Morgunblaðið - 28.06.1980, Blaðsíða 34

34
MORGUNBLAÐIÐ, LAUGARDAGUR 28. JÚNÍ1980
Árni C. Th. Arnarson:
Goðsögnin
um
valdalausan
forseta
Fræðimenn og
forsetavald
Á fimmtudaginn birtist grein í
Morgunblaðinu undir heitinu
„Stjórnarskrá og þingræði" og var
greinarhöfundur Arnór Hanni-
balsson, sem kennir m.a. stjórn-
speki við Háskóla Islands. Greinin
er um margt athyglisverð, enda er
Arnór meðal ritfærustu manna,
þó ekki sé ég sammála honum í
einu og öllu. Arnór tekur undir þá
skoðun flestra, að forsetinn sé
nánast valdalaus, en ætlun mín er
að leiða líkur að því að vald hans
sé meira en flesta órar fyrir.
Og Arnór tekur saman niður-
stöður sínar í fjórum efnisliðum í
lok greinarinnar. Tvær síðustu eru
þessar.
3. Forseti hefur engin pólitísk
völd og er aðeins æðsti embætt-
ismaður þjóðarinnar.
4. Það er hugsanlegt og mögulegt
að forseti fari að túlka hin
úreltu ákvæði stjórnarskrár-
innar bókstaflega en þá bryti
hann gegn þingræðisreglunni.
En nú vill þannig til að ályktan-
ir Arnórs standast ekki. Sú stað-
hæfing að forsetinn hafi engin
pólitísk völd stenzt ekki ef stjórn-
arskráin er athuguð af gaumgæfni
og hugleitt hvernig forsetinn gæti
nýtt vald sitt, þegar rétt tækifæri
gæfust, en að þessu mun ég víkja
nánar síðar. Og það á ekki heldur
við rök að styðjast, að þótt forset-
inn færi að túlka hin „úreltu"
ákvæði stjórnarskrárinnar bók-
staflega að þá bryti það í bága við
þingræðisregluna. í fyrsta lagi eru
ákvæðin ekki úrelt þó að þeim hafi
ekki verið breytt hingað til. Þau
eru enn í fullu gildi eins og menn
munu komast að raun um, ef
forsetinn tekur að nota vald sitt. I
öðru lagi gæti forsetinn beitt valdi
sínu í ýmsum tilfellum án þess að
þingræðisreglan væri í nokkru
brotin.
— Eg tel nauðsynlegt að al-
menningur geri sér grein fyrir því
hversu víðtæk áhrif forseti ís-
lands getur haft á stjórn þjóðmála
nýti hann vald sitt til fulls. Og ef
menn á borð við Arnór Hanni-
balsson geta fallið í þá gryfju að
álíta forsetann valdalausan þá
taldi ég því brýnna að gera
mönnum grein fyrir hvert vald
forsetinn raunverulega hefur.
I þessari fyrri grein mun ég því
fjalla um hvernig forsetinn gæti
notað vald sitt og þau áhrif sem
hann gæti hugsanlega öðlast í
skjóli þess. í síðari greininni mun
ég fjalla um það hvernig hann, að
mínum dómi ætti að nota það eins
og þjóðmálunum er háttað í dag.
Allt vald er með
þjódinni en ekki
með þinginu
Hafi það verið ætlun stjórn-
arskrárnefndar og þingsins sem
stóðu að stjórnarskránni 1944 að
gera þingið að æðstu valdastofnun
landsins þannig að bæði forseti og
ríkisstjórn ætti að lúta vilja þess,
þá hefur þeim til allrar hamingju
mistekist það ætlunarverk. Eg
segi til allrar hamingju því að þótt
ég geti fallist á að valdið eigi að
vera með þjóðinni ( en með því er
ekkert sagt um hversu víðtækt það
skuli vera) þá vil ég engan veginn
að það sé með þinginu. Heillavæn-
legra tel ég að stjórnskipunin lúti
hugmyndinni um þrískiptingu
ríkisvaldsins þannig að enginn
einn stjórnkerfisaðili verði of
valdamikill.
Stjórnarskrá íslands ber mik-
inn keim af hugmyndum um
þrískiptingu ríkisvaldsins hver
svo sem ætlunin hefur verið hjá
þeim, sem sömdu og samþykktu
hana. En þessi þrískipting hefur
ekki notið sín sem skildi, þar sem
forsetinn hefur ekki beitt til fulls
því valdi sem hann hefur. Það
hefði hann þó gjarnan mátt gera
og það fyrir löngu.
Lögfræði eða
stjórnmálafræði?
Margir þeirra sem lesa þessar
línur hafa eflaust einig lesið
stjórnarskrána af gaumgæfni og
telja sig því hafa allgóða hugmynd
um hvert valdsvið forsetans er. En
slíkur lestur veitir ekki heil-
steypta mynd af valdi forsetans
nema menn íhugi hvernig hægt er
að beita því á úrslitastundum.
Þannig þurfa menn að beita fyrir
sig hugsun i anda stjórnmála-
fræði fremur en lögfræði, vilji
þeir komast nærri um valdamörk
forsetans.
Dæmi um þetta er þingrofið,
sem Ólafur Jóhannesson stóð að
’74. Ólafur hélt því fram, að sem
forsætisráðherra hefði hann rétt
til að rjúfa þing þótt meirihluti
þingsins væri því mótfallinn. En
þetta er rangt. Það er forseti, sem
lætur ráðherra framkvæma vald
sitt en ekki öfugt. Kristján Eld-
járn hefði því getað neitað að
skrifa undir þingrofsheimildina.
En í þessu tilfelli brást forsetinn
og óvinsæl ríkisstjórn sat áfram í
óþökk þings og þjóðar. Forsetinn
getur því verið pólitískt ábyrgur,
þótt stjórnarskráin kveði á um að
hann sé ekki lagalega ábyrgur
fyrir stjórnarathöfnum.
Eg geri ráð fyrir að fæstir hafi
gert sér grein fyrir að hann gat
neitað að skrifa undir þingrofs-
heimildina. Þetta má ef til vill
rekja til þeirrar fáránlegu bábilju,
sem einhvern veginn hefur tekist
að berja inn í hausinn á fólki, að
forsetinn megi ekki vera pólitísk-
ur. Að vísu segir í stjórnar-
skránni, að forsetinn megi ekki
vera þingmaður meðan hann situr
í forsetaembætti, en hann bæði
mætti og ætti að vera pólitískur.
Fortíð forsetavaldsins
er engin heimild
um framtíð þess
Til þess að sjá hversu víðtækt
vald forsetinn hefur, þurfa menn
að gera sér grein fyrir því hversu
afdrifarík áhrif það getur haft að
beita því í vissum tilfellum. í
vissum tilfellum getur nefnilega
máttarvald hans orðið talsvert
meira en yfirborðskennd rann-
sókn á hefðarvaldi samkvæmt
stjórnarskránni gefur til kynna.
Menn verða einnig að gera sér
grein fyrir því, að sú staðreynd að
forsetinn hefur ekki beitt valdi
sínu hingað til, segir ekkert um
það hversu vel honum mun takast
að beita því í framtíðinni. Flestir
virðast álíta, að þar sem forsetinn
hefur ekki beitt valdi sínu sé hann
valdalaus, en sú skoðun á ekki við
rök a styðjast. Valdaferill fyrri
forseta er engin mælikvarði á völd
þeirra, sem á eftir koma.
Lagasynjunarvald og
dómur þjóðarinnar
Forsetinn hefur ekki sjálfur
neitunarvald gagnvart lagasetn-
•ingu þingsins, en hann getur veitt
þjóðinni þetta vald, með því að
skjóta lögum, sem þingið hefur
samþykkt undir þjóðaratkvæði.
Þetta getur hann gert einfaldlega
með því að neita að skrifa undir
lög. í fljótu bragði mætti halda að
hér væri ekki um mikið vald að
ræða, en þegar menn fara að
íhuga hversu sólgnir alþingis-
menn væru í að leggja lög sín
undir dóm þjóðarinar, sjá menn
glöggt hvaða áhrif forsetinn gæti
haft á lagasetningar.
Við þetta bætist að forsetinn
getur sjálfur lagt fram frumvörp
á alþingi. Hann gæti því í vissum
tilfellum sett þingmeirihlutanum
þau skilyrði að frumvarp sem
forsetinn legði fram yrði að öðlast
samþýkki ef þingið vildi ekki að
hann legði óvinsæla lagasetningu
undir dóm þjóðarinnar.
Tökum dæmi: Setjum sem svo
að Kristján Eldjárn hefði verið
mikill áhugamaður um hvala-
vernd (sem hann eflaust er). Hann
hefði- þá á síðasta vetri getað lagt
fram frumvarp á alþingi um
hvalveiðibann. En til þess að
tryggja að frumvarpið öðlaðist
samþykki, hefði hann sett þinginu
afarkosti. Skilyrði fyrir því að
hann legði ekki útsvarshækkun-
ina sem þingmeirihlutinn vildi
ákaft berja í gegn, fyrir dóm
þjóðarinnar væri það að þingið
samþykkti að banna hvalveiði.
Og hvað hefði þingmeirihlutinn
getað gert? Ólíklegt er að útsvars-
hækkunin hefði hlotið samþykki í
þjóðaratkvæðagreiðslu, þar sem
almenningur skemmtir sér lítt við
að auka álögur á sjálfum sér (þó
alþingismönnum þyki hin mesta
dægrastytting að leggja álögur á
almenning). Þingið hefði því orðið
að samþykkja bannið eða bakka
með útsvarshækkunina, með öll-
um þeim afleiðingum, sem það
hefði haft fyrir sveitarfélögin. Ég
held að lesandinn geti sjálfur
metið hvaða niðurstaða hefði
fengist.
Fjárlög og
forsetavald
En það er einnig hugsanlegt, að
forsetanum hefði einfaldlega verið
illa við skattahækkanir, og þar er
sennilega lítill ágreiningur milli
hans og almennings. Hann hefði
þá getað heimtað lægri skattstiga
af þinginu, en skotið fjárlögunum
undir dóm þjóðarinnar að öðrum
kosti. Þurfa menn að spyrja hver
dómur þjóðarinnar hefði orðið?
Þingið hefði lækkað skattstigann
fremur en að hefja fjárlagagerð-
ina á nýjan leik, þegar dómur
þjóðarinnar lægi fyrir.
Ég þarf varla að tiltaka fleiri
dæmi. Klækjagáfur lesandans
ættu að gera honum kleift að gera
sér i hugarlund hvernig forsetinn
gæti notað vald sitt. ímyndaðu þér
bara lesandi góður, að þú sért
orðinn forseti með öllu því valdi,
sem því fylgir og nú viljirðu fá
þingið til að kjósa eins og þú vilt.
Þú leikur gamlan leik sem flestir
munu án efa hafa leikið ein-
hverntíma. Hann er kallaður
„klórið þið mér á bakinu ég skal
klóra ykkur á bakinu". Þessi
leikur hefur verið leikinn í Banda-
ríkjunum um allangt skeið með
góðum árangri. En þegar þú tekur
að þreytast á honum, geturðu
byrjað á öðrum. Sá er kallaður
„Þið (þ.e. þingið) gerið eins og ég
vil, annars tala ég bara við
þjóðina". Það er augljóst að þing-
menn sem komast á þing vegna
misvægis atkvæða þora ekki að
leggja lög sín undir þjóðarat-
kvæði, þar sem misvægið er ekki
fyrir hendi.
Niðurfelling saksóknar
Náðaruppgjöf og
niðurfelling saka
Samkvæmt 29. grein stjórn-
arskrárinnar getur forseti ákveðið
að saksókn fyrir afbrot skuli niður
falla ef ríkar ástæður eru til.
Niðurfelling saksóknar má því
aðeins ákveða að ríkar ástæður
l'KRj* til en enginn leiðbeining er
annars um það hvorki í stjórn-
arskránni né athugasemdum við
stjórnarskrárfrumvarpið hverjar
ástæður koma hér til álita. Mat á
slíku er því í raun algjörlega í
höndum forseta og dómsmálaráð-
herra. Líka sögu er að segja af
náðun og sakaruppgjöf.
í fljótu bragði mundi ef til vill
virðast, sem talsvert þyrfti til að
forsetanum leyfðist að misbeyta
þessu valdi með hjálp dómsmála-
ráðherra. En vel getur hugsast að
ekki þyrfti annað af þeirra hálfu
en mismiðaða hugsjónastefnu,
ásamt eilitlum skorti á virðingu
fyrir lögum og rétti.