Morgunblaðið - 16.05.1992, Síða 14

14
MORGUNBLAÐIÐ LAUGARDAGUR 16. MAÍ 1992
Moldviðri um
Menningarsj óð
Fáeinar athugasemdir um lög-
lega og ólöglega stjórnarhætti
eftír Sigurð Líndal
Varla verður það talið til stór-
mála þessarar aldar hvort Bókaút-
gáfa Menningarsjóðs starfar áfram
eða ekki. Á hinn bóginn getur það
orðið merkilegt dæmi um stjórnar-
hætti aldarinnar hvemig málefn-
um hennar verður ráðið til lykta.
í undangengnum umræðum um
útgáfuna hefur nafn mitt nokkrum
sinnum verið nefnt, þó án alls
frumkvæðis af minni hálfu. Sá er
aðdragandinn að núverandi for-
maður spurði mig þriggja spurn-
inga um tiltekin lögfræðileg atriði
sem lutu að þeirri fyrirætlan að
leggja útgáfuna niður og þeim
svaraði ég munnlega. Spurning-
amar fara hér á eftir sem millifyr-
irsagnir.
Getur Menntamálaráð lagt
niður Bókaútgáfu
Menningarsj óðs?
Svar mitt við þessari spurningu
er neitandi. Tilefni hennar er svo-
hljóðandi tillaga sem lögð var fyrir
Menntamálaráð 30. apríl 1992:
Menntamálaráð íslands sam-
þykkir að leggja niður Bókaút-
gáfu Menningarsjóðs og að
starfsemi Menningarsjóðs verði
lögð niður samkvæmt verkáætl-
un starfshóps sem falið var að
vinna að málefnum Menningar-
sjóðs, í samráði við ráðuneyti
íjármála og menntamála.
Ekki er ástæða til þess að gera
hér grein fyrir því hvernig starfs-
hópurinn hefur staðið að verki,
enda of langt mál. í örstuttri grein-
argerð hans , (ódagsettri) stendur
að hópurinn hafi hitzt tvisvar og
sameinazt um þessa meginniður-
stöðu: „að úr því sem komið er,
væri réttast að leggja starfsemi
Menningarsjóðs niður ogf ella lögin
úr gildi.“ Hér verður engin afstaða
tekin til þessarar niðurstöðu, held-
ur einungis litið á lagalegan þátt
málsins.
í 1. gr. laga nr. 50/1957 um
Menningarsjóð og Menntamálaráð
segir þetta:
Hlutverk Menningarsjóðs er að
styrkja íslenzka menningu með
því að efla listir og vísindi.
Sjóðnum eru ætlaðar tekjur,
sbr. 3. gr. laganna og 2. gr. laga
nr. 35/1971:
Til Menningarsjóðs falla árlega
þessar tekjur:
a. Gjald af aðgöngumiðum
að kvikmyndasýningum og
dansleikjum samkvæmt lög-
um um skemmtanaskatt.
b. Fjárveiting sem veitt er í fjár-
lögum hveiju sinni.
í 6. gr. fjárlaga fyrir árið 1992
nr. 93/1991 er svo mælt:
[... ] Fjármálaráðherra er
heimilt [... ] 6.13 Að semja um
ráðstöfun eigna og skulda
Menningarsjóðs.
í athugasemdum í greinargerð
frumvarps til áðurgreindra
fjárlaga segir þetta:
G®AFLÍSAR A GÖÐU VElffll
=TÍ

Stórhöfða 17, við Gullinbrú,
sími 67 48 44
976 Menningarsjóður. Sam-
kvæmt lögum nr. 50/1957 með
áorðnum breytingum eru tekjur
Menningarsjóðs gjald af að-
göngumiðum að kvikmyndasýn-
ingum og dansleikjum og árlegt
framlag úr ríkissjóði. Áætlaðar
markaðar tekjur nema 11,5 m.
kr. en þrátt fyrir ákvæði laga
verða skil tekna til sjóðsins að-
eins 6 m. kr. Menntamálaráðu-
neyti hefur í hyggju að endur-
skoða lög um sjóðinn og endur-
meta starfsemi hans þar sem
yrði m.a. stefnt að því að leggja
útgáfufyrirtækið niður á árinu
1992. (Alþt. 1991 A, bls. 301,
sbr. bls. 363.)
í 41. gr. laga nr. 1/1992 um
ráðstafanir í ríkisfjármálum á ár-
inu 1992 er svo mælt:
Þrátt fyrir ákvæði 3. gr. iaga
nr. 50/1957, um Menningarsjóð,
skal framlag ríkissjóðs til sjóðs-
ins eigi nema hærri fjárhæð en
6.000 þús. kr. á árinu 1992.
Augljóst er að hér er einungis
verið að skerða framlag til Menn-
ingarsjóðs og heimila íjármálaráð-
herra að semja um ráðstöfun eigna
og skulda án nánari fyrirmæla.
En sagan er ekki öll sögð. í lög-
um nr. 50/1957 um Menningarsjóð
og Menntamálaráð segir þetta um
ráðstöfun tekna sjóðsins:
Tekjum Menningarsjóðs skal
varið til eftirfarandi menningar-
mála: [... ]
b) Til bókaútgáfu.
í síðari liðum er mælt fyrir um
nokkur verkefni til viðbótar, en
ekki er ástæða til að rekja það
hér. Bókaútgáfan er meginþáttur-
inn í starfsemi Menningarsjóðs.
Ef hún er lögð niður má með gild-
um rökum ætla að hlutverki sjóðs-
ins sé lokið.
Almennum lögum verður ekki
haggað með fjárlögum. Hefur það
ekki breytzt þótt nú sé ekki sá
munur á meðferð ljárlaga og al-
mennra laga sem var þegar Al-
þingi var skipt í deildir. Liggja til
þess þær ástæður meðal annarra
að fjárlög eru í reynd ekki annað
en fyrirmæli Alþingis um tekjuöfl-
un og útgjöld ríkisins og að auki
tímabundin. Því fylgdi meiri óstöð-
ugleiki og óvissa um landslög en
viðunandi gæti talizt, ef almennum
lögum yrði breytt með fjárlagaá-
kvæðum. Þetta sjónarmið er viður-
kennt með því að sérstök lög eru
samþykkt þegar skertar eru lög-
bundnar fjárveitingar, sbr. lánsf-
járlög undangenginna ára og lög
nr. 1/1992 sem til er vitnað hér
að framan. (Setning heimildará-
kvæða í fjárlögum og árlegra
lánsíjárlaga orkar vissulega tví-
mælis svo að ekki sé meira sagt,
enda eru þau nú orðin afar eðlislík
íjárlögum. Ekki er þó kostur að
ræða það frekar á þessum vett-
vangi.)
Því er ljóst að hvorki með fram-
angreindu heimildarákvæði
fjárlaga fyrir árið 1992 né heldur
skerðingu á framlagi til Menning-
arsjóðs sem gert er ráð fyrir í 41.
gr. laga nr. 1/1992 er bókaútgáfan
lögð niður. Um það verður Alþingi
sjálft að taka ákvörðun með því
að breyta eða fella úr gildi lög nr.
50/1957 um Menningarsjóð og
Menntamálaráð þar sem skýrt er
tekið fram að stofnunin skuli
starfa, henni skuli tryggðar til-
teknar tekjur og ætlað ákveðið
hlutverk.
Ef viðurkenna ætti það sjónar-
mið að Alþingi gæti raskað starf-
semi lögbundinna stofnana með
óljósum heimildaákvæðum í fjár-
lögum eða svelt þær til bana með
því að veita þeim ekki fé, fæli það
í reynd í sér að almennum lögum
— jafnvel stjórnarskrárákvæðum
— yrði breytt eða þau afnumin
með fjárlögum. Þau væru þá í
reynd orðin æðst allra réttarheim-
ilda. Við blasir að þetta getur ekki
með neinu móti staðizt. Lánsfjár-
Iög eiga að ráða hér bót á og gera
það ef til vill að vissu marki ef
einblínt er á formið, en tæplega
ef efnisatriði eru virt. Þennan þátt
ræði ég nánar ef tilefni gefst.
Þegar þetta er haft í huga er
ljóst að Menntamálaráð getur ekki
lagt niður Bókaútgáfu Menningar-
sjóðs. Samþykkt tillögunnar sem
lýst var í upphafi hefði því brotið
í bága við lög og verið ólögmæt
að efni til.
í kvöldfréttum Ríkisútvarpsins
1. maí sl. sagði Ólafur G. Einars-
son menntamálaráðherra að hægt
væri að leggja niður útgáfuna án
lagabreytinga. „Það er heimild í
fjárlögum til þess að selja eignir
Menningarsjóðs og í því felst að
leggja þessa starfsemi niður. Það
er alveg ljóst, en það þarf hins
vegar samþykki stjórnarinnar til
að gera þetta.“ — Mér brá svo við
að heyra löglærðan mann —
menntamálaráðherra að að auki —
segja annað eins og þetta að ég
hef ekki náð mér enn.
Getur Menntamálaráð lýst
vantrausti á formann ráðsins
og vikið honum frá?
í 6. gr. laga nr. 50/1957 segir
þetta:
Menntamálaráð skipa fimm
menn. Skulu þeir, ásamt jafn-
mörgum varamönnum, kosnir
hlutfallskosningu í sameinuðu
Alþingi á fyrsta þingi eftir hveij-
ar alþingiskosningar. [... ]
Menntamálaráð skiptir sjálft
með sér verkum í bytjun hvers
kjörtímabils. [...].
Stjórn eða ráð sem kýs formann
getur að sjálfsögðu vikið honum
Sigurður Líndal
„Þegar þetta er haft í
huga er ljóst að Mennt-
amálaráð getur ekki
lagt niður Bókaútgáfu
Menningarsjóðs. Sam-
þykkt tillögunnar sem
lýst var í upphafi hefði
því brotið í bága við lög
og verið ólögmæt að
efni til.“
frá ef hann hefur bragðizt trausti
og trúnaði eða unnið sér annað til
óhelgi. Engjpn dómur verður þá
lagður á málavexti í þessu tilfelli.
Eigi að síður verður að minna á
að við þær aðstæður sem Menning-
arsjóði eru búnar eins og sakir
standa á Menntamálaráð sem yfir-
stjómandi Bókaútgáfu Menningar-
sjóðs (sbr. b-lið 7. gr. laganna)
ekki að aðhafast neitt sem torveld-
að gæti starfsemi útgáfunnar.
Ráðinu ber að halda í horfinu og
gæta hagsmuna hennar eftir því
sem aðstæður leyfa þar til Alþingi
hefur tekið ákvörðun um framtíð
hennar — með lagabreytingu eða
afnámi laga ef niðurstaðan verður
sú að hætta starfseminni.
Hér verður að hafa í huga að
Menntamálaráð sækir umboð sitt
til að stjórna útgáfunni til Alþingis.
Getur Alþingi kosið nýjan
aðalmann í stjórn eða ráð
þegar sá sem fyrir er fellur frá
eða biðst lausnar eða tekur
varamaður sæti hans?
Um þetta eru ekki neinar af-
dráttarlausar almennar reglur.
Næst liggur að líta til þeirra reglna
sem gilda um alþingismenn sjálfa.
í 130. gr. laga nr. 80/1987 um
kosningar til Alþingis er svo mælt
að varamaður taki sæti þingmanns
sem deyr eða segir af sér þing-
mennsku. Eðlilegt að líta á þetta
sem aðalreglu og taki hún einnig
til þeirra sem Alþingi kýs lista-
kosningu til trúnaðarstarfa í ráð
og nefndir, enda séu varamenn
kosnir.
Frá þessari aðalreglu má svo
gera ráð fyrir tveimur undantekn-
ingum: að lög mæli á annan veg
eða föst venja sé fyrir öðru. Dæmi
eru um sérstök lagafyrirmæli, en
ekki er ástæða til að fjölyrða um
þau, enda ekkert slíkt ákvæði í
lögum um Menntamálaráð.
Venja er vandmeðfarnari en sett
lög þar sem oft er örðugt að slá
föstu hver hún er. Svo hefur reynzt
í þessu tilfelli. Með nokkurri eftir-
grennslan hef ég fundið mörg
dæmi um að Alþingi hefur fyllt
skörð í nefndir og ráð við afsögn
eða fráfall með því að kjósa nýja
aðalmenn þótt varamaður væri til-
tækur, en einnig eru dæmi um að
varamaður hafi tekið sæti aðal-
manns. Því verður ekkert fuilyrt
um fasta venju.
Þessi niðurstaða styrkist þegar
haft er í huga að ekki verður ann-
að séð en ætlunin hafí verið að
Ragnheiður Davíðsdóttir tæki sæti
án kosningar sem aðalmaður í
Menntamálaráði við fráfall Helgu
Kristínar Möller. Á kosningu aðal-
manns var fyrst minnzt þegar
Ragnheiður hafnaði því að styðja
ólöglegar aðgerðir.
Hvers vegna er málið ekki lagt
fyrir Alþingi?
Þegar heimildarákvæði í fjárlög-
um eru skoðuð og skýrð í sam-
hengi við lög þau sem gilda um
Menningarsjóð og Menntamálaráð
er ljóst að hlutverk starfshóps
Menntamálaráðuneytisins er það
eitt að endurmeta starfsemi stofn-
unarinnar, gera tillögur um fram-
tíð hennar og ráðstöfun eigna og
skulda. Þessar tillögur á síðan að
leggja fyrir Alþingi til ákvörðunar.
Meðan málið er ekki á enda kljáð
ber Menntamálaráði að halda út-
gáfunni í horfinu eins og aðstæður
leyfa.
Hvernig skyldi annars standa á
því að menn hafna einfaldri og
lögformlega réttri leið, en kjósa í
þess stað maraþonrifriídisfundi og
flokksátök?
Höfundur er prófessor við
lagudeild Háskóla íslands.
Kvittað fyrir móttöku
Árétting vegna skrifa landlæknis um skýrslu Hagfræðistofnunar
eftír Guðmund
Magnússon ogÞórólf
Matthíasson
Ólafur Ólafsson landlæknir
heldur áfram gagnrýni sinni á
nokkur atriði í skýrslu Hagfræði-
stofnunar um samanburð á kostn-
aði vegna heilbrigðismála, hér í
blaðinu 14. maí sl. Greininni fylg-
ir súlurit. Súlur íslands eru áber-
andi lægri en súlur annarra landa.
Þróunin virðist einnig önnur en
þróun súlnanna fyrir hin löndin. í
texta undir súluritinu segir að um
sé að ræða „útgjöld til heilbrigðis-
og félagsþjónustu á Norðurlöndum
sem hlutfall af vergri landsfram-
leiðslu 1975-1987“. Við fyrstu sýn
má ætla að með súluritinu sé land-
læknir að draga fram með mynd-
rænum hætti höfuðniðurstöðu
máls síns. En við lestur greinarinn-
ar kemur í ljós að.hvergi er minnst
á „útgjöld til heilbrigðis- og félags-
þjónustu á Norðurlöndum ...“ einu
orði í aðaltexta og engin skýring
gefin hvaða tölur er verið að bera
saman, hvers vegna eða til hvers!
Telji landlæknir ofangreindan
mælikvarða betri en aðra á kostn-
að þjóða vegna heilbrigðisþjónustu
er lágmark að slík skoðun sé rök-
studd. Við teljum reyndar að erfitt
verði að rökstyðja þá skoðun því
þó svo „... engin skörp eða stöðluð
skil (séu) á milli félagslegrar þjón-
ustu annars vegar og heilbrigð-
isþjónustu hins vegar...“ sjáum við
ekki gagnsemi þess að draga í
einn dilk með heilbrigðiskostnaði,
útgjöld vegna atvinnuleysisbóta,
ellilífeyris og fjárhagsaðstoðar
sveitarfélaga.
Hvað önnur efnisatriði áhrærir
endurtekur landlæknir fyrri kvart-
anir yfir að dönsku og íslensku
heilbrigðistölurnar séu ósambæri-
legar. Það hefur greinilega farið
framhjá honum að Hagfræðistofn-
un hefur fært rök að því að með
aðferðum þeim sem notaðar eru
við aldurstöðlun útgjaldanna sé
ofangreindur agnúi sniðinn af
gögnunum, eftir því sem hægt er.
„Erfitt er að sjá gagn-
semi þess að draga út-
gjöld vegna atvinnu-
leysisbóta, ellilífeyris
og fjárhagsaðstoðar
sveitarfélaga í einn dilk
með heilbrigðisútgjöld-
um.“
Að lokum er rétt að þakka það
sem vel er gert. Landlæknir vill
greinilega, eins og Hagfræðistofn-
un „að undirstaðan sé réttlega
fundin“ og lofar að útbúa talna-
efni sitt í framtíðinni með þeim
hætti að samanburður við erlendar
tölur verði auðveldari.
Gudmundur Magnússon er
prófessor í hagfræði við viðskipta-
og hagfræðideild Háskóla íslands
og forstöðumaður
Hagfræðistofnunar. Þórólfur
Mntthíasson er lektor í Imgfræði
við sömu deild.