Morgunblaðið - 03.06.2004, Blaðsíða 16

SYNJUN FORSETANS
16 FIMMTUDAGUR 3. JÚNÍ 2004 MORGUNBLAÐIÐ
MIKIÐ hefur verið rætt og ritað í gegnum tíð-
ina um synjunarvald forseta Íslands samkvæmt
26. gr. stjórnarskrárinnar og þá staðreynd að
samkvæmt 13 gr. stjórnarskrárinnar lætur for-
seti Íslands ráðherra framkvæma vald sitt.
Meðal annars hafa bæði Ólafur Ragnar Gríms-
son forseti Íslands og Vigdís Finnbogadóttir
forveri hans gefið út yfirlýsingar um ástæður
þess að þau urðu ekki við áskorunum um að
synja lagafrumvörpum staðfestingar.
Ólafur Jóhannesson, fyrrv. lagaprófessor og
forsætisráðherra, bendir á í riti sínu Stjórnskip-
un Íslands, að kanna verði samstætt ákvæði
stjórnarskrárinnar þegar virða eigi hvert vald
forseta Íslands sé í raun og veru, og gaumgæfa
verður þingræðisregluna, sagði Ólafur. „Það ber
að hafa í huga, að þó að forsetastaðan sé hér á
landi fyrst og fremst táknræn tignarstaða, er
forsetinn jafnframt einskonar öryggi í stjórn-
kerfinu og getur komið til hans kasta, ef stjórn-
kerfið að öðru leyti verður óstarfhæft.“
Takmarkanir hins raunverulega valds
Fjallað var um tildrög synjunarvaldsákvæð-
isins í stjórnarskránni í samtali Matthíasar Jo-
hannessen, ritstjóra Morgunblaðsins, við dr.
Bjarna Benediktsson, þáverandi forsætisráð-
herra, í aðdraganda forsetakosninganna 1968,
en Bjarni átti sæti í nefndinni sem samdi tillög-
urnar að lýðveldisstjórnarskránni. Bjarni segir:
„Í stjórnarskránni er forsetanum að nafni eða
formi til fengið ýmislegt annað vald, þar á meðal
getur hann knúið fram þjóðaratkvæðagreiðslu
um lagafrumvarp með því að synja frumvarpinu
staðfestingar. Þarna er þó einungis um öryggis-
ákvæði að ræða, sem deila má um, hvort heppi-
legt hafi verið að setja í stjórnarskrána. Aldrei
hefur þessu ákvæði verið beitt og sannast sagna
á ekki að beita því, þar sem þingræði er viðhaft.
Forseti verður bæði að kunna skil á takmörk-
um síns raunverulega valds og hafa hæfileika til
þess að beita því rétt, þegar á hann reynir.“
Matthías spyr Bjarna af hverju ákvæðið um
þjóðaratkvæðagreiðsluna var sett inn í stjórn-
arskrána. Svar Bjarna er svohljóðandi: „Ástæð-
an til þess var sú, að þegar verið var að semja
frumvarpið að lýðsveldisstjórnarskránni var ut-
anþingsstjórn, sem meirihluti Alþingis undi
mjög illa, þó að ekki væri hægt að ná samkomu-
lagi um þingræðisstjórn. Með réttu eða röngu
töldu margir þingmenn, þar á meðal ég, að þá-
verandi ríkisstjóri hefði við skipun utanþings-
stjórnarinnar farið öðruvísi að en þingræðis-
reglur segja til um. Menn óttuðust þess vegna
að innlendur þjóðhöfðingi kynni að beita bókstaf
stjórnarskrárinnar á annan veg en konungur
hafði ætíð gert frá því að landið fékk viðurkennt
fullveldi 1918 – og þar með taka afstöðu með eða
móti lagafrumvörpum, alveg gagnstætt því, sem
ætlast er til í þingræðislandi, þar sem staðfest-
ing þjóðhöfðingjans á gerðum löggjafarþings er
einungis formlegs eðlis. Menn vildu ekki eiga
það á hættu, að forseti gæti hindrað löglega
samþykkt Alþingis með því að synja henni stað-
festingar, heldur tæki lagafrumvarp engu að
síður gildi, en vald forseta yrði takmarkað við
það eitt að geta þá komið fram þjóðaratkvæða-
greiðslu um málið. Þetta ákvæði skýrist þess
vegna eingöngu af því tímabundna ástandi, sem
hér ríkti á árunum 1942–44, og hefur reynslan
síðan bent til að þessi varúð þingsins hafi verið
ástæðulaus. Ekki er kunnugt, að forseta hafi
nokkru sinni komið til hugar að stofna til þess
glundroða, sem af því mundi leiða, ef hann ætl-
aði að hindra Alþingi í löggjafarstarfi þess,“
sagði Bjarni í samtalinu við Matthías.
Í reynd dauður bókstafur
Þá hefur verið rifjað upp að Ólafur Ragnar
Grímsson, forseti Íslands, fjallaði um valda-
stofnanir stjórnkerfisins og forseta Íslands í rit-
inu Íslenska þjóðfélagið, sem félagsvísindadeild
Háskóla Íslands gaf út árið 1977 en hann var þá
prófessor við deildina. Þar segir Ólafur Ragnar
að enginn forseti hafi beitt 26. grein stjórnar-
skrárinnar um heimild forseta til að synja laga-
frumvarpi og ákvæðið sé í reynd dauður bók-
stafur. Ólafur Ragnar skrifaði ritið ásamt
Þorbirni Broddasyni prófessor og kemur fram í
inngangi að Ólafur Ragnar ritaði þá kafla sem
fjalla um íslenska stjórnkerfið. Þar segir m.a.: „Í
raun og veru er meginefni stjórnarskrárinnar,
57 af 81 grein, helgað tveimur aðilum – forseta
og Alþingi – og er sú lýsing þó hvergi nærri
tæmandi og í sumum atriðum villandi sé orða-
lagið tekið bókstaflega. Formleg lýsing stjórn-
arskrárinnar á verkefnum forseta gefur til
kynna að þjóðhöfðingjaembættið sé valdameira
en reynslan sýnir. Ákvarðanir sem forseti gefur
formlegt gildi eru í raun teknar af öðrum enda
segir í 13. gr. „Forsetinn lætur ráðherra fram-
kvæma vald sitt.“ Í 15. gr. stjórnarskrárinnar
segir: „Forseti skipar ráðherra“ og „hann
ákveður tölu þeirra og skiptir störfum með
þeim“. Í raun eru fjöldi ráðherra, verkaskipting
og val á mönnum í embætti ákveðin af þeim
stjórnmálaflokkum sem mynda ríkisstjórnina. Í
22. gr. segir að „forseti lýðveldisins gerir samn-
inga við önnur ríki“ en í reynd annast ríkis-
stjórnin það verkefni. Í 26. grein er forseta veitt
heimild til að synja lagafrumvarpi staðfestingar,
þar eð enginn forseti hefur beitt þessu ákvæði
er það í reynd dauður bókstafur.“
Þegar öryrkjamálið svokallaða kom til kasta
forsetans 24. janúar 2001 gaf Ólafur Ragnar yf-
irlýsingu í kjölfar staðfestingar hans á lögum
um breytingu á almannatryggingalögunum,
sem sett voru í kjölfar dóms Hæstaréttar.
Í yfirlýsingu sinni sagði m.a.: „Samkvæmt
stjórnskipun Íslands gildir sú ótvíræða regla að
það eru dómstólar landsins sem kveða á um
hvort lög samrýmast stjórnarskrá sbr. nýfallinn
dóm Hæstaréttar frá 19. desember árið 2000.
Forseti lýðveldisins fer ekki með úrskurðarvald
um það hvort lög fari í bága við stjórnarskrána
né heldur felur þjóðaratkvæðagreiðsla í sér nið-
urstöðu í þeim efnum.
Alþingi hefur nú samþykkt frumvarpið um al-
mannatryggingar sem lög með formlegum
hætti og stuðningi ríflegs meirihluta þing-
manna.
Þótt forseti Íslands hafi samkvæmt stjórn-
arskrá heimild til að vísa lögum til þjóðarat-
kvæðagreiðslu verður að gæta ýtrustu varkárni
og rök vera ótvíræð þegar því valdi er beitt.
Með tilliti til alls þessa hef ég ákveðið að stað-
festa lög um breytingu á almannatryggingalög-
um sem Alþingi samþykkti 24. janúar 2001 en
ítreka um leið mikilvægi þess að kappkostað sé
að ná sáttum í deilum um réttindi öryrkja.“
Enginn tekið fram fyrir hendur Alþingis
Vigdís Finnbogadóttir, þáverandi forseti Ís-
lands, gaf yfirlýsingu í ríkisráði 13. janúar árið
1993, þar sem forseti staðfesti með undirritun
sinni lagafrumvarp um samninginn um Evr-
ópska efnahagssvæðið. Höfðu forseta borist
áskoranir frá fjölda Íslendinga um að undirrita
ekki frumvarpið. Í yfirlýsingu sinni vék forseti
að þessum áskorunum og sagði m.a.:
„Það má öllum ljóst vera að við þær aðstæður
er forseta mikill vandi á höndum og ber að sýna
ýtrustu varkárni og kynna sér allar hliðar mála
til þrautar. Það hef ég gert og til þess að geta
greint ríkisstjórn skýrt og grannt frá aðstöðu
minni og afstöðu hef ég boðað til þessa fundar.
Árið 1946, í forsetatíð Sveins Björnssonar, bár-
ust forseta tilmæli af þessu tagi, og nú eins og þá
er boðað til ríkisráðsfundar.
Frá stofnun lýðveldis á Íslandi hefur embætti
forseta Íslands verið í mótun. Þar hefur jafnt og
þétt styrkst sá meginþáttur embættisins að
vera óháð og hafið yfir flokkapólitík og flokka-
drætti, en um leið samnefnari fyrir íslenska
þjóðmenningu, mennta- og menningarstefnu Ís-
lendinga, tákn sameiningar en ekki sundrungar.
Glöggt vitni um það eðli embættisins er að eng-
inn forseti hefur gripið fram fyrir hendur á lýð-
ræðislega kjörnu Alþingi sem tekið hefur
ákvarðanir sínar með lögmætum hætti.
Sá forseti sem nú gegnir því embætti hefur í
störfum sínum alla tíð lagt áherslu á sáttmála
sinn við þjóðina, við fólk úr öllum flokkum sem
aðhyllist ólíkustu skoðanir. Með því hef ég viljað
rækja sameiningarhlutverk forsetaembættisins
og sett það öðru ofar. Í því felst að virða þær
hefðir og venjur sem skapast hafa og efna þann-
ig drengskaparheit forseta við þjóðina.“
Vigdís fjallaði um afstöðu sína til 26. greinar
stjórnarskrár um synjunarrétt forseta í bókinni
Í hlutverki leiðtogans, sem Ásdís Halla Braga-
dóttir, bæjarstjóri í Garðabæ, ritaði árið 2000.
„Ef ég hefði gert það hefði farið fram þjóð-
aratkvæðagreiðsla um lögin. Ég var með klofna
þjóð að baki. Annar helmingurinn heimtaði
þjóðaratkvæðagreiðslu en hinn helmingurinn að
ég skrifaði undir EES-lögin,“ segir Vigdís og
ennfremur:„Af minni hálfu var mjög varasamt
að neita að skrifa undir samninginn. Með því
væri ég að lýsa yfir stríði á hendur Alþingi og
ríkisstjórn sem hafði samþykkt hann. Í þjóð-
aratkvæðagreiðslu hefði aldrei verið hægt að
greina á milli um hvað hefði verið kosið, EES-
samninginn eða ríkisstjórnina.“
Ólafur Ragnar
Grímsson
Ólafur Jóhannesson
„Eins konar öryggi
í stjórnkerfinu“
Bjarni Benediktsson
Synjunarvald forseta sam-
kvæmt 26. grein stjórnar-
skrárinnar hefur verið í
brennidepli undanfarið, en
það hefur áður verið rætt
þegar umdeildar lagasetn-
ingar hafa verið annars vegar.
Vigdís
Finnbogadóttir
STEINGRÍMUR J. Sigfússon, formaður VG,
sagði í fyrirspurnartíma á Alþingi hinn 28.
febrúar 2001 að hann teldi einsýnt að setja
þyrfti lög um framkvæmd þjóðaratkvæða-
greiðslu vegna 26. gr. stjórnarskrárinnar, en í
þeirri grein segir að synji forseti Íslands laga-
frumvarpi staðfestingar, skuli leggja það eins
fljótt og kostur er undir atkvæði allra kosn-
ingabærra manna í landinu til samþykktar eða
synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu.
Davíð Oddsson forsætisráðherra sagði í
sömu umræðu að hann sæi ekki hvernig öllum
þeim spurningum, sem vöknuðu við slíkar að-
stæður, yrði svarað með öðrum hætti en með
lögum. Ekki myndi hann þó beita sér fyrir
slíkri lagasetningu án þess að tilefni væri til.
Steingrímur var málshefjandi umræðunnar.
„Ég held að einsýnt sé að setja þurfi lög um
framkvæmd þessarar kosningar,“ sagði hann.
„Mér finnst ankannalegt að láta þetta stjórn-
arskrárákvæði standa eins og það er. Umræð-
ur um mögulega beitingu þess eru í lausu lofti
vegna þess að þá vakna allar þessar spurn-
ingar sem hér er hægt að velta upp um hvaða
afleiðingar beitingin myndi hafa og hvernig
ætti að standa að kosningunni o.s.frv.“
Áður en þessi orð féllu hafði Steingrímur
spurt forsætisráðherra, Davíð Oddsson, að því
hvort hann hygðist beita sér fyrir því að setja
reglur um framkvæmd slíkrar þjóðaratkvæða-
greiðslu „sem tiltækar væru ef til þess kæmi að
forseti Íslands beitti ákvæði 26. gr. stjórnar-
skrárinnar og synjaði staðfestingar á lögum“.
Margar spurningar vakna
Davíð sagði í upphafi að ekki væri hafið yfir
vafa hvort svonefnt synjunarvald forseta væri í
höndum forsetans persónulega eða ríkisstjórn-
arinnar. Vísaði hann þar til álits Þórs Vil-
hjálmssonar, fyrrverandi prófessors og hæsta-
réttardómara, um að ráðherra sé ekki skylt að
bera samþykkt lagafrumvarp upp til staðfest-
ingar. Ráðherra eigi jafnframt þann kost að
leggja til að lagafrumvarpi verði synjað stað-
festingar og að forseti sé bundinn af tillögu-
gerð ráðherrans þar að lútandi.
„En hvað sem þessu líður,“ sagði Davíð, „er
ef til vill ekki seinna vænna að huga að því
hversu með skuli fara ef sú sérkennilega staða
kæmi upp sem tilvitnað ákvæði stjórnarskrár-
innar gerir ráð fyrir rúmri hálfri öld eftir að
það var skilið með þessum einkennilega hætti.“
Og síðan: „Ef menn setja sem svo að fyrir liggi
synjun í skilningi 26. gr. stjórnarskrárinnar
sem skylt væri að bera undir atkvæði allra
kosningabærra manna svo fljótt sem unnt er
vakna margar spurningar um hversu með skuli
fara. Hverjir mundu til að mynda teljast kosn-
ingabærir? Hvaða skilyrði þurfa menn að upp-
fylla í þeim efnum? Hvaða skilyrði væri unnt að
setja um þátttöku í slíkri atkvæðagreiðslu og
um afl atkvæða? Væri jafnvel hægt að setja
skilyrði um aukinn meirihluta eða væri hægt
að búa við það að jafnvel 2.000 manns tækju
þátt og 1.100 manns myndu nema úr gildi lög
sem kannski stór meirihluti þingmanna hefði
ákveðið o.s.frv.? Hvað tæki við þegar niður-
stöður slíkrar kosningar lægju fyrir? Tökum
öryrkjadóminn. Ef ríkisstjórnin hefði fengið
sitt frumvarp samþykkt eins og hún fékk og
forseti síðan synjað, þá hefði væntanlega orðið
að greiða út þennan milljarð með fyrirvörum.
Og ef synjun forsetans yrði síðan samþykkt, þá
yrði að rukka þennan milljarð inn aftur.“
Davíð ítrekaði að menn veltu því fyrir sér
hvað tæki við eftir kosningarnar. „Frá hvaða
tíma til að mynda teldist brottfall laganna?
Væri það frá synjunardegi forseta? Væri það
frá staðfestingu þjóðarinnar á synjuninni
o.s.frv.? Fullt af álitaefnum sem upp kæmu
þyrftu menn að rannsaka og velta fyrir sér.
Um þennan þátt hefur lítið verið fjallað af
fræðimönnum en Ólafur Jóhannesson virðist
telja einsýnt og hefur sagt það að einsýnt væri
að setja yrði lög um þessa atkvæðagreiðslu. Ég
tek undir þetta sjónarmið Ólafs. Ég sé ekki
hvernig öllum þessum spurningum og fleirum
en þeim sem ég hef varpað hér fram verði svar-
að með öðrum hætti en með lögum. Eins og
menn geta ímyndað sér þegar og ef þetta gerð-
ist, þá yrðu væntanlega afskaplega miklar deil-
ur uppi í þjóðfélaginu um mál og menn eru ekki
endilega mjög sáttir um nokkurn skapaðan
hlut þegar slíkar deilur eru uppi. Þess vegna
væri afar þýðingarmikið að þessu yrði svarað
með skýrum hætti með lögum frá þinginu en
ekki frá framkvæmdarvaldshafanum sem væri
að fara með framkvæmd kosninga.“
Gerðist aðeins í eitt skipti
Davíð sagði ennfremur: „Ef við lítum þannig
á að synjunarvaldið sé í höndum ríkisstjórn-
arinnar eins og Þór Vilhjálmsson gerir, þá er
út af fyrir sig væntanlega ekki ástæða til þess.
Þá mundu hjól þingræðisins sjá um þennan
þáttinn. Sé hins vegar litið svo á að forseti geti
sjálfur beitt þessu ákvæði persónulega sem er
þá hið eina í stjórnarskránni sem hann þarf
ekki atbeina ríkisstjórnarinnar til, þá tel ég
sjálfsagt að á því sé tekið í þetta eina skipti sem
þetta mundi gerast, enda er ég þeirrar skoð-
unar að ef þetta gerðist, þá mundi þetta aðeins
gerast einu sinni. Ég tel að hvorki þjóð né þing
mundi í raun líða það að þingræðisreglunni
yrði bægt burtu með slíkum hætti.“
Forsætisráðherra og formaður VG ræddu um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu á Alþingi 2001
Þörf á lögum um
framkvæmdina
Steingrímur J.
Sigfússon
Davíð
Oddsson