Fréttablaðið - 04.06.2011, Blaðsíða 32

4. júní 2011 LAUGARDAGUR32
S
tjórnkerfi Evrópusam-
bandsins er eitt sinnar
tegundar í heiminum og
líkist annars vegar kerfi
þjóðríkis, með ýmis póli-
tísk völd, og hins vegar
milliríkjastofnunar, sem er með
öllu háð vilja aðildarríkjanna.
Framkvæmdastjórn ESB er
stofnun af fyrrnefndu gerðinni því
þar eiga að ráða yfirþjóðleg sjónar-
mið, sameiginlegir hagsmunir sam-
bandsins, en ekki hagsmunir ein-
stakra aðildarríkja.
Því hafa smáríki álitið þessa
„samvisku ESB“ bandamann sinn
og barist gegn því að fulltrúum þar
verði fækkað.
Framkvæmdastjórnin er sú
stofnun ESB sem næst kemst því að
vera framkvæmdarvald þess. Hún
átti í árdaga Evrópusamstarfsins að
þróast í þá átt að verða ríkisstjórn,
en aðildarríkin hafa ekki leyft svo
mikinn samruna. Framkvæmda-
stjórnin er kölluð „samrunavél-
in“, því hún hefur aukna samvinnu
ríkjanna að markmiði. Hún kemur
að flestum ákvörðunum þess, sér
um daglegan rekstur og fjárlög.
Ráðherraráðið og Evrópuþing-
ið geta beðið hana að semja ný lög
en framkvæmdastjórnin hefur ein
frumkvæði að lagasetningu í ESB.
Hún hefur eftirlit með því að
aðildarríki standi við gerða samn-
inga: að sameiginlegi markaðurinn
virki eins og vera ber. Þetta er kall-
að að vera „verndari sáttmálanna“
og þýðir að framkvæmdastjórnin
sendir frá sér um 2.000 ályktanir
og tilkynningar um það sem betur
má fara á ári hverju. Aðildarríkin
bæta þá oftast úr vandanum. Þó
fara á ári hverju um 200 mál alla
leið fyrir Evrópudómstólinn, oft-
ast vegna brota Grikkja, Ítala og
Portúgala.
Hver með sinn málaflokk
Framkvæmdastjórnin er rödd ESB
á alþjóðavettvangi og semur við
ríki innan sem utan sambandsins,
því hún gegnir hlutverki sátta-
semjara innan þess. Hún sættir
ríki bæði og hagsmunaaðila, með
miklu og skipulögðu samráði á
öllum stigum.
Hún samanstendur af 27 fulltrú-
um, sem hver og einn er tilnefndur
af sínu heimaríki og hefur ákveðinn
málaflokk á sinni könnu. Sem dæmi
situr þar Spánverjinn Joaquín Alm-
unia og sér um samkeppnismál,
en sú sem fer með innanríkis-
mál (t.d. Schengen-samstarfið) er
hin sænska Cecilia Malmström.
Ákvarðanir þessa fólks geta einnig
orðið að reglum hjá EES-þjóðum,
eins og Íslandi, sem eiga enga full-
trúa í framkvæmdastjórninni.
Heimaríki og ákvarðanataka
Framkvæmdastjórnin situr til
fimm ára í senn en sjálfir fram-
kvæmdastjórarnir geta setið leng-
ur. Heimaríkið, sem upphaflega
tilnefndi framkvæmdastjórann,
getur ekki sett hann af og á þetta
að tryggja sjálfstæði hans.
Forseti framkvæmdastjórnar-
innar útdeilir málaflokkum í upp-
hafi skipunartímans og ákveður
hvaða framkvæmdastjóri fer með
hvern málaflokk, þótt aðildarríki
skipti sér einnig af því. Slík afskipti
gefa til kynna að í raun séu fram-
kvæmdastjórarnir ekki með öllu
óháðir heimaríkjunum.
Framkvæmdastjórarnir 27 hitt-
ast vikulega á fremur stuttum
fundum þar sem forsetinn hefur
mest áhrif á stefnumótun og til-
lögur að lagasetningu. Ákvarðan-
ir sem teknar eru mótast þó mjög
í ótöldum nefndum og af álitum
fjölmargra hagsmunaaðila. Þetta
tryggir aðkomu sem flestra en
ókostur er að margir bera ábyrgð
á ákvarðanatökunni.
Tiltölulega fáir starfsmenn
Hver framkvæmdastjóri hefur sex
aðstoðarmenn, fólk sem kemur með
honum til starfans eða var fyrir á
fleti innan málaflokksins. Minnst
tveir þeirra eru konur og minnst
þrír úr öðru landi en framkvæmda-
stjórinn sjálfur. Formaður hópsins
á helst ekki að vera landi fram-
kvæmdastjórans.
Það sem heitir „stjórnarsvið“
framkvæmdastjórnarinnar er sam-
bærilegt ráðuneytum aðildarríkja
og rímar að mestu leyti við mála-
flokkana. Á meðalstóru stjórnar-
sviði starfa 200 til 500 manns.
Stærsta sviðið er landbúnaðar- og
dreifbýlisþróunarsvið, með næst-
um þúsund starfsmenn. Stjórnar-
svið stækkunarmála sér um aðild-
arviðræður við Ísland og heldur úti
sendinefnd í Aðalstræti.
Samkvæmt upplýsingum frá téðri
sendinefnd starfa í framkvæmda-
stjórninni um 32.000 manns. Þetta
fólk vinnur í um fjörutíu stjórnar-
sviðum og deildum og er það sem
kalla mætti ríkisstarfsmenn ESB.
Þetta er lunginn úr starfsmanna-
fjölda ESB, sem er um 40.000
manns.
Nefna má til samanburðar að
tvær milljónir starfa hjá banda-
ríska ríkinu og um 22.000 manns
hjá því íslenska. Um 80.000 manns
starfa í breska varnarmálaráðu-
neytinu.
Ráðuneyti aðildarríkja ESB
sjá um að framfylgja ákvörðun-
um framkvæmdastjórnarinnar að
nokkru leyti og skýrir það að hluta
starfsmannafæðina, auk þess sem
aðildarríkin tíma einfaldlega ekki
að ráða fleiri starfsmenn til ESB.
Alla jafna eru um 300 starfs-
menn fyrir hverja 10.000 íbúa í
stjórnsýslu aðildarríkjanna en í
stofnunum ESB starfa einungis 0,8
opinberir starfsmenn fyrir hverja
10.000 íbúa.
Gagnsæir Svíar leiða umbæturnar
Erfitt og eftirsótt er að komast
í þennan vel launaða hóp ESB-
starfsmanna. Aðildarríkin hafa
reynt að halda í þjóðerniskvóta í
efstu stöðunum en framkvæmda-
stjórnin sjálf reynt að draga úr
honum, til að tryggja sér hæfasta
starfsfólkið.
Mikið vinnuálag er á starfs-
mönnum framkvæmdastjórnarinn-
ar og stjórnarsviðin misvel skipu-
lögð. Oft berjast aðildarríkin sjálf
gegn umbótum en lengi hefur verið
unnið að því að „nútímavæða“
starfshætti stofnunarinnar. Svíum
blöskraði hve lítið gagnsæi var í
Brussel þegar þeir gengu í ESB
1995 og hafa haft forystu um að
betrumbæta starfshættina.
Verndarar Evrópusambandsins
Framkvæmdastjórn ESB er birtingarmynd yfirþjóðlegs eðlis sambandsins og átti eitt sinn að verða að ígildi ríkisstjórnar þess.
Hún er álitin bandamaður smáríkja. Klemens Þrastarson skoðar fyrirbærið, sem er með fáa starfsmenn miðað við íslenska ríkið.
FUNDUR Í FRAMKVÆMDASTJÓRN José Manuel Barroso, forseti framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins, lítur hér til ljósmyndara. Framkvæmdastjórnin hefur aðsetur í
Brussel og er eins konar framkvæmdarvald ESB en um leið býr hún til lög og reglur og fylgist með því að eftir þeim sé farið. NORDICPHOTOS/AP
Dregið hefur úr völdum framkvæmdastjórnar-innar síðustu ár. Þegar upp komst um spillingu
þar 1999 hafði það letjandi áhrif á hana og þáverandi
stjórn sagði af sér.
Þá hefur dreifræðisregla frá 1992, um að ákvarð-
anir skuli teknar á sem lægstu stjórnsýslustigi, til
dæmis í sveitarstjórn, skert miðstýringarmöguleika
hennar. Aðildarríkin virðast ekki áhugasöm um að
samrunaferli ESB nái mikið lengra í bili. „Sam-
runavélin“ hefur því minna að gera. Hún hefur og
glatað völdum til leiðtogaráðsins, sem er ráð leiðtoga
aðildarríkjanna 27. Síðast en ekki síst hefur fram-
kvæmdastjórnin gefið eftir pólitísk áhrif til Evrópu-
þingsins síðustu ár, vegna kröfu um að stofnanir
ESB skuli hafa lýðræðislegt umboð.
Í þessum helstu valdastofnunum ESB, og líka
í ráðherraráðinu, sitja kjörnir fulltrúar. Kosið er
beint til þingsins en í ráðin setjast ráðherrar
aðildarríkjanna.
Fulltrúar í framkvæmdastjórninni eru hins vegar
ekki kjörnir fulltrúar, heldur fólk sem er tilnefnt
af leiðtogaráðinu (aðildarríkjum) og samþykkt af
þinginu.
Þessi stofnun þjáist því umfram aðrar af svo-
kölluðum lýðræðishalla: langt er frá kjósanda til
ákvörðunartöku. Til tals hefur komið að bæta úr
þessu, t.d. með því að kjósa forseta framkvæmda-
stjórnarinnar beinni kosningu. En það þýddi að for-
setinn væri sá einstaklingur ESB sem hefði mest
lýðræðislegt umboð, meira en helstu fulltrúar þjóð-
ríkjanna hafa í leiðtogaráðinu. Þetta væri því skref
í átt til stóraukins „yfirþjóðleika“ sem fæst aðildar-
ríkin eru tilbúin að kyngja.
Ýmsar leiðir eru farnar til að bæta úr þessum
lýðræðislega umboðsskorti forsetans. Núverandi
forseti er Portúgalinn José Manuel Barroso, sem
hefur setið frá 2004. Þegar Barroso var valinn var
tekið tillit til vinsælda stjórnmálahreyfingar hans
á Evrópuþinginu. Einnig var litið til þess að hann
væri frá suðrænu aðildarríki, ólíkt öðrum helstu
leiðtogum ESB, að það væri fremur lítið ríki, og svo
framvegis.
Barroso var óvinsæll meðal félagshyggju- og
náttúruverndarfólks, því hann er nýfrjálshyggju-
sinni. Þessi fyrrverandi forsætisráðherra þurfti því
að standa fyrir máli sínu frammi fyrir Evrópuþing-
mönnum, sem hefðu getað hafnað honum, áður en
hann fékk starfið.
Ár Forseti Var áður
1995-1999 Jacques Santer Forsætisráðherra Lúxemborgar
1999 Manuel Marin Utanríkisráðherra Spánar
1999-2004 Romano Prodi Forsætisráðherra Ítalíu
2004-? José Manuel Barroso Forsætisráðherra Portúgals
Pólitísk staða allra forseta
framkvæmdastjórnarinnar,
síðan hinn farsæli Jacques
Delors hætti 1995, hefur
verið veik. Núverandi forseti,
Barroso, er miðlungssterkur og
þykir hafa staðið sig þokkalega
innan framkvæmdastjórninnar
sjálfrar. Hann hafi hins vegar
skort metnað og hugsjónir um
framtíð Evrópu.
Varaforseti stjórnarinnar, og
um leið utanríkismálafulltrúi
ESB, er breska barónessan
og Verkamannaflokkskonan
Catherine Ashton. Hún hefur
verið nokkuð gagnrýnd fyrir
frammistöðu sína í starfi.
Forsetar síðustu ára
CATHERINE ASHTON
Lýðræðishalli og samkeppni frá öðrum stofnunum
■ VÖLD, ÁHRIF OG LÝÐRÆÐI FRAMKVÆMDASTJÓRNARINNAR:
➜ Skoðun
um að
hefja eigi
aðildarvið-
ræður við Ísland.
➜ Ákvörðun um
að leyfa ekki
sameiningu
stórfyrirtækja.
➜ Rammalöggjöf/
tilskipun um
(díoxín)mengun
frá sorp-
brennslum.
➜ Reglugerð
um tolla
á landbún-
aðarafurðir.
Dæmi um gjörninga