Lögmannablaðið - 2018, Qupperneq 11

LÖGMANNABLAÐIÐ TBL 04/18 11
samrýmast fullveldi landsins og hvort það rúmast innan
óbreyttrar stjórnarskrár að gangast undir þær. Einn þessara
samninga er EES­samningurinn, sem og ýmsar lagalegar
gerðir sem af honum hafa leitt.
III
Þegar megindrættir EES­samningsins lágu fyrir var mikið
rætt um að þær ráðagerðir sem þar birtust fælu í sér
skerðingu á löggjafar­ og dómsvaldi og þær kynnu að fela
í sér aðild að yfirþjóðlegum stofnunum, bæði að formi
og innihaldi. Orðræða af þessu tagi hafði ríkuleg áhrif á
frekari samningaviðræður um EES­samninginn og mótaði
lagalega gerð hans. Mikil áhersla var á það lögð, einkum af
hálfu Íslendinga og Norðmanna, að ná skyldi markmiðum
samningsins án þess að EFTA­ríkjunum yrði gert að skerða
sjálfstæði sitt eða fullveldi.
Þessi ríka viðleitni kom þó ekki í veg fyrir að miklar deilur
spruttu um hvort þetta hefði tekist nægilega vel þegar
fullgilding og lögfesting EES­samningsins kom til meðferðar
á Alþingi. Var af þessum sökum skipuð nefnd lögfræðinga
til að meta hvort unnt væri að fullgilda samninginn og
lögfesta að óbreyttri stjórnarskrá. Taldi nefndin að svo væri.1
Á þetta álitaefni hefur einnig reynt síðar við innleiðingu
nýrra gerða.2 Nú síðast sprettur þessi umræða fram um
þriðja orkupakka ESB sem svo er nefndur.
Niðurstaða af lagalegum athugunum á þessu hefur verið
sú að hinn almenni löggjafi geti að óbreyttri stjórnarskrá
deilt valdheimildum ríkisins með alþjóðlegum stofnunum
að vissu marki. Þar sem íslenska stjórnarskráin heimili þetta
ekki berum orðum er byggt á reglu sem talin er hafa mótast
í lagaframkvæmd og fræðilegum viðhorfum, en þekkt er að
inntak og eðli stjórnskipunarreglna mótast tíðum þannig.
IV
Við mat á hvort einstaka gerðir, sem af EES­samningnum
leiða og Íslandi er skylt að leiða í landsrétt sinn, samrýmast
stjórnarskránni og þeim fullveldisfyrirvörum sem í henni
verða taldir felast, er hollt að líta til megindrátta í þróun
þjóðaréttar frá því Ísland varð fullvalda ríki. Má halda því
fram að þetta atriði hafi ekki fengið það vægi í umræðu
um EES og stjórnarskrána sem vert væri.
Snemma á 20. öld, þegar Ísland fékk viðurkenningu
á fullveldi sínu, var litið svo á að þjóðaréttur væri safn
reglna sem lögbinda samskipti ríkja. Almennt var ekki
talið að þjóðaréttur væri til þess að lögbinda samskipti
borgara mismunandi ríkja eða samskipti borgara eins
ríkis við yfirvöld í eigin ríki eða yfirvöld í öðru ríki. Aðilar
þjóðaréttar voru í samræmi við þessi viðhorf fullvalda ríki,
en ekki einstaklingar og lögaðilar.
Algengt er í yfirlitsritum þjóðréttar að ganga í meginatriðum
út frá þessari skilgreiningu á þjóðarétti. Hún á þó síður
við nú á dögum en fyrir hundrað árum síðan. Ástæðan er
vaxandi alþjóðasamskipti á öllum sviðum. Hafa þau leitt
til aukinnar fjölbreytni þjóðréttarreglna sem hafa áhrif á
réttindi og skyldur fleiri aðila en áður og á fleiri sviðum.
Þetta hefur grafið undan hinni hefðbundnu skilgreiningu
á hlutverki þjóðaréttar. Þjóðréttarreglur taka, beint eða
óbeint, í vaxandi mæli til lögskipta alþjóðastofnana,
alþjóðlegra fyrirtækja og alþjóðlegra samtaka af ýmsu
tagi, þótt þau teljist ekki til alþjóðastofnana, og síðast
en ekki síst til einstaklinga, þótt þeir teljist að formi
til aðeins skuldbinda ríki til athafna eða athafnaleysis.
Mannréttindasáttmáli Evrópu, og raunar alþjóðlegir
mannréttindasáttmálar almennt, eru dæmi um þetta. Með
mannréttindasáttmála Evrópu skuldbinda samningsríkin
sig til að tryggja einstaklingum (og lögaðilum), sem staddir
eru innan yfirráðasvæðis þeirra, þau réttindi sem sáttmálinn
mælir fyrir um. Vegna hinnar hefðbundnu hugmyndar um
að þjóðaréttur skuldbindi aðeins fullvalda ríki er litið svo á
í formlegum skilningi að ríkin hafi sem slík skuldbundið sig
gagnvart öðrum ríkjum til að tryggja réttindi eigin borgara.
Þetta getur þó engu breytt um að þýðing reglna sáttmálans
ræðst engu að síður af hinni áþreifanlegu vernd sem þær
veita borgurum samningsríkjanna. Í samræmi við það
gerir sáttmálinn ráð fyrir að einstaklingar geti átt aðild að
þeim réttarsamböndum sem af honum leiða, enda mælir
1 Alþingistíðindi A 1992 (þskj. 30, fylgiskjal I), bls. 682–713. Höfundar álitsins voru Þór Vilhjálmsson hæstaréttardómari, Gunnar G. Schram prófessor,
Stefán Már Stefánsson prófessor og Ólafur W. Stefánsson, skrifstofustjóri í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu. Sjá fylgiskjöl II og III með frumvarpinu. Er
annars vegar um að ræða lögfræðiálit Björns Þ. Guðmundssonar prófessors og hins vegar lögfræðiálit dr. Guðmundar Alfreðssonar, en báðir töldu þeir
nauðsynlegt að breyta stjórnarskránni til að unnt væri að fullgilda EES-samninginn og lögfesta.
2 Sjá hér meðal annars Davíð Þór Björgvinsson: Álitsgerð um framsal ríkisvalds til alþjóðastofnana í tilefni af innleiðingu reglugerðar ráðsins (EB) nr.
1/2003 (samkeppnisreglur); Björg Thorarensen og Stefán Már Stefánsson: Álitsgerð um stjórnskipulegar heimildir landsréttar og möguleika á innleiðingu
reglugerða ESB um eftirlit með fjármálamörkuðum í EES-samninginn og eftir sömu höfunda Álitsgerð um hvort innleiðing reglugerðar ESB nr. 1193/2011
um sameiginlegt skráningarkerfi fyrir losunarheimildir sé annmörkum háð með tilliti til ákvæða stjórnarskrárinnar; Skúli Magnússon: Álitsgerð um
stjórnskipulegar heimildir til innleiðingar tiltekinna nýrra EES-gerða um fjármálaeftirlit.