Morgunblaðið - 06.06.1996, Blaðsíða 55

MORGUNBLAÐIÐ
FIMMTUDAGUR 6. JÚNÍ1996 55
FRETTIR
Alit Samkeppnisráðs
vegna erindis fiskvinnslu-
stöðva án útgerðar
SAMKEPPNISRÁÐ hefur skilað
áliti vegna erindis Samtaka fisk-
vinnslustöðva án útgerða um
meinta mismunun fiskvinnslufyrir-
tækja en það barst Samkeppnis-
stofnun á síðasta ári. Forsvarsmenn
SFÁÚ kynntu álitið í vikunni en
meginniðurstöður þess eru að ráðið
teiur að ekki sé farið gegn mark-
miðum samkeppnislaga. Aftur á
móti myndi samkeppni í viðskiptum
með sjávarafla aukast og sam-
keppnisstaða fiskvinnslustöðva
jafnast ef reglur um handhöfn afla-
hlutdeilda yrðu rýmkaðar og fram-
sal þeirra til fiskvinnslustöðva án
útgerðar heimilað.
Hér birtast í heild niðurstöður
Samkeppnisráðs um erindi Sam-
taka fiskvinnslustöðva án útgerðar
um meinta mismunun fiskvinnslu-
fyrirtækja:
1. Með vísan tii markmiðs sam-
keppnislaga nr. 8/1993, sbr. 1. gr.,
vekur Samkeppnisráð athygli ráð-
herra á eftirfarandi áliti sem birt
er með hliðsjón af d-lið 2. mgr. 5. gr.
2. í erindi SFÁÚ er kvartað yfír
ójafnri samkeppnisstöðu fisk-
vinnslustöðva án útgerðar og fisk-
vinnslustöðva sem reknar eru í
tengslum við útgerð. Er litið svo á
af hálfu SFÁÚ að fiskvinnslufyrir-
tæki án útgerðar hafi ekki sama
aðgang að fiski til vinnslu og fisk-
vinnslufyrirtæki sem rekin eru í
tengslum við útgerð. Hin síðar-
nefndu, sem hafi fengið aflahlut-
deild endurgjaldslaust frá ríkinu,
geti notað kvótann sem hluta af
greiðslu fyrir hráefni til vinnslu.
Fiskvinnslustöð án kvóta eigi því
enga möguleika á að keppa um
hráefni við fiskvinnslustöð sem rek-
in er í tengslum við útgerð sem
eigi kvóta og geti beitt þeim aðferð-
um sem áður er lýst.
Tekið hefur verið fram af hálfu
Samtaka fiskvinnslustöðva án út-
gerðar að með erindinu sé ekki
verið að gera kröfur um að allur
fiskur fari um fiskmarkaði né held-
ur að þriðji aðili tryggi fiskvinnslu-
stöðvunum aðgang að nægilegu
hráefni. Erindið snúist heldur ekki
um stjórnkerfi fiskveiðanna svo sem
því hefur verið komið á með lögum.
Meginatriði málsins sé að lögbundið
stjórnkerfi í atvinnulífi megi aldrei
raska samkeppni milli fyrirtækja.
Mestu skipti að koma í veg fyrir
þá ójöfnu samkeppnisstöðu sem
felist í því að rekstraraðilar í sjávar-
útvegi, sem hafa fengið úthlutað
veiðiheimildum frá ríkinu, geti fé-
nýtt þær til kaupa á fiski. Oskar
SFÁÚ þess að Samkeppnisráð gripi
til þeirra ráðstafana sem það telur
nauðsynlegar og samkeppnislög
heimila. Er vísað í d-lið 2. mgr. 5.
gr. laganna, sbr. 19. gr. þeirra.
3. Að mati Samkeppnisráðs hef-
ur megináherslan í málflutningi
SFÁÚ verið lögð á það að fyrirtækj-
um innan SFÁÚ sé mismunað þar
sem þau hafi ekki sama aðgang að
hráefni til vinnslu og fyrirtæki sem
reki bæði fiskvinnslu og útgerð.
Þennan mismun megi rekja til þess
að fyrirtækjum innan SFÁÚ hafi
ekki verið úthlutað aflaheimild skv.
lögum um stjórn fiskveiða. Þrátt
fyrir að samtökin segi erindi þeirra
ekki snúast um stjórnkerfi fiskveiða
eins og það er ákveðið með lögum,
er það mat Samkeppnisráðs að ekki
verði um málið fjallað, eins og það
er fram sett, án þess að lagt verði
mat á þau ákvæði í lögum um stjórn
fiskveiða sem hafa óbein áhrif á
fiskvinnsluna.
í ljósi þess sem að framan segir
mun Samkeppnisráð í umsögn sinni
halda sig við núgildandi reglur við
stjórn fiskveiða, að því marki sem
þær hafa óbein áhrif á fiskvinnsl-
una, en ráðið mun ekki fjalla um
eiginleika annarra stjórnunarkerfa
fyrir fiskvinnsluna.
Segja má að áður en takmarkan-
ir voru settar á fiskveiðar hér við
land hafi fiskverkandi getað aflað
sér hráefnis með tvennum hætti,
þ.e. með því að kaupa sér skip og
hefja veiðar eða með því að kaupa
fisk af starfandi útgerðarmanni.
Eftir að aflamarkskerfi var komið
á eru þessir valkostir enn fyrir hendi
með þeirri breytingu þó að vilji við-
komandi fískverkandi hefja útgerð
verður hann að kaupa eða leigja
aflaheimild af útgerðarmanni sem
ræður yfir slíkum réttindum, auk
þess að fjárfesta í skipi.
Með upptöku aflamarkskerfis var
aðgangur að fiskveiðiauðlindinni
mjög skertur frá því sem verið
hafði. Útgerðarfyrirtækjum var út-
hlutað takmörkuðum veiðiheimild-
um í íslenskri Iandhelgi. Öðrum var
óheimilt að stunda þar veiðar. Eftir
að breytingar voru gerðar á heim-
ildum til aflaframsals gátu aðrir
útgerðarmenn en þeir sem í upp-
hafi fengu aflaheimildir stundað
veiðar með því að greiða upphafleg-
um handhafa kvóta, eða þeim sem
öðlast hafa hann síðar, umsamda
fjárhæð fyrir kvótann.
Við fyrstu sýn virðast þessar af-
leiðingar aflamarkskerfisins hafa
samkeppnishamlandi áhrif á fisk-
vinnslumarkaðnum. Hér er átt við
möguleika þeirra útgerðarmanna,
sem jafnframt veiðum stunda fisk-
vinnslu og fengu úthlutað aflahlut-
deild ,á grundvelli aflareynslu“, til
þess að verða sér úti um fisk á
lægra verði en fiskvinnslustöðvar
án útgerðar eiga kost á. Ennfremur
er vísað til þess að fiskvinnslufyrir-
tæki í eigu útgerða sem fengu út-
hlutað kvóta í upphafi eiga þess
kost að nota tekjur af kvótasölu eða
-leigu til kaupa á fiski t.d. á fisk-
mörkuðum. Við mat á þessu verður
að hafa í huga að aðgerðir ríkisins
geta og hafa haft mikil áhrif á
rekstur fyrirtækja og samkeppni á
markaði. Hið opinbera getur t.d.
haft veruleg áhrif á kostnað, fjár-
festingu, verð og framleiðslu með
sköttum eða styrkjum. Einnig getur
ríkið mótað uppbyggingu markað-
ar, t.d. með reglum um það hverjir
megi starfa á viðkomandi markaði
eða annars konar reglum sem hafa
áhrif á hegðun fyrirtækja, t.d. sam-
keppnisreglum.
Vegna ástands fiskistofna og
stærðar fiskveiðiflotans var á árinu
1984 tekið upp nýtt fiskveiðistjórn-
unarkerfi, kvótakerfið. Þeirri kvóta-
úthlutun sem þá átti sér stað var
ætlað að ná til þeirra sem stundað
höfðu útgerð á tilteknu viðmiðunar-
tímabili. Telja verður að þeir aðilar
sem fengu þessi réttindi hafi að
einhveiju leyti forskot á keppinauta
sína sem síðar hófu starfsemi. Þetta
forskot felst í verðmæti hins úthlut-
aða kvóta. Þegar samkeppnisleg
áhrif þessa eru metin verður að
hafa í huga að aflamarkskerfið
byggðist á reglum sem ætlað var
að gilda jafnt gagnvart þeim út-
gerðarfyrirtækjum sem þær náðu
til þegar aflamarkskerfinu var kom-
ið á. Líta verður einnig til þess að
forskot þessara fyrirtækja til hrá-
efnisöflunar er í raun óhjákvæmiieg
afleiðing af þeirri breytingu sem
gerð var á fiskveiðistjórnun árið
1984. í því sambandi ber að hafa
áhrif fiskveiðistjórnunar á verð
fiskiskipa í huga. Eins og áður seg-
ir gefa gögn málsins til kynna að
ákveðin verðlækkun hafi orðið á
fiskiskipum við að kvótakerfinu var
komið á, þar sem eftirspurn eftir
þjónustu þeirra minnkaði. Hins veg-
ar má leiða að því líkur að verðfall
skipanna hefði orðið enn meira ef
sókn í stofnana hefði verið óheft,
og leitt af sér varanlegan aflabrest.
Verðmæti skipanna hefði þá eink-
um ráðist af smíðakostnaði og er-
lendri eftirspurn eftir þeim. Aðgerð
stjórnvalda um stjórnun fiskveiða
hafði því tvíþætt áhrif eftir að fisk-
veiðistjórnun var komið á. Verð
fiskiskipa lækkaði að einhverju leyti
vegna takmarkaðra veiðiheimilda
en á móti kom að skipum var úthlut-
aður kvóti, sem fól í sér verðmæti.
Allt bendir til að verðmæti kvótans
sé meira en verðlækkun skipa.
Með lögum nr. 38/1990 um
stjórn fiskveiða var gerð sú breyting
að framsal á kvóta milli skipa varð
að meginstefnu fijálst. Síðan sú
breyting var gerð hafa útgerðar-
menn m.a. getað notað kvótann eða
andvirði hans sem hluta af greiðslu
fyrir hráefni og þar með beitt þeim
viðskiptaaðferðum sem SFÁÚ
kvartar yfir í erindi sínu. Með því
að framsalsheimild gerir útgerðar-
mönnum, sem fengu kvóta úthlutað
,á grundvelli aflsreynslu“, kleift að
fénýta hann telja SFÁÚ að útgerð-
armenn sem reka fiskvinnslu standi
betur að vígi í samkeppninni um
hráefni en fiskvinnsla án útgerðar.
í heimildinni til framsals aflaheim-
ilda, þ.m.t. fénýtingar, sé fólgin
samkeppnisleg mismunun sem fari
gegn markmiði samkeppnislaga.
Ljóst er að fiskvinnslustöðvar án
útgerðar standa að vissu leyti verr
að vígi hvað aðgang að hráefni til
vinnslu varðar en fiskvinnslustöðv-
ar sem eru reknar í tengslum við
útgerðarfyrirtæki sem fengið hafa
kvóta úthlutað án endurgjalds.
Hafa verður hins vegar í huga að
sú breyting sem fólst í upptöku
aflamarkskerfis beindist eðli máls-
ins samkvæmt með beinum hætti
að útgerðarfyrirtækjum. Starfandi
útgerðarfyrirtækjum var eins og
áður sagði úthlutaður kvóti á
grundvelli tiltekinna reglna. Lög
um stjórn fiskveiða hafa hins vegar
haft óbein áhrif á annan atvinnu-
rekstur en sjálfa útgerðina. Þau
óbeinu áhrif hafa verið misjöfn eft-
ir fyrirtækjum m.a. eftir því hvort
þau tengjast útgerðarfyrirtækjum
eignarlega. Þetta hefur komið einna
gleggst fram í fiskvinnslunni og
skapað vissan aðstöðumun við hrá-
efnisöflun. Aðstöðumunur af þess-
um toga er ekki í sjálfu sér tilgang-
ur eða markmið lagasetningarinnar
eða stjórnvaldsfyrirmæla heldur er
hann til kominn vegna eignar-
tengslanna. Sambærilegs aðstöðu-
munar verður víða vart í atvinnu-
rekstri og eru orsakir hans af marg-
víslegum toga. Getur hann stafað
af þáttum sem fyrirtæki hafa lítil
eða engin áhrif á og sem hafa orð-
ið nánast fyrir tilviljun. Þegar grip-
ið var til harkalegra gengisfellinga
við stjórn efnahagsmála fyrir 15 til
20 árum gat það til að mynda haft
áhrif á greiðslustöðu fyrirtækja og
þar með aðstöðu þeirra hvenær
gjalddagi afborgana var á erlendum
lánum. Aðstöðumun má einnig
rekja til þess hvort fyrirtæki eru
starfandi eða ekki á þeim tíma sem
stjórnvöld úthluta tilteknum rétt-
indum. Þá getur aðstöðumunur
stafað af því að sum fyrirtæki eru
betur rekin og íjársterkari en önn-
ur. Þetta eðli atvinnurekstrar verða
samkeppnisyfirvöld að hafa í huga
þegar atvik þessa máls eru virt.
Ennfremur verður að horfa til þess
að þeir erfiðleikar sem fiskverkend-
ur án útgerðar standa frammi fyrir
hvað öflun hráefnis varðar eiga að
verulegu leyti rætur sínar að rekja
til mikils aflasamdráttar á undan-
förnum árum auk þess sem milli-
ríkjadeilur hafa takmarkað framboð
á hinum svonefnda Rússafiski. Loks
má gera ráð fyrir að aukin vinnsla
á afla um borð í veiðiskipum hafi
dregið úr framboði afla til fisk-
vinnsluhúsa.
Samkeppnisráð telur að ekki hafi
verið sýnt fram á, að sú regla núver-
andi fiskveiðistjórnunarkerfis sem
heimilar framsal á kvóta og er
megingrundvöllur erindisins sem
hér er til umfjöllunar, fari gegn
markmiði samkeppnislaga. í frelsi
til framsals aflaheimilda felst, að
mati Samkeppnisráðs, hvati til hag-
ræðingar og sérhæfingar sem leiðir
til hagkvæmari nýtingar fram-
leiðsluþáttanna auk þess sem heim-
ild til framsals á kvóta auðveldar
nýjum aðilum að hefja útgerð.
4. Eins og að framan greinir er
að mati Samkeppnisráðs ljóst að
fyrir hendi er aðstöðumunur til hrá-
efnisöflunar á milli fiskvinnslu-
stöðva án útgerðar og þeirra stöðva
sem starfa í tengslum við útgerð.
Þessi munur skapar síðarnefndu
aðilunum ákveðið forskot að því er
aðgang að hráefni varðar og þá
einkum þeim fyrirtækjum sem
fengu úthlutað kvóta án endur-
gjalds. Sá aflasamdráttur sem orðið
hefur á undanförnum árum og þær
aðstæður aðrar sem hafa áhrif á
framboð á fiskmörkuðum hafa jafn-
framt skerpt þann aðstöðumun sem
er á milli fiskverkenda með og án
útgerðar. Útgerðarmenn sem reka
fiskvinnslu eru við þessar aðstæður
síður reiðubúnir að selja aflann til
ótengdra aðila og hefur það m.a.
leitt til verðhækkunar á fiskmörk-
uðum. Þessi aðstöðumunur fisk-
vinnslustöðva stafar hins vegar ekki
af samkeppnislegri mismunun í
skilningi samkeppnislaga og er ekki
hægt að rekja hann til ákvæðis um
framsal aflaheimilda í lögum um
stjórn fiskveiða nema að því leyti
sem þau setja hömlur við framsals-
heimild.
Að mati Samkeppnisráðs má að
einhveiju marki auðvelda aðgang
að fiskvinnslumarkaðnum með því
að rýmka heimildir til kvótafram-
sals. Samkvæmt lögum um stjórn
fiskveiða er aflaheimildum úthlutað
til einstakra skipa og er .handhöfn
þeirra því bundin við fiskiskip. í
11. gr. laganna kemur fram að ein-
ungis er unnt að framselja aflahlut-
deild, að hluta eða öllu leyti, til
annars skips.
Eins og nefnt hefur verið getur
fiskverkandi án útgerðar orðið sér
úti um hráefni með því að kaupa
það á fiskmarkaði eða með því að
eiga bein viðskipti við útgerð. Sá
kostur er einnig fyrir hendi að fisk-
verkandi án útgerðar kaupi eða leigi
kvóta. Þessi síðastnefnda aðferð við
hráefnisöflun kann samkvæmt
gögnum málsins að hafa ýmsa kosti
í för með sér sem geta styrkt sam-
keppnisstöðu viðkomandi aðila t.d.
á erlendum mörkuðum. Fiskverk-
andi án útgerðar getur þannig
hugsanlega haft betri tök á að
stjórna gæðum, magni og verði
hráefnisins. Á hinn bóginn kallar
þessi aðferð, að óbreyttum lögum,
á að fiskverkandi sem kaupir eða
leigir kvóta kaupi einnig skip. Sam-
keppnisráð telur að hafa verði í
huga að fiskvinnslustöðvar án út-
gerðar eru oft tiltölulega smá fyrir-
tæki sem stunda sérhæfðan rekst-
ur, s.s fyrirtæki sem sinna við-
skiptavinum sem leggja megin-
áherslu á gæði og ferskleika físks-
ins og eru reiðubúin að greiða hærra
verð fyrir vöruna. Smæð viðkom-
andi fiskvinnslu getur komið í veg
fyrir að hagkvæmt sé fyrir hana
að reka jafnframt útgerð. Telja
verður líklegt að ef þessi fýrirtæki
hefðu tækifæri til þess að kaupa
eða leigja aflahlutdeild, án þess að
þurfa jafnframt að festa kaup á
skipi, myndi það auka möguleika
þeirra til að verða sér úti um hrá-
efni. Slík breyting gæti þannig eflt
samkeppni á fiskvinnslumarkaði
auk þess sem hún myndi auðvelda
nýjum aðilum aðgang að þeim
markaði. Mikilvægt er að lög og
reglur girði ekki fyrir möguleika
fyrirtækja á að stunda rekstur með
þeim hætti sem þau telja hagkvæm-
astan.
í d-lið 5. gr. samkeppnislaga seg-
ir m.a. að hlutverk Samkeppnisráðs
sé að benda stjórnvöldum á leiðir
til þess að gera samkeppni virkari
og auðvelda aðgang nýrra keppi-
nauta að markaði. Með vísan til
þess og með hliðsjón af því sem að
framan greinir bendir Samkeppnis-
ráð sjávarútvegsráðherra á það mat
ráðsins að ef reglur um handhöfn
aflahlutdeildar yrðu íýmkaðar og
heimilað yrði að framselja aflahlut-
deild til aðila sem aðeins reka físk-
vinnslu væri sú breyting til þess
fallin að auka samkeppni í viðskipt-
um með sjávarafla til vinnslu, jafna
að vissu marki samkeppnisstöðu
fiskvinnslustöðva með og án út-
gerðar og auðvelda aðgang nýrra
keppinauta að markaðnum.