Fréttablaðið - 06.02.2019, Blaðsíða 29

hvernig sáttatillögurnar ættu að
vera. En það er býsna meinlegur
misskilningur á ferlinu. Það á ekki
að vera hlutverk Samkeppniseftir­
litsins að segja fyrirtækjum að selja
þetta eða selja hitt og á endanum
kemur kannski í ljós að viðskiptin
standa ekki undir sér. Samruna­
aðilar þurfa sjálfir að móta skil­
yrðin.“
Eftirlitið oft vettvangur átaka
Á síðasta ári lét Páll Gunnar þau
orð falla að forstjórastaðan hjá
Samkeppniseftirlitinu væri ekki til
vinsælda fallin. Spurður um frekari
útskýringar segir hann að málin sem
eftirlitið fær á sitt borð séu oft þess
eðlis að miklir fjárhagslegir hags­
munir séu undir.
„Það er oft mikil undirliggjandi
hagsmunabarátta innan atvinnu­
lífsins sem lítur stundum út eins og
barátta milli Samkeppniseftirlitsins
og atvinnulífsins. Þegar nánar er
skoðað þá eru hagsmunir í atvinnu­
lífinu ekki einsleitir. Stór og rót gróin
fyrirtæki vilja skapa hluthöfum
sínum eins góðan arð og kostur er,
en síðan er flóra af öðrum nýjum
og smærri fyrirtækjum sem oft telja
sig mæta samkeppnishindrunum
vegna hinna stóru. Samkeppniseftir­
litið verður oft vettvangur átaka um
ólíka hagsmuni þessara fyrirtækja.
Það hlutverk er augljóslega ekki til
vinsælda fallið.“ segir Páll Gunnar.
„Þegar ég segi að við séum ekki
vinsæl þá er ég alls ekki að kveinka
mér undan því. Oftast nær fer þetta
vel fram þó að stundum finnist
manni að samtök í atvinnulífinu
gangi býsna hart fram og stilli sér
upp aðeins of nálægt einstökum
málum á meðan þau eru til rann­
sóknar. Manni þætti kannski að
betur færi á að samtökin létu fyrir­
tækin, sérstaklega þau stærri, um að
reka sín mál.“
Eins og þú nefnir eru oft miklir
fjárhagslegir hagsmunir í samruna-
málum. Hafa komið upp mál þar
sem haft er í hótunum við starfsmenn
Samkeppniseftirlitsins eða þeim
boðnar mútugreiðslur?
„Nei, ég held að Samkeppniseftir­
litið hafi það orðspor að menn vita
að það mun ekki ganga. En stundum
tekur maður eftir að það er lagður
þrýstingur með öðrum hætti, ekki
bara á Samkeppniseftirlitið heldur
einnig á löggjafann, hvað varðar þær
lagaheimildir sem Samkeppniseftir­
litið hefur og svo framvegis.“
Þá víkur viðtalinu að heimild
Samkeppniseftirlitsins til að skjóta
úrskurðum áfrýjunarnefndar sam­
keppnismála til dómstóla. Samtök
atvinnulífsins hafa gagnrýnt þessa
heimild og segja hana nánast eins­
dæmi í íslenskri stjórnsýslu. Það
sé óviðunandi fyrir fyrirtæki að
þurfa að verjast málflutningi Sam­
keppniseftirlitsins fyrir dómi með
tilheyrandi kostnaði þrátt fyrir að
hafa fengið endanlega og jákvæða
niðurstöðu á stjórnsýslustigi.
„Þetta er einmitt eitt dæmið um
hagsmunabaráttu af því tagi sem ég
nefndi áður og um þann þrýsting
sem er stundum lagður á stjórn­
völd. Þessi heimild var lögfest árið
2011, en fram að því hafði Sam­
keppniseftirlitið ekki kost á því að
bera úrskurði áfrýjunarnefndar
undir dómstóla heldur var það ein­
vörðungu fyrirtækið, sem hafði oft
á tíðum sætt íhlutun Samkeppnis­
eftirlitsins, sem gat farið áfram
með málið fyrir dómstóla. Þetta
skapaði ójafnvægi í meðferð sam­
keppnismála og dró úr réttaröryggi
almennings, einfaldlega vegna þess
að eftirlitið átti þess ekki fullan kost
að reka hagsmuni almennings fyrir
dómstólum.“
Páll Gunnar segir að nokkur dæmi
séu um að önnur stjórnvöld hafi
sambærilega heimild. Samkeppnis­
eftirlitið hafi hins vegar beitt þess­
ari heimild með varfærnislegum
hætti. Henni sé einvörðungu beitt
í mikilvægum og fordæmisgefandi
málum. „Þessi heimild snýst fyrst
og fremst um að almannahags­
munir séu virtir að jöfnu við hags­
muni fyrirtækjanna sem í hlut eiga.
Einungis þannig verður til umhverfi
þar sem samkeppnisrétturinn fær
að þróast með eðlilegum hætti fyrir
dómstólum. Það er mjög mikilvægt
að fá fullnaðarúrlausn dómstóla í
mörgum málum.“
Hefur áhyggjur af orðræðunni
Stundum hefur verið gefið í skyn,
ýmist með beinum eða óbeinum
hætti, að óskynsamlegt sé fyrir fjár-
festa eða stjórnendur að gagnrýna
Samkeppniseftirlitið vegna þess að
það geti komið í bakið á fyrirtækinu
þegar mál þess kemur á borð eftirlits-
ins. Hvernig bregstu við ummælum af
þessu tagi?
„Ef þú horfir á söguna sést að
fyrirtæki og stjórnendur þeirra
hafa verið algjörlega óhrædd við
að gagnrýna Samkeppniseftirlitið.
Aukinheldur hafa verið settir upp
verkferlar, m.a. að erlendri fyrir­
mynd, sem gera það að verkum að
andmælaréttur fyrirtækja er virtur
með óvenjulega ýtarlegum hætti í
þessum málaflokki, miðað við aðra
málaflokka. Til dæmis með útgáfu
sérstaks andmælaskjals til að tryggja
það að aðilar geti tjáð sig, kæruleið
til áfrýjunarnefndar o.s.frv.,“ segir
Páll Gunnar.
„Það er vandfundin stofnun í
íslensku stjórnkerfi sem þarf að
standa skil gjörða sinna með sama
hætti og Samkeppniseftirlitið og
þetta útilokar það að stjórnendur
stofnunarinnar stundi einhver bola­
brögð. Það er einfaldlega ekkert
svigrúm til þess,“ segir Páll Gunnar.
Hann hefur áhyggjur af því að orð­
ræða um að geðþótti liggi að baki
ákvörðunum Samkeppniseftirlits­
ins sé til þess gerð að fæla fyrirtæki
frá því að hafa samskipti við eftir­
litið. Ýmsum kunni að hugnast að
einangra stofnunina frá atvinnulíf­
inu. „Samkeppniseftirlitið vill þvert
á móti eiga í góðum samskiptum
við atvinnulífið. Okkar dyr standa
opnar fyrir þá sem vilja ræða við
okkur og svo verður áfram.“
Stóraukin netverslun hefur og
mun áfram gjörbreyta neyslu­
hegðun fólks. Það felur í sér miklar
áskoranir fyrir smásölumarkaðinn.
Samkeppniseftirlitið hefur verið
gagnrýnt fyrir að taka ekki nógu
mikið tillit til þeirra markaðs­
breytinga sem hafa ört átt sér stað á
síðustu árum. Páll segir að eftirlitið
sé óhrætt við að breyta fyrri afstöðu
sinni ef leitt er í ljós að breytingar
hafi orðið á mörkuðum.
„Fyrirtæki sem eru í samruna­
ferli halda því oft til haga að mark­
aðir séu að breytast. Að það sé til að
mynda miklu meira aðhald frá net­
verslun. Þetta eru gild sjónarmið
sem Samkeppniseftirlitið þarf að
skoða í hverju máli fyrir sig. Eftirlitið
tekur að sjálfsögðu tillit til sjónar­
miða af þessu tagi þegar forsendur
eru til þess,“ segir Páll Gunnar.
„Það er stundum þannig að
aðstæður hafa breyst og Sam­
keppnis eftirlitið breytir afstöðu
sinni. En stundum sýnir rannsókn
málsins að það hefur ekki orðið sú
breyting sem aðilar málsins héldu
fram. Það er hins vegar eðlilegt að
gera þá kröfu til Samkeppniseftir­
litsins að hafa vakandi auga fyrir
breytingum en hlutverk okkar er
að komast að réttri niðurstöðu á
þeim tíma sem afstaðan er tekin.
Ef breytingar hafa ekki enn orðið
þá er ekki hægt að ætlast til þess
að Samkeppniseftirlitið breyti fyrri
afstöðu.“
Þrýstingur á samþjöppun
Þú tókst við störfum sem forstjóri
Samkeppniseftirlitsins árið 2005.
Hefur samkeppnislandslagið breyst
mikið síðan þá?
„Já, ýmislegt hefur breyst til betri
vegar á mörgum sviðum. Það hefur
t.d. tekist að ryðja úr vegi ýmsum
aðgangshindrunum á mikilvægum
mörkuðum, eins og á fjarskipta­
markaði, flugmarkaði, fjármála­
markaði, smásölu á lyfjum o.fl. En
samkeppnismál eru stöðugt við­
fangsefni. Það er ekki þess að vænta
að við verðum einhvern tímann
komin á þann stað að Samkeppnis­
eftirlitið verði óþarft. Þetta er lítið
land þar sem miklir hagsmunir
eru undir og fáir keppinautar á
mörgum mikilvægum mörkuðum.
Enn er talsvert í land að neytendur
njóti ávaxta virkrar samkeppni
með fullnægjandi hætti,“ segir Páll
Gunnar. Þá tekur hann fram að virk
samkeppnismál séu ekki einkamál
Samkeppniseftirlitsins.
„Það þurfa margir fleiri að koma
að því að stuðla að virkri sam­
keppni. Önnur stjórnvöld þurfa
að koma að þessum málaflokki, og
einnig fyrirtækin sjálf og samtök
þeirra. Þau bera mikla ábyrgð á því
að skapa eins góða samkeppnis­
menningu og unnt er. Það er víða
óunnið verk í því.“
Hefurðu fundið fyrir auknum
þrýstingi á samþjöppun á síðustu
árum?
„Það hefur verið heilmikill þrýst­
ingur á að leyfa samruna og einnig
á að Samkeppniseftirlitið heimili
samstarf keppinauta til að skapa
meiri stærðarhagkvæmni. Við
getum t.d. nefnt fjármálamarkaðinn
í því sambandi. Það er skiljanlegt að
fyrirtæki í litlu hagkerfi sem upplifa
sig lítil á alþjóðavettvangi leitist við
að ná meiri stærðarhagkvæmni. Þá
er hlutverk Samkeppniseftirlitsins
að komast að niðurstöðu um að
hvaða marki samstarfið sé skyn­
samlegt fyrir almannahagsmuni
og að hvaða marki það geti skaðað
samkeppni.“
Hefur Samkeppniseftirlitið verið
mótfallið sameiginlegri nýtingu á
innviðum í fjármálakerfinu?
„Staðreyndin er sú að bankarnir
eiga nú þegar í talsverðu samstarfi
og Samkeppniseftirlitið hefur að
mörgu leyti greitt götu þess. Reikni­
stofa bankanna er glöggt dæmi um
það og nýjasta dæmið er að Sam­
keppniseftirlitið veitti bönkunum
undanþágu frá samkeppnislögum til
að reka sameiginlegt seðlaver. Það
er hins vegar gríðarlega mikilvægt
að samstarf af þessu tagi slævi ekki
samkeppni milli bankanna. Mín til­
finning er sú að þegar fyrirtæki vilja
ná meiri stærðarhagkvæmni með
auknu samstarfi liggi vandinn ekki
hjá Samkeppniseftirlitinu heldur í
því að finna ásættanlegar lausnir,“
segir Páll Gunnar og bætir við að
bankarnir hafi ekki alltaf sömu sýn
á samstarf.
„Það er mikilvægt að hafa í huga
að bankarnir hafa í sumum tilfellum
ólíka styrkleika. Einn banki er betri
á einu sviði en annar. Þeir hafa því
oft mismikinn hag af því að hefja
samstarf. Þetta snýst ekki bara um
samkeppnisreglurnar eða afstöðu
Samkeppniseftirlitsins, heldur
ekki síður um eðlilega hvata í sam­
keppni. Bankarnir vilja því hver um
sig gera betur en hinir og sjá þá ekki
hag sinn í að fara í samstarf.“
Hver er afstaða Samkeppniseftir-
litsins til hins víðtæka eignarhalds
lífeyrissjóðanna sem eiga í sumum
tilvikum töluverðan hlut í keppi-
nautum á sama markaði?
„Þessa þróun má m.a. rekja til þess
að bankarnir þurftu að losa sig við
miklar eignir eftir hrun og lífeyris­
sjóðirnir höfðu aðeins kost á því að
fjárfesta innanlands. Við vöktum
snemma máls á því að þessi þróun
gæti orðið óheppileg fyrir sam­
keppni hér á landi, þ.e.a.s. að hópur
stofnanafjárfesta, sem eru oft á
tíðum lífeyrissjóðir, ættu veigamik­
inn hlut í fleiri en einum keppinaut
á sama markaði. Það hafa vaknað
spurningar um hvort taka þurfi á
þessu á grundvelli samkeppnislaga
og eitt af því sem Samkeppniseftir­
litið hefur gert er að taka þetta til
rannsóknar í samrunamálum þar
sem eignarhaldið er með þessum
hætti,“ segir Páll Gunnar og vísar
til þeirra samruna sem áður voru
nefndir, þ.e. samruna Haga og Olís
annars vegar og samruna N1 og
Festar hins vegar.
Hefur Samkeppniseftirlitið áhyggj-
ur af því að sjóðirnir hegði sér eins og
ein blokk á markaðinum?
„Það er eitt af því sem sam­
keppnis yfirvöld þurfa að hafa vak­
andi auga með. Við höfum tekið
þessa umræðu við lífeyrissjóðina
og þeir vilja ekki kannast við svona
háttsemi. Það er augljóslega brýnt
að ræða þessi mál áfram og vonandi
vinnur tíminn með okkur nú þegar
gjaldeyrishöftin hafa verið aflögð.
Aðstæður lífeyrissjóða hafa breyst
og það verður spennandi að sjá hver
þróunin verður.“
Draga úr óþarfri reglu-
byrði
Á næstu misserum munu íslensk
stjórnvöld í samstarfi við Efna-
hags- og framfarastofnunina
OECD framkvæma samkeppnis-
mat á ferðaþjónustu og bygg-
ingar iðnaði. Samkeppnismatið
hefur þann tilgang að greina
og meta regluverk með tilliti til
þess hvort það kunni að hamla
samkeppni. Atvinnuvega- og
nýsköpunarráðuneytið mun hafa
umsjón með verkefninu í sam-
vinnu við Samkeppniseftirlitið.
„Þetta er aðferð til að greina
hvort gildandi reglur og lög, eða
þau sem eru í undirbúningi, hafa
skaðleg áhrif á samkeppni. Ef
sú er raunin er leitað leiða til að
finna aðrar hagfelldari útfærslur.
Aðferðafræðin hefur reynst vel í
mörgum löndum, en Ástralir hafa
t.d. beitt þessari aðferð um langt
skeið og telja að hún sé einn
grunnur hagsældar þar landi,“
segir Páll Gunnar.
„Samkeppnismatið er m.a. til
þess fallið að draga úr óþarfri
reglubyrði sem er slævandi
fyrir samkeppni og getur skapað
hindranir fyrir nýja aðila til að
koma inn á markaði.“
Þá telur Páll Gunnar að sam-
keppnismatið hafi beina skírskot-
un í umræðuna um kjarasamn-
inga þar sem eitt keppikeflið er
að draga úr kostnaði við byggingu
á húsnæði.
Stundum finnst
manni að samtök í
atvinnulífinu gangi býsna
hart fram og stilli sér upp
aðeins of nálægt einstökum
málum
Það er ekki gott
þegar opinber
stofnun tekur stjórn á
atburðarrás í atvinnulífinu
Samruni N1 og Festar, sem rekur Krónuna, var samþykktur með ströngum skilyrðum, meðal annars um sölu eigna.
MARKAÐURINN 9M I Ð V I K U D A G U R 6 . F E B R Ú A R 2 0 1 9
0
6
-0
2
-2
0
1
9

0
4
:3
5
F
B
0
4
8
s
_
P
0
3
2
K
.p
1
.p
d
f
F
B
0
4
8
s
_
P
0
2
9
K
.p
1
.p
d
f
F
B
0
4
8
s
_
P
0
1
7
K
.p
1
.p
d
f
F
B
0
4
8
s
_
P
0
2
0
K
.p
1
.p
d
f
A
u
to
m
a
ti
o
n
P
la
te
r
e
m
a
k
e
:
2
2
3
F
-C
7
B
4
2
2
3
F
-C
6
7
8
2
2
3
F
-C
5
3
C
2
2
3
F
-C
4
0
0
2
7
5
X
4
0
0
.0
0
1
6
A

F
B
0
4
8
s
_
5
_
2
_
2
0
1
9
C
M
Y
K