Brennidepill - 01.03.1998, Page 10

Sameining sveitar-
félaga skiptir máli
Hermann Sæmundsson
deildarsérfræðingur í
félagsmálaráðuneytinu.
B.A. í stjórnmálafræði
fráH.Í. 1991. Kandi-
datspróf í stjórnmála-
fræði frá háskólanum í
Árósum 1996.
Efni lokaritgerðar:
Sjálfstæði sveitarfélaga
á íslandi.
I. Sveitarfélögum fækkar
þrátt fyrir allt
Sameining sveitarfélaga hefur verið tals-
vert til umræðu hér á landi síðustu árin.
Eins og kunnugt er var á árinu 1993 ráðist
í mikið átak til að sameina sveitarfélögin
og fækka þeim verulega með það að mark-
miði, að efla þetta stjórnsýslustig og flytja
til þess fleiri verkefni.1 Árangur af átakinu
var ekki eins mikill og menn vonuðust eft-
ir þrátt fyrir umtalsverða undirbúnings-
vinnu og kynningu meðal sveitarstjórnar-
manna og almennings. Aðeins ein tillaga
um sameingu var samþykkt af 32. Ýmis-
legt getur skýrt þá afleitu útkomu, en ekki
síst hefur verið bent á að of geyst hafi ver-
ið farið í þessum efnum og að ríkisvaldið
hafi gengið of beint til leiks í máli, sem
eingöngu varðar málefni sveitarfélaga.
Hins vegar er því ekki að neita, að óbein
áhrif af sameiningarátakinu hafa verið
nokkur og til að mynda hefur sveitarfélög-
um fækkað frá 1993 um ein 30, sem verð-
ur að teljast veruleg fækkun í ljósi þess,
hver þróunin hefur verið á þessari öld.2
Með sömu augum má líta á þann mikla
sameiningarhug, er nú ríður yfir víða um
land, sbr. grein Hólmfríðar Sveinsdóttur
hér að framan. En fleiri þættir hafa þó
einnig áhrif á áhuga sveitarstjórnar-
manna fyrir sameiningu í dag og vil ég í
því sambandi einkum benda á tvo þætti.
í fyrsta lagi hefur flutningur grunn-
skólans frá ríki til sveitarfélaga 1. ágúst
1996 haft veruleg áhrif í þá átt að auka
áhuga sveitarstjómarmanna fyrir samein-
ingu sveitarfélaga.3 Flutningur þessa
verkefnis hefur án efa vakið marga til um-
hugsunar um þau vandamál, sem kunna
að tengjast því að mjög fámenn sveitarfé-
lög taki við umfangsmikilum og kostnað-
arsömum verkefnum.
í öðru lagi hefur það einnig ýtt við
áhuga manna fyrir sameiningu sveitarfé-
laga að enn frekar er rætt um að flytja
verkefni frá ríki til sveitarfélaga. Nú þegar
hefur verið hafist handa við að flytja mál-
efni fatlaðra að öllu leyti til sveitarfélaga
og stefnt er að því, að sá flutningur fari
fram í upphafi árs 1999.4 í dag annast
sveitarfélög eingöngu ákveðna þætti þjón-
ustunnar við fatlaða, svo sem heimilis-
hjálp og ferliþjónustu, en stærstur hluti
verkefnisins er í höndum ríkisvaldsins.
Það er því ljóst að með tilfærslu verkefnis-
ins mun enn frekar reyna á getu sveitar-
stjórnarkerfisins til að standa undir
vandasömu verkefni og margir sveitar-
stjórnarmenn vilja búa sín sveitarfélög
undir þá yfirfærslu með sameiningu við
önnur.5
Samkvæmt ofangreindu má búast við
að sveitarfélögum eigi eftir að fækka enn
frekar á íslandi á næstu árum þrátt fyrir
að ekki sé um bein afskipti löggjafarvalds-
ins eða hins opinbera á þessu sviði að
ræða eins og var árið 1993.6 Það almenna
viðhorf hefur einnig verið ríkjandi, bæði
af hálfu hins opinbera og samtaka sveitar-
félaga, að löggjafarvaldið eigi ekki að
knýja fram sameiningu og árangursríkara
sé að íbúar viðkomandi sveitarfélaga
ákveði slíkt sjálfir.7 Engin breyting virðist
í sjónmáli á þeirri stefnu. Sameining 11
sveitarfélaga í Skagafirði nú fyrir
skemmstu og þriggja sveitarfélaga á Aust-
fjörðum gefur hins vegar miklar vænting-
ar um að framhald verði á sameiningu
sveitarfélaga og að fjöldi sveitarfélaga geti
verið kominn undir eitthundrað um alda-
mótin.
II. Hvers vegna á að sameina
sveitarfélög á íslandi?
Hér á eftir verður þó ekki frekar spáð fyrir
um horfur á sameiningu sveitarfélaga
heldur verður vikið að nokkrum atriðum,
sem telja má röksemdir fyrir sameiningu
sveitarfélaga hér á landi. Mest áhersla
verður þó lögð á fyrstu tvö atriðin, en það
er annars vegar samhengið á milli stærð-
ar og skilvirkni stjórnsýslu sveitarfélaga
og hins vegar á milli stærðar og flutnings
fleiri verkefna til þeirra.
A. Stærri sveitarfélög búa við
faglegri yfirstjóm
Stjórnsýslan er mikilvægur þáttur í rekstri
hvers sveitarfélags og því skiptir umgjörð
hennar og skipulag máli. Öflugri stjórn-
sýsla, t.d. hvað menntun starfsmanna
varðar, reynslu þeirra og fjölda, er ávísun
á meiri skilvirkni og getu við úrlausn
verkefna, að minnsta kosti í tvennskonar
samhengi: í fyrsta lagi er öflug stjórnsýsla
mikilvægt atriði gagnvart innri málum
sveitarfélags, ekki síst með tilliti til Ijár-
hagslegrar afkomu og daglegs reksturs.
Vert er í þessu sambandi að benda á grein
eftir Karl Björnsson, bæjarstjóra á Sel-
fossi, í tímaritinu Sveitarstjórnarmál. Þar
bendir hann á að þjónustusamningar og
alútboð séu árangursrík tæki varðandi
fjármál sveitarfélaga, en að beiting slíkra
tækja krefjist hins vegar „reynslumikilla
og helst vel menntaðra stjórnenda sveitar-
félaga“.8
í öðru lagi skiptir öflug og fagleg
stjórnsýsla máli gagnvart ytra umhverfi
sveitarfélaganna, bæði varðandi sam-
skipti við önnur sveitarfélög og hags-
munasamtök, en ekki síst varðandi sam-
skipti við ríkisvaldið. Sveitarfélag sem býr
við veikburða stjórnsýslu á þannig erfið-
ara með að reka sjálfstæða pólitík gagn-
vart umhverfi sínu eða leysa með viðun-
andi hætti verkefni sín. Hvort tveggja eyk-
ur líkurnar á afskiptum annarra, t.d. ríkis-
valdsins, af málefnum sveitarfélags og
dregurþarafleiðandi úrsjálfstæði þess.9
Almennt séð eru stærri sveitarfélög
líklegri til að búa við öflugri stjórnsýslu en
minni,10 og það á ekki síst við hér á ís-
landi, þar sem mikill breytileiki ríkir varð-
andi gerð og umfang stjórnsýslu sveitarfé-
laga.11 Hin stærri sveitarfélög hafa náð að
byggja upp öfluga og faglega stjórnsýslu
en stjórnsýsla minni sveitarfélaga, t.d.
með færri en 400 íbúa, er varla saman-
burðarhæf í því sambandi. Þessi sveitarfé-
lög eru heldur ekki skyldug skv. sveitar-
stjómarlögum (nr. 8/1986) til að ráða sér
framkvæmdastjóra og því hefur oddvitinn
með höndum daglegan rekstur. Töluvert
er þó um að fámennari sveitarfélög hafi
valið að ráða til sín sérstakan fram-
kvæmdastjóra, einkum á það við um
minni þéttbýlisstaði. Með öðrum orðum
er starfslið í stjómsýslu þessara minnstu
sveitarfélaga á íslandi fáliðað og almennt
séð er stjórnsýslan veikburða. Slík sveitar-
félög eru hins vegar nokkur meirihluti
sveitarfélaga á íslandi, eða tæplega %
hlutar, því þann 1. des. 1997 voru 107
10
Brennidepin
l.tbl. 1998