Morgunblaðið - 09.03.1983, Blaðsíða 10

42
MORGUNBLAÐIÐ, MIÐVIKUDAGUR 9. MARZ 1983
Ákvarðanataka
í stjórnmálum
eftir Ingólf Skúlason,
viðskiptafræðing
í daglegri umræðu er stjórn-
málamönnum eignuð mestöll sú
ákvarðanataka sem liggur til
grundvallar starfsemi hins opin-
bera og öllum umsvifum ríkisins.
Raunveruleikinn er þó sá að fjöl-
margir aðilar hafa áhrif á ákvarð-
anir stjórnmálamanna og nauð-
synlegt er að taka tillit til fjöl-
margra atriða við ákvarðanatök-
una. Hér er greint frá lauslegri
athugun sem undirritaður gerði á
ákvarðanatöku stjórnmálamanna.
Tekið var úrtak úr hópi alþing-
ismanna (17) og opinberra
starfsmanna í efstu þrepum
stjórnsýslunnar (23). Þegar unnið
var úr svörum þessara aðila og
niðurstöður athugaðar, þá voru
þær að mörgu leyti mjög athyglis-
verðar. Ofangreind athugun var
tilraun til að meta áhrifaþætti og
áhrifaaðila í ákvörðunartöku í
stjórnmálum, að því er varðar
fjárveitingar til fjárfestingar á
fjárlögum. Það, sem helst var leit-
að eftir, var hvaða aðilar hafa
mest áhrif á ákvörðun, með sér-
stöku tilliti til innbyrðis stöðu
ráðherra, þingmanna og opinberra
starfsmanna. Þeir, sem spurðir
voru, gáfu einungis huglægt mat á
stöðu þessara aðila. Einnig var
leitað svara um, hvaða atriði við-
komandi teldu hafa mest áhrif á
ákvörðun um fjárfestingu.
Ákvarðanataka um fjárfestingu
var notuð sem viðmiðun í ljósi
þess, að helst er hægt að leggja
mælikvarða á gæði hennar með
tilliti til greiningartækja, s.s.
kostnaðarnytjagreiningar, arð-
semisathugana o.þ.h.
AJþingismenn töldu, að ráðherr-
ar, þingmenn og opinberir
starfsmenn hefðu ámóta áhrif og
ættu svipaðan þátt í ákvörðun. En
opinberir starfsmenn töldu, að
ráðherra hefði mest áhrif, en
þingmenn og opinberir starfs-
menn hefðu svipuð áhrif á ákvörð-
unina. Báðir hópar töldu, að
þrýstihópar hefðu umtalsverð
áhrif, en þingmenn töldu þrýsti-
THOMAS Lanier Williams lést
fyrir fáum dögum í Bandaríkjun-
um. Hann er þekktari undir nafn-
inu Tennessee Williams, en hann
var talinn fremsti leikritahöfundur
sinnar kynslóðar í Bandaríkjunum
og segja má að hann hafi markað
eigin stefnu.
Williams fæddist í Columbus
Mississippy árið 1914. Hefði því
kannski mátt ætla að kynþátta-
stríðið myndi hafa áhrif á skrif
hans, eins og hjá samferðahöfund-
inum William Faulkner. Svo fór þó
ekki, Williams fór allt aðrar braut-
ir og fáir leikritahöfundar hafa í
jafn miklum mæli byggt verk sín á
eigin reynslu og líferni.
Fáir höfundar klifuðu auk
þess jafn ótt og títt á persónu-
legum kenjum og tilhneigingum
og Williams gerði. Til dæmis lék
kynvilla stórt hlutverk í mörgum
verka Williams, og það á tímum
sem slíkt var stórhættulegt
Ingólfur Skúlason
hópa yfirleitt eiga frumkvæði að
fjárfestingu og yfirleitt reyna að
hafa áhrif á niðurstöður. Báðir
hópar töldu, að þrýstihópar hefðu
eins mikil áhrif á ákvörðun og al-
þingismenn og opinberir starfs-
menn. Þingmenn töldu, að fyrir-
tæki reyndu oft að hafa áhrif á
niðurstöður og ættu nokkurn þátt
í ákvörðun, en opinberir starfs-
menn töldu áhrif fyrirtækja lítil
sem engin.
Þegar athugaðir voru þeir þætt-
ir, sem þingmenn og opinberir
starfsmenn töldu að hefðu áhrif á
ákvörðun um fjárfestingu, kom í
ljós, að báðir hópar töldu byggða-
sjónarmið ráða mjög miklu, en
opinberir starfsmenn töldu jafn-
framt að kostnaðarnytjagreining
(Cost-Benefit Analysis) hefði mik-
il áhrif. Hinsvegar töldu alþing-
ismenn, að kostnaðarnytja-
greining hefði lítil áhrif á ákvörð-
unina, en að kunningskapur hefði
mikil áhrif. Opinberir starfsmenn
töldu kunningskap hafa lítil áhrif,
en að hagkvæmni fjárfestingar
Höfundur þessarar
greinar, Ingólfur Skúla-
son, viöskiptafræöingur,
skrifaði ritgerð til loka-
prófs í viðskiptadeild
Háskóla íslands vorið
1982 um ákvarðanatöku
stjórnmálamanna. Rit-
gerðin birtist í heild í
Fjármálatíðindum, ág-
úst-desember 1982.1
þessari grein byggir Ing-
ólfur á þeim rannsókn-
um sem lágu til grund-
vallar lokaritgerð hans.
hefði meðaláhrif, en þingmenn
töldu hagkvæmni fjárfestingar
hafa lítil áhrif. Báðir hópar voru
sammála um, að afstaða kjósenda
og almenningsálits hefði mikil
áhrif á ákvarðanatöku. Þegar
spurt var um áhrif og samband við
þjóðarhag, þá töldu báðir hópar
hann einungis hafa meðaláhrif.
Alþingismenn töldu félagsleg
atriði hafa mikil áhrif, en opinber-
ir starfsmenn töldu þau hafa með-
aláhrif. Afstöðu þrýstihópa töldu
þingmenn hafa mikil áhrif en
opinberir starfsmenn töldu þá
hafa meðaláhrif. Opinberir
starfsmenn töldu mat sitt hafa
meðaláhrif, en þingmenn greindi
nokkuð á um þetta atriði, en með-
algildi er sem næst meðaláhrif.
Opinberir starfsmenn töldu per-
sónulegt mat ráðherra hafa mikil
áhrif, en þingmenn töldu það hafa
meðaláhrif. I viðræðum við þing-
menn kom einnig fram, að þeir
töldu, að kjördæmaskipunin hefði
mjög mikil áhrif á alla stefnu-
mótun og ákvarðanatöku.
Þessi athugun sýnir fyrst og
fremst, hvað þingmönnum og
opinberum starfsmönnum finnst
eða þeir álíta að sé. Til að sýna,
hvað raunverulega er, er nauð-
synlegt að gera miklu viðameiri
könnun og athugun en hægt er á
vettvangi kandidatsritgerðar. Álit
viðfangshópa er þó mikilvæg vís-
bending um, hver raunveruleg
uppbygging ákvörðunartöku í
stjórnmálum er hér á landi. Hún
er ekki síður mikilvæg til að sýna,
hvaða álit þessir hópar hafa á
áhrifaþáttunum. Þó þarf að gæta
varkárni við túlkun á niðurstöð-
um, þar sem hér er fyrst og fremst
um að ræða huglægt mat eins og
áður segir.
Þegar niðurstöðurnar eru at-
hugaðar frá sjónarmiði, þar sem
lögð er áhersla á valdastöðu þeirra
hópa, sem ákvarðanatöku tengj-
ast, þá er athyglisvert, hversu
þeir, sem spurðir eru, telja opin-
bera starfsmenn hafa mikil áhrif
á ákvarðanatökuna. Báðir hópar
töldu, að opinberir starfsmenn og
þingmenn hefðu ámóta áhrif á
ákvarðanatöku. Samkvæmt þessu
má segja, að valdastaða opinberra
starfsmanna sé álíka sterk og
kjörinna stjórnmálamanna. í ljósi
þessarar niðurstöðu og ef athuguð
er ábyrgð og stjórnkerfisleg staða
opinberra starfsmanna hlýtur
þetta að kollvarpa þeim hugmynd-
um, sem haldið hefur verið á loft
um lýðræði á íslandi, með tilliti til
þeirra atriða og skilnings, sem al-
mennt er lagður í lýðræði, og
virkni þess. Báðir hópar álitu
þrýstihópa hafa umtalsverð áhrif.
Það kom fram í viðræðunum, að
alþingismenn töldu þrýstihópa
vera mjög virka, sérstaklega hags-
munahópa í sambandi við hvers-
konar fjármagnsfyrirgreiðslu með
beinu sambandi við þingmenn, en
að skoðanahópar störfuðu frekar í
gegn um fjölmiðla og almennings-
álit.
Það, sem er einna athyglisverð-
ast í niðurstöðum um þá þætti,
sem hafa áhrif á ákvörðun um
fjárfestingu, er hin mikla áhersla
sem báðir hópar lögðu á áhrif
byggðasjónarmiða í ákvarðana-
töku. Ekki síður athyglisverð er sú
skoðun þingmanna, að kostnað-
arnytjagreining og hagkvæmni
hafi lítil áhrif á ákvörðun um fjár-
festingu. Þessi feikilega áhersla á
byggðasjónarmið og lítil áhersla á
hagkvæmni við ákvarðanatöku um
fjárfestingu er til þess fallin að
hafa neikvæð áhrif á þjóðarfram-
leiðslu. Hún hlýtur að vera óhag-
kvæm, þegar til lengri tíma er lit-
ið, ef þyggðasjónarmið eru látin
ráða, en hagkvæmni látin víkja.
Slík stefnumörkun, sem miðar
fyrst og fremst að því að viðhalda
byggð á ákveðnum svæðum, næst-
um án tillits til kostnaðar, setur
byggðaatriði ofar hagkvæmnis-
sjónarmiðum með þeim afleiðing-
um, að sú fjárfesting, sem skila

ætti arði og bæta llfskjör í fram-
tíð, gerir það ekki, þannig að jafn-
vel þarf að greiða með henni, og
hætta er á, að lífskjör versni, þeg-
ar til lengri tíma er litið. Hvaða
fyrirtæki, sem legði í slíka óarð-
bæra fjárfestingu, færi fljótlega á
hausinn. Þessa stefnumörkun og
ákvarðanatöku töldu margir
þeirra, sem spurðir voru, vera
vegna þess sérstæða kjördæma-
fyrirkomulags, sem hér er, og
þess, hversu aðilar úti á landi leita
frekar til þingmanna sinna um
lausn tiltekinna mála vegna kunn-
ingskapar.
Dæmi um þessa stefnu og
ákvarðanatöku má sjá af frum-
varpi til laga um fóðurverksmið-
jur, sem lagt var fram á alþingi
síðastliðinn vetur, um heimild
fyrir ríkisstjórnina til þátttöku og
eignaraðildar að stofnun og
rekstri fóðurverksmiðja. Veru-
legum fjármunum var veitt til
þessara framkvæmda í fjárlögum
og lánsfjáráætlun 1982. I athugun
sem gerð var á undirbúningi þessa
máls, kom í ljós, að einungis hafði
verið gerð gróf frumathugun á
hagkvæmni ofangreindra verk-
smiðja.
í þessari frumathugun eru
bornir saman sjö valkostir, mis-
munandi stærðir verksmiðju og
ýmist notkun olíu eða jarðvarma
eftir staðarvali. Höfundur kemst
að þeirri niðurstöðu að í sex af sjö
valkostum sé fyrirsjáanlegur mik-
ill taprekstur. Einungis einn val-
kosturinn, ein stór jarðvarmakynt
verksmiðja í Suður-Þingeyjar-
sýslu, telur hann að kunni að
standa undir sér, en telur mikla
nauðsyn á frekari rannsókn á
stofnkostnaði hennar. Þetta frum-
varp dagaði uppi á þinginu, eftir
að vakin hafði verið athygli á því,
en þrátt fyrir það var undirbún-
ingi haldið áfram, fyrir þrjár
minni verksmiðjur, í Skagafirði, í
Suður-Þingeyjarsýslu og í Borgar-
firði. Það er ljóst að hér hafa sterk
stjórnmálaleg öfl reynt að knýja
fram ákveðna niðurstöðu.
Þessi málsmeðferð vekur menn
til umhugsunar um gæði vinnu-
bragða og um gildi laga sem eiga
að tryggja vönduð vinnubrögð við
opinberar framkvæmdir. Það er
ljóst að ákvörðun um fjárfestingu
er í eðli sínu stjórnmálaleg og að
þrátt fyrir að útreikningar gefi til
kynna, að um óhagkvæma fjár-
festingu sé að ræða, er leitast við
að framkvæmdir hefjist og að
verksmiðjurnar verði reistar. Þeir,
sem fyrir slíkri ákvarðanatöku
standa, hljóta að hafa I huga önn-
ur markmið en hagkvæmni, sem
þeim finnst vera eftirsóknarverð-
ari, hver svo sem þau eru, eða að
mikilvæg gildi eru ekki tekin til
Tennessee Williams:
Leikskáld sem
ruddi brautina
• Tennessee Williams
framadraumum höfunda. En
Williams varaði sig á því að
halda slíku fyrir utan sín betri
verk og þau voru svo góð að fólk
lét sem það vissi ekki af hinu
sem verra þótti.
Williams flutti snemma frá
foreldrum sínum og bjó síðast í
New York áður en hann náði
loks að koma leikriti á framfæri.
Hann vann fyrir sér með því að
starfa sem þjónn á 2. flokks veit-
ingahúsi og sem dyravörður I
kvikmyndahúsi. 1940 var loks
tekið við leikriti hans, „Battle of
angels" í Boston og þá hélt hann
að lífið yrði dans á rósum.
Reyndin varð önnur, leikritið
koðnaði niður áður en til Broad-
way kom og það var ekki fyrr en
fimm árum síðar að William
tókst að koma öðru leikriti að.
Það var í Chicago og leikritið hét
„The glass menagerie". TGM
gerði betur en fyrra leikritið,
það komst á leiðarenda ef svo
má segja, til Broadway, eftir að
hafa verið frekar fálega tekið, en
á Broawday kvað við annan tón,
• Elísabet Taylor og Paul Newman í kvikmyndinni „Cat on a
hot tin rooP‘ árið 1958.