heimsstyrjöldina
var augljóst. að efnahagslegri
framtið islenzku þjóðarinnar mundi
stofnað í hættu ef ekki væru gerðar
gagnráðstafanir.
Stefnan mörkuð
Eftir síðari heimsstyrjöldina, þegar
lýðveldið ísland hafði verið stofn-
sett. taldi rikisstjórn jslands, að ekki
væri lengur hægt að una við ástand-
ið og að gera yrði gagnráðstafanir.
Árið 1 948 var stefnan mörkuð.
Árið 1945 höfðu Trumarvyfir-
lýsingarnar áskilið Bandaríkjunum
fullan rétt yfir auðlindum landgrunns
þeirra og rétt til að ákveða verndar-
reglur á hafinu utan landhelgi, —
hið siðara í samvinnu við aðrar
þjóðir, ef þegnar þeirra þjóðastund-
uðu veiðar á þeim svæðum. Ýmis
Suður Ameríkuriki höfðu á næstu
tveimur árum lýst yfir rétti sinum á
landgrunnssvæði þeirra og hafinu
yfirþvi, innan200 mílna drá strönd-
um. Yfírlýsingar þeirra gengu lengra
en Truman-yfirlýsingarnar.-þar sem
ætlunin var að færa út hina eigin-
legu landhelgi. Hvað sem þvi liður,
var komin upp hreyfing i þá átt að
færa út lögsögu ríkja.
Af Íslands hálfu var ákveðið að
fylgja þessari hreyfingu eftir.
Tvenns konar stefnumörkun var
ákveðin. Annars vegar voru sett lög
nr. 44 frá 5. april 1948, um visinda-
lega verndun fiskimiða landgrunns-
ins. Hins vegar var ákveðið að fylgja
málinu eftir á alþjóða vettvangi
Með lögunum frál 948 var sjávar-
útvegsmálaráðuneytinu heimilað að
ákveða nauðsynlegar reglur varð-
andi fiskveiðar á tilteknum
svæðum innan endimarka land-
grunnsins við fsland. I athuga-
semdum við frumvarpið að lögunum
er að finna öll þau atriði, sem eru
grundvöllur stefnu ríkisstjórna
íslands i þessum málum Í fyrsta
lagi, að sjálf landhelgin skuli ekki
færð út vegna fiskveiðanna til þess
að siglingafrelsi sé ekki heft. I öðru
lagi, að sérstök lögsaga yfir fisk-
veiðum utan iandhelgi sénauðsynleg.
f þriðja lagi, að viðátta þeirrar lög-
sögu skuli miðuð við þær aðstæður,
sem máli skipta á staðnum. Og i
fjórða lagi, að landgrunnssvæðið
beri að skoða sem eina umhverfis-
heild. Sjónarmið þessi voru endur-
tekin þráfaldlega á þeim árum. sem
fóru i hönd.
Það er Ijóst, að með lögunum frá
1948 var lagður lagalegur grund-
völlur fyrir útfærslu fiskveiði-
markanna innan tiltekins ramma,
þ.e. landgrunnssvæðisins. Stefnan
var að færa út fiskveiðimörkin innan
þess ramma með hliðsjón af þróun
þjóðaréttarins. Úfærsla fiskveiði-
markanna í 4 milur á árunum 1950
og 1 952, I 1 2 milur árið 1958 og I
50 milur árið 1972 var í öllum tilvik-
um byggð á landgrunnslögunum frá
1948 og fól i sér framkvæmd i
áföngum með hliðsjón af þróun
alþjóðalaga.
Á alþjóðavettvangi
Hitt atriðið, sem ég vék að, var, að
málinu skyldi framfylgt á alþjóða-
vettvangi. Það var Ijóst, þegar lögin
frá 1948 voru sett, að framkvæmd
þeirra myndi ekki samrýmanleg
samningnum frá 1901 og að
nauðsynlegt væri að vinna ötullega
að þróun þjóðaréttar. Samningunum
frá 1901 var þvi sagt upp árið 1949
i samræmi við ákvæði hans sjálfs og
féll hann úr gildi árið 1951.
Ennfremur flutti sendinefnd Islands
á Allsherjarþingi Sameinuðu þjóð-
anna tillögu um. að alþjóðalaga
nendinni skyldi falið að fjalla um
hafréttarmálin i heild. Tillaga þessi
var samþykkt og alþjóðalaganefndin
vann að þessu verkefni fram til árs-
ins 1956, þegar hún skilaði skýrslu
sinni til Allsherjarþings Sameinuðu
þjóðanna.
Árið 1951 kvað Alþjóða-
dómstóllinn upp dóm í fiskveiðamáli
Breta og Norðmanna. Hið beina
grunnlinukerfi Noregs var þar stað-
fest ogsamþykkt. Einungis lögmæti
grunnlinakerfisins var til úrskurðar,
þvi að Bretland hafði ekki mótmælt
fjögurra milna landhelgi Noregs. Um
þá skoðun Breta, að 10 mílna regla i
flóum væri áskilin að alþjóðalögum,
sagði dómstóllinn:
„Dómstóllinn telur nauðsynlegt
að taka fram, að enda þótt 10-milna
reglan hafi verið tekin upp af sumum
rikjum bæði i löggjöf þeirra og samn-
ingum og enda þótt hún sé notuð i
nokkrum gerðardómum varðandi
þessi ríki, hafa önnur ríki notað
önnur mörk. 10-milna reglan hefur
þvi ekki öðlazt gildi almennrar reglu
þjóðaréttar."
Þar sem dómstóllinn sagði þetta
um annað höfuðatriðið f 190Íkerf-
inu, virðist mega telja, að svipuð
sjónarmið mundu þá einnig hafa gilt
um hitt höfuðatriðið, þ.e. þriggja
mílna regluna. Hvað sem þvi liður,
voru fiskveiðimörk Íslands, sem
þegar árið 1950 höfðu verið færð út
í fjórar milur frá beinum grunnllnum
fyrir Norðurlandi. færð út árið 1952
i fjórar milur frá beinum grunnlinum
umhverfis landið.
Svo sem áður segir, starfaði
alþjóðalaganendin að hafréttar-
málum frá 1949 til 1956. Á þessu
timabili sendi nefndin rikisstjórnum
við og við frumdrög til umsagnar.
Ríkisstjórn íslands notaði þessi tæki-
færi til að koma sjónarmiðum sinum
á framfæri við nefndina. Þannig
sendi ríkisstjórn Islands nefndinni
svohljóðandi athugasemdir hinn 5.
mai 1952:
„2. Skoðunum rikisstjórnar ís-
lands varðandi lögsögu yfir fisk-
veiðum má lýsa þannig á grundvelli
fenginnar reynslu:
Rannsóknir á íslandi hafa greini-
tega leitt i Ijós, að landið hvílir á
fótstalli eða landgrunni, sem i útlin-
um sinum fylgir lögun landsins
sjálfs. en siðan tekur við dýpi úthafs-
ins i eiginlegum skilningi. Á þessum
stalli er að finna ómetanleg fiskimið
og hrygningarstöðvar, sem islenzka
þjóðin byggir afkomu sina á. Landið
sjálft er hrjóstrugt og flytja verður
inn nær allar Iffsnauðsynjar og
greiða fyrir þær með útflutningi
sjávarafurða Má með sanni segja,
að fiskimiðin undan ströndum séu
ófrávíkjanlegt skilyrði fyrir íslenzku
þjóðina, þvi að þau gera landið
byggilegt. Rikisstjórn íslands telur
sér heimilt og raunar skylt að gera
allar nauðsynlegar ráðstafanir á ein-
hliða grundvelli til að varðveita þess-
ar auðlindir og gerir það svo sem
fram kemur i hjálögðum fylgiskjöl-
um. Rfkisstjórnin telur það fráleitt.
að hægt sé að meina útlendingum að
dæla oliu úr landgrunninu, en ekki
sé hægt jafnframt að koma i veg
fyrir, að þeir eyðileggi aðrar auðlind-
ir. sem nátengdar eru þeim sama
hafsbotni.
3. Ríkisstjórn íslands heldur þvi
ekki fram, að sama regla hljóti að
gilda i öllum löndum. Öllu heldur
telur hún, að hvert tilvik beri að
skoða sérstaklega, þannig að strand-
rikið geti sjálft framfylgt ráðstöfun-
um til að vernda fiskveiðarnar innan
sanngjarnra takmarka með hliðsjón
af efnahagslegum, landfræðilegum.
sögulegum og öðrum aðstæðum,
sem þýðingu hafa á staðnum."
j orðsendingu. dags. 6. apríl 1956,
voru þessi sjónarmið endurtekin og
þvi var bætt við, að:
„Hið venjulega hafréttarkerfi er
byggt á einskonar hlutfalli milli lög-
sögu strandrikisins yfir hafsvæði
undan ströndum og frelsi á úthafinu
þar fyrir utan. Þessi hugtök eiga
bæði rétt á sér. Það væru mistök að
Ifta á annað hugtakið sem undan
þágu frá hinu. Vandinn er og hefur
alltaf verið að ákveða hvar mörkin
skuli dregin."
Skýrsla alþjóða-
laganefn darinn ar
Árið 1956 skilaði alþjóðalaga-
nendin skýrslu sinni til Allsherjar-
þings Sameinuðu þjóðanna og lagði
fram frumdrög að réttarreglum á
hafinu. Alþjóðanefndin hafði ekki
getað náð samkomulagi um víðáttu
landhelginnar og mælti með þvi. að
landhelgismörk skyldu ákveðin af
alþjóðlegri ráðstefnu. Engu að siður
taldi nefndin, að „útfærsla land-
helginnar umfram 12 milur er ekki i
samræmi við alþjóðalög". Engar
tillögur voru gerðar um fiskveiði-
mörk utan landhelginnar.
Það er lærdómsrikt. að I athuga-
semdum sinum við greinar varðandi
fiskveiðar á úthafinu utan landhelgi
segir nefndin eftirfarandi:
„1. Athygli nefndarinnar hafði
verið vakin á tillögu þess efnis, að
þar sem þjóð byggir afkomu sina á
fiskveiðum undan ströndum, ætti
hlutaðeigandi ríki að hafa lögsögu
yfir fiskveiðunum innan sanngjarnr-
ar fjarlægðar miðað við aðstæður á
staðnum, sem máli skipta, þar sem
þetta er nauðsynlegt til að vernda
fiskveiðarnar þjóðinni til lifsviður-
væris. Lagt var til, að i slikum til-
vikum væri hægt að færa út land-
helgina eða framkvæma sérstaka
fiskveiðilögsögu í ofangreindu skyni.
2. Eftir nokkrar umræður um þetta
efni komst nefndin að raun um, að
hún hefði ekki aðstöðu til að rann-
saka til hlitar það, sem um er að
ræða og einkaafnot þau, sem þar
koma til. Hins vegar viðurkenndi
nefndin, að tillaga þessi kynni að
fela i sér vandamál og hagsmuni,
sem viðurkenna bæri i þjóðarétti. En
þar sem nefndin hefir ekki nægilega
þekkingu á sviði liffræði og hagfræði
til að rannsaka slik sérstök tilvik,
hefur nefndin ekki gert ákveðnar
Framhald á bls. 19.