Morgunblaðið - 21.01.2001, Page 27

Höfundur starfar sem lög-
fræðingur hjá Evrópuráðinu
en var áður blaðamaður á
Morgunblaðinu. Hann hefur
tekið að sér að skrifa pistla
öðru hverju í Morgunblaðið
um lögfræðileg efni. Fyrsta
efnið sem hann tekur fyrir
að þessu sinni að beiðni
ritstjórnar er nýfallinn dóm-
ur Hæstaréttar í máli Trygg-
ingastofnunar ríkisins gegn
Öryrkjabandalagi Íslands.
F
YRIR nokkrum árum
hygg ég að engum hefði
dottið í hug að dómur af
þessu tagi gæti komið
frá Hæstarétti Íslands.
Ekki vegna þess að lög skyldu felld
úr gildi. Það er ekki óalgengt, gerist
á hverju ári svo að segja. Meira að
segja var þennan sama dag kveðinn
upp annar dómur þar sem lögum frá
Alþingi var vikið til hliðar. Nei, fyrir
nokkrum árum hefði kröfum verið
hafnað með vísan til þess að málefnið
væri alfarið í verkahring löggjafans,
þ.e.a.s. ef því hefði ekki verið hrein-
lega vísað frá vegna aðildarskorts
sem kallað er. Fyrsta hindrunin sem
dómarar Hæstaréttar þurftu að yf-
irstíga til að komast að niðurstöðu
sinni var nefnilega sú að heimila yf-
irleitt að mál af þessu tagi skyldi tek-
ið til efnislegrar skoðunar. Í þessu
máli var í raun látið reyna afstætt á
lagaákvæði án þess að neinn tiltek-
inn einstaklingur ætti í hlut. Svipað
gerðist í kvótadómi Hæstaréttar
haustið 1998, þar sem dómsmál var í
raun búið til í því skyni að láta reyna
á lögin um stjórn fiskveiða. Þessi
þróun í stjórnarskráreftirliti af hálfu
dómstóla er mikið umhugsunarefni.
Svipað hefur reyndar gerst í Banda-
ríkjunum en þar eru aðstæður auð-
vitað aðrar að mörgu leyti svo sem
eins og varðandi stöðu Hæstaréttar
og sjálfstæði og þjóðfélagið þolir
slíka íhlutun dómstóla betur.
Veitir 76. gr. rétt sem hægt er
að byggja á fyrir dómi?
Í öðru lagi þurfti Hæstiréttur að
yfirvinna þá hindrun að ekki blasir
við að viðkomandi stjórnarskrár-
ákvæði veiti einstaklingsbundinn
rétt sem hægt sé að verja fyrir dóm-
stólum. 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár-
innar hljóðar svo: „Öllum, sem þess
þurfa, skal tryggður í lögum réttur
til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku,
elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sam-
bærilegra atvika.“ 76. greinin er eina
hreinræktaða félagslega réttinda-
ákvæði stjórnarskrárinnar og mælir
að öðru leyti fyrir um rétt til mennt-
unar og um velferð og vernd barna.
Er athyglisvert að minnast þess að
nokkrar deilur stóðu um það við end-
urskoðun stjórnarskrárinnar 1995
hvort ekki hefði átt að gera félags-
legum réttindum hærra undir höfði.
Það eru engin skörp skil á milli þess-
ara tveggja réttindaflokka. Rökrænt
séð er munurinn aðallega sá að borg-
araleg og stjórnmálaleg réttindi, þ.e.
hin klassísku frelsisréttindi, leggja
þá skyldu á herðar ríkinu að halda að
sér höndum, en félagsleg réttindi út-
heimta að ríkið leggi eitthvað af
mörkum með virkum hætti. Alþjóða-
stofnanir og mannréttindasamtök
hafa lagt áherslu á að öll mannrétt-
indi séu óaðskiljanleg og ekki eigi að
gera upp á milli þeirra.
Það má líka halda því fram að
félagslegu réttindin eins og réttur til
fæðis, húsnæðis eða atvinnu skipti
allan almenning miklu meira máli
heldur en tjáningarfrelsi til dæmis,
sem er dæmigert fyrir hin klassísku
réttindi.
Raunin er hins vegar sú að í flest-
um stjórnarskrám vestrænna ríkja
standa félagsleg réttindi höllum fæti,
þau eru orðuð þannig í alþjóðasamn-
ingum að þau veita einstaklingum
takmarkaðan rétt og loks hafa dóm-
stólar verið tregir til að byggja á
þeim. Þetta er þó að breytast í Evr-
ópu. Má vitna í nýsamþykkta mann-
réttindaskrá Evrópusambandsins
þar sem eru ítarleg ákvæði um
félagsleg réttindi.
76. grein stjórnarskrárinnar er
þannig upp byggð að í hverri máls-
grein er tekið fram að viðkomandi
réttur skuli „tryggður í lögum“. Það
er hefðbundin aðferð víðar en á Ís-
landi til að draga slagkraftinn úr við-
komandi réttindum. Oft er þetta
túlkað svo að löggjafanum beri að
mæla fyrir um þessi réttindi og svo
fremi hann geri það þá verði mati
hans ekki raskað. Með öðrum orðum,
ekki er mælt fyrir um beinan rétt
einstaklinga á hendur ríkinu, heldur
einungis uppálagt að einhvers konar
réttindi af þessu tagi skuli tryggð
með lögum.
Það er athyglisvert að forveri 76.
gr. var afdráttarlausari. Þar sagði:
Sá skal eiga rétt á styrk úr almenn-
um sjóði, sem eigi fær séð fyrir sér
og sínum, og sé eigi öðrum skylt að
framfæra hann, en þá skal hann vera
skyldum þeim háður, sem lög áskilja
(70. gr. fram til 1995). Þótt þarna sé
kveðið skýrlega á um rétt á styrk úr
almennum sjóði, sagði Ólafur Jó-
hannesson um þetta ákvæði að það
væri fyrst og fremst stefnuyfirlýsing
en hefði takmarkaða réttarlega þýð-
ingu (Stjórnskipun Íslands, 1978, bls.
461). Þess má geta að í dönsku
stjórnarskránni er enn ákvæði sam-
hljóða gömlu 70. greininni okkar. Þar
greinir fræðimenn á um hvort
byggja megi á ákvæðinu rétt eður ei.
Sú afstaða Hæstaréttar að ein-
staklingar eða samtök þeirra geti yf-
irleitt byggt beinan rétt á 1. mgr. 76.
gr. eins og hún hljóðar nú var því alls
ekki sjálfgefin.
Hvað felst í réttinum
til aðstoðar?
Þegar hins vegar kemur að því að
skýra inntak réttarins samkvæmt 1.
mgr. 76 gr. skilur leiðir milli meiri-
og minnihluta Hæstaréttar. Meiri-
hlutinn byrjar á því að slá því föstu
að skilyrðið um að styrkþegi eigi sér
ekki skylduframfærendur hafi verið
afnumið með stjórnarskrárbreyting-
unni 1995. Býr þar að baki það skýr-
ingarsjónarmið að allar textabreyt-
ingar hafi þýðingu nema annað sé
sérstaklega tekið fram. Minnihlutinn
vísar hins vegar til þess að hvorki
verði ráðið af orðalagi ákvæðisins né
af lögskýringargögnum að löggjafan-
um sé ekki eftir sem áður heimilt að
líta til þess hvers stuðnings öryrki
megi vænta af maka sínum.
Vissulega eru lögskýringargögnin
ekki skýr hvað þetta varðar. Stjórn-
arskráin var endurskoðuð á mettíma
og líklega hefur mönnum yfirsést að
ákvæðið kynni að vera túlkað svo
sem meirihlutinn gerir. Og eins og
áður segir hefur kannski ekki hvarfl-
að að mönnum að það yrði skýrt svo
að það hefði bein réttaráhrif.
Ákvæðinu til fyllingar vísar
Hæstiréttur til ýmissa alþjóðasamn-
inga. Þau ákvæði alþjóðasamninga
sem Hæstiréttur vitnar í (þ.e. eink-
um Félagsmálasáttmála Evrópu og
Sáttmála Sameinuðu þjóðanna um
efnahagsleg, félagsleg og menning-
arleg réttindi) eru flest mjög al-
mennt orðuð og taka ekki nákvæm-
lega á álitaefninu um tekjutenginu
bóta. Undantekningu er þó að finna í
67. gr. alþjóðavinnumálasamþykktar
frá 1952 um lágmark félagslegs ör-
yggis. Þar er kveðið á um lágmarks-
bætur sem hlutfall af launum verka-
manns. Einungis megi fara niður úr
lágmarkinu þegar aðrar tekjur fjöl-
skyldunnar fari fram úr fyrirfram
ákveðnum verulegum fjárhæðum.
Með öðrum orðum, aðrar tekjur fjöl-
skyldunnar eiga ekki að byrja að
hafa áhrif strax til lækkunar.
Rétt er að taka fram að þær stofn-
anir sem hafa eftirlit með fyrrgreind-
um samningum hafa ekki fundið að
framkvæmd Íslands á þeim ákvæð-
um sem hér voru í húfi. Þó verður að
geta þess að í áliti nefndar, dags. 12.
maí 1999, sem starfar á grundvelli
sáttmála SÞ, um síðustu skýrslu Ís-
lands er mælst til þess að íslenska
ríkið rannsaki gaumgæfilega bága
fjárhagsstöðu tiltekinna hópa fólks
þar á meðal öryrkja með það fyrir
augum að rétta hag þeirra.
Bann við mismunun
Hæstiréttur byggir einnig á
ákvæði 65. greinar stjórnarskrárinn-
ar og gerir það í raun með tvennum
hætti. Annars vegar hvað varðar
jafnréttisþátt hennar, sem sagt að
það sé misrétti í því fólgið að tekjur
„maka skipta ekki máli við greiðslu
til dæmis slysatrygginga, sjúkra-
trygginga, atvinnuleysistrygginga
og fæðingarstyrks.“ Eins eigi skerð-
ing þessi sér samsvörun hvað snertir
ellilífeyrisþega. „Staða öryrkja getur
þó verið að því leyti ólík stöðu ellilíf-
eyrisþega að margir þeirra greiða
ekki í sama mæli í lífeyrissjóð og geta
því ekki öðlast sams konar réttindi úr
lífeyrissjóðum,“ segir í dómnun.
Hins vegar les Hæstiréttur það út úr
65. gr. að hver einstaklingur skuli
njóta almennra mannréttinda. Hvað
öryrkja varðar felist þessi mannrétt-
indi í að tryggja beri fötluðum jafn-
rétti og sambærileg lífskjör við aðra
þjóðfélagsþegna og skapa þeim skil-
yrði til þess að lifa eðlilegu lífi“ og er
þar byggt á lögum um málefni fatl-
aðra. Ennfremur hafnar Hæstiréttur
þeim rökum héraðsdóms að gagn-
kvæm framfærsluskylda hjóna renni
stoðum undir það fyrirkomulag að
tengja bætur við tekjur maka. Bend-
ir hann á að þetta eigi ekki við um
ýmsar aðrar bætur og það sé aðal-
regla íslensks réttar að slík tekju-
tenging eigi sér ekki stað, sbr. einnig
jafnréttisákvæði laga og stjórnar-
skrár. Er einnig vitnað í 5. gr. 7.
samningsviðauka við mannréttinda-
sáttmála Evrópu um jafnrétti hjóna
og segir Hæstiréttur felast í henni
réttur einstaklinga til framfærslu
fjölskyldu sinnar. Þetta síðastnefnda
virðist reyndar vera nokkuð nýstár-
leg túlkun í þessu samhengi. Niður-
staða Hæstiréttar er því sú að skylt
sé að tryggja að lögum rétt sérhvers
einstaklings til að minnsta kosti ein-
hverrar lágmarksframfærslu. Þótt
löggjafinn hafi svigrúm til að af-
marka þessi lágmarksréttindi sé of
langt gengið með núgildandi fyrir-
komulagi þar sem öryrki í sambúð
getur setið uppi með rúmar 17 þús-
und krónur. Í bakgrunni, þótt ekki sé
það beint orðað, virðist vera sú hugs-
un að það fái ekki samrýmst sjálfs-
virðingu einstaklinga að þeir séu al-
farið upp á maka sinn komnir
fjárhagslega.
Þessi túlkun gengur lengra en al-
þjóðasamningar beinlínis mæla fyrir
um. Má benda á að það viðhorf er
víða rótgróið að félagslega trygging-
ar- og aðstoðarkerfið hlaupi einungis
undir bagga ef fjölskyldan af ein-
hverjum ástæðum framfleytir ekki
viðkomandi. Hæstiréttur er því fyrst
og fremst að taka sjálfstæða afstöðu
á grundvelli, skulum við segja, nú-
tímaviðhorfa um stöðu fatlaðra,
sjálfsvirðingar einstaklingsins og
jafnréttis hjóna. En um leið teygir
hann sig lengra við skýringu stjórn-
arskrárinnar en dæmi eru um.
Viðbrögðin
Það er tekist á um það í kjölfar
dómsins að hve miklu leyti hann taki
fyrir tekjutengingu bóta yfirleitt. Að
sjálfsögðu snertir hann ekki teng-
ingu við tekjur bótaþegans sjálfs þar
sem hún er við lýði, sbr. ákvæði
stjórnarskrárinnar sem talar um að
öllum sem þess þurfa skuli tryggð
aðstoð. Þá er álitamál hvort endur-
skoða verði tengingu ellilífeyris við
tekjur maka. Það sem veldur hugs-
anlega vafa er að dómurinn leggur
töluvert upp úr réttindum fatlaðra
sem slíkra er hann kemst að niður-
stöðu sinni. Loks, varðandi það atriði
hvort dómurinn taki alveg fyrir teng-
ingu örorkubóta við tekjur maka, má
benda á að í 67. gr. alþjóðavinnu-
málasamþykktar frá 1952 um lág-
mark félagslegs öryggis sem Hæsti-
réttur vitnar í er beinlínis gert ráð
fyrir að slíkt megi gera enda sé um
verulegar viðbótartekjur að ræða.
Þróun atburða síðustu vikur bendir
til að væntanlegum lagabreytingum
verði aftur skotið til dómstóla. Í
sjálfu sér er ekkert óeðlilegt við það í
réttarríki að máli gangi með þeim
hætti fram og aftur milli þings og
dómstóla uns skýr niðurstaða er
fengin. Sama gerðist í kvótamálinu,
það þurfti tvö dóma Hæstaréttar áð-
ur en öllum vafa var eytt.
Aðrar afleiðingar
Dómurinn er mikil lyftistöng fyrir
félagsleg réttindi almennt og sér-
staklega fyrir réttindi öryrkja. Hann
kemur í framhaldi af nýlegum dóm-
um Hæstaréttar um rétt blindrar
stúlku til aðstoðar við að stunda há-
skólanám og um rétt heyrnarlausra
til að umræður í kosningasjónvarpi
skyldu túlkaðar á táknmál.
Túlkun 65. greinar stjskr. telst til
nokkurra tíðinda og getur opnað leið
síðar í öðrum málum til að slá föstum
réttindum sem ekki eru beint orðuð í
stjórnarskánni. Svipað hefur gerst
hjá öðrum þjóðum þar sem stjórn-
arskráreftirlit er hvað þróaðast, þ.e.
að dómstólar hafa leitað leiða til að
brúa bil milli stjórnarskrárákvæða
og ákvæða alþjóðasamninga. Það
verður hins vegar eilíft deiluefni
hversu langt dómstólar eigi að ganga
í þessu efni.
Tenging jafnréttisreglunnar með
þessum hætti við félagsleg réttindi
auðveldar málshöfðanir þar sem til-
teknir þjóðfélagshópar spyrja sem
svo: Hvers vegna fáum við minna en
hinir? Þannig er gefið undir fótinn
með að deilumál sem hingað til hafa
fyrst og fremst verið háð á pólitísk-
um vettvangi fari í vaxandi mæli fyr-
ir dómstólana. Þessi þáttur vekur
hvað mestar spurningar. Er þetta
æskilegt og lýðræðislegt eða einfald-
lega óhjákvæmilegt í réttarríki?
Hvernig eru íslenskir dómstólar í
stakk búnir til að taka á málum af
þessu tagi? Njóta þeir trausts til þess
arna?
Með réttlætiskenndina
að leiðarljósi
Höfundur er lögfræðingur hjá Evr-
ópuráðinu. Skoðanir sem kunna að
koma fram í þessari grein eru alfarið
á ábyrgð höfundar. Vinsamlegast
sendið ábendingar um efni til
pall@evc.net.
Morgunblaðið/Sverrir
Mál Öryrkjabandalags Íslands gegn
Tryggingastofnun ríkisins stóð í
um tvö ár. Ragnar Aðalsteinsson
lögmaður leggur hér á ráðin með
liðsmönnum Öryrkjabandalagsins.
Lög og réttur
eftir Pál
Þórhallsson
28 SUNNUDAGUR 21. JANÚAR 2001 MORGUNBLAÐIÐ