Morgunblaðið - 02.02.1983, Side 24

24 MORGUNBLAÐIÐ, MIÐVIKUDAGUR 2. FEBRÚAR 1983
Tímaskekkja í stjórnskipun
eftir Pétur
Kr. Ilafstein
Endurskoðun stjórnarskrárinn-
ar má líkja við lestarferð. Það var
lagt upp í dögun lýðveldis á ís-
landi, og nú virðist koirtið nærri
náttmálum. Leiðin hefur verið
torsótt og seinfarin. En hvernig er
svo það farteski, sem komið er
með á klakknum í áfangastað?
Þau drög að nýrri stjórnarskrá,
sem stjórnarskrárnefnd hefur lát-
ið frá sér fara, bera þess ótvíræð
merki, að þar hafa engir bylt-
ingarmenn um vélað. Að vísu er
flas hvergi til fagnaðar, og allra
sízt eiga stjórnlög ríkis að vera
byltingum undirorpin. Hins vegar
hefði mátt ætla, að reynsla í lýð-
veldi, sem komið er nær fertugu
og byggt var á grunni úr kon-
ungsríki, hefði alið af sér burð-
ugra afkvæmi en nú hefur séð
dagsins ljós.
Sjálfsagðir hlutir
Einkenni þeirra tillagna, sem
frá stjórnarskrárnefnd eru komn-
ar, má í stórum dráttum fella und-
ir orðin sjálfsagðir hlutir. Af mörgu
er að taka, en sem dæmi má nefna
meðferðina á þingræðishugtakinu.
{ 1. gr. tillagnanna er tekið fram,
að þingræði sé meðal grundvall-
arreglna stjórnarskipunar ís-
lands, og er það engin breyting frá
ákvæði núgildandi stjórnarskrár
um þingbundna stjórn. Hins vegar
gerir stjórnarskrárnefndin tæpast
ráð fyrir því, að nokkur maður
skilji, hvað í þingræðishugtakinu
felst. Þannig segir til dæmis í 13.
gr-:
„Ríkisstjórn skal njóta stuðn-
ings meiri hluta Alþingis eða
hlutleysis. Hún skal því aðeins
mynduð, að forseti hafi gengið
úr skugga um, að meiri hluti Al-
þingis sé henni ekki andvíg-
ur ...
Ríkisstjórn skal láta af
störfum, ef meiri hluti Alþingis
lýsir yfir vantrausti á henni."
Hér er greinilegur ofvöxtur
hlaupinn í þá áráttu að tíunda
sjálfsagða hluti, svo að úr verða
staglkenndar endurtekningar.
Sama má segja um skilgreiningu á
valdsviði forseta íslands annars
vegar og ríkisstjórnarinnar hins
vegar, sem raunar er óbreytt að
efni til frá því, sem nú er. í 11. gr.
segir, að forseti beri ekki ábyrgð á
stjórnarathöfnum, en samkvæmt
15. gr. fara ráðherrar með vald
forseta. Síðan er staglast á þess-
um sjálfsagða hlut í fjölmörgum
greinum, þar sem tiltekið er, að
forseti geri hitt og þetta að tillögu
ráðherra, svo sem að stefna saman
Alþingi, fresta því og slíta, gefa út
bráðabirgðalög eða náða menn og
veita almenna uppgjöf saka. í
greinargerð er á einum stað fram
tekið, að því sé bætt við, að forseti
vinni umgetin störf að tillögu
ráðherra, „svo að ekki verði um
misskilning í því efni að ræða".
Stjórnarskrárnefndin virðist
þannig ekki telja nægjanlegt að
tiltaka meginregluna, heldur þurfi
að skýra hana sérstaklega í hvert
sinn, sem á hana reynir. Þetta
dregur að mínu áliti mjög úr
nauðsynlegum einfaldleik stjórn-
laga, þar sem einungis meginregl-
ur eiga að koma fram. Sama má
raunar segja um þá aðferð að til-
taka sérstaklega hin sjálfsögðustu
réttindi borgaranna, svo sem
prentfrelsi og félagafrelsi, en láta
ekki nægja að greina takmörk
þeirra og ganga þá út frá því, að
slík réttindi séu óafmáanlega fyrir
hendi með frjálsum mönnum.
Þrígreining
ríkisvaldsins
íslenzk stjórnskipun á í orði
kveðnu að byggjast á þrígreiningu
ríkisvaldsins. Engin alvarleg til-
raun er til þess gerð í þessum
stjórnarskrárdrögum að skerpa
skil milli hinna þriggja greina
þess, löggjafarvalds, fram-
kvæmdavalds og dómsvalds. Skoð-
anir eru að vísu skiptar um það,
með hverjum hætti væri hentast
að ná slíkri aðgreiningu í raun,
sem allir vita, að enn er víðs fjarri
því að vera sú, sem ætlað er.'
Þannig hefur til dæmis Bandalag
jafnaðarmanna lagt fram ítarleg-
ar hugmyndir um aðgreiningu
löggjafarvalds og framkvæmda-
valds. Þar er lagt til, að forsætis-
ráðherra verði kosinn beinni kosn-
ingu um landið allt til fjögurra
ára í senn. Þannig kjörinn forsæt-
isráðherra skipi með sér ríkis-
stjórn og fari ráðherrarnir með
framkvæmdavaldið. Verði þing-
maður ráðherra, taki varamaður
hans sæti á Alþingi. Þingrofsrétt-
ur verði afnuminn. Alþingi fari
með fjárveitingarvald, löggjafar-
vald og strangt eftirlitsvald með
framkvæmd löggjafar, en þing-
mönnum verði óheimilt að sinna
framkvæmdavaldsstörfum.
Hér er vissulega lögð til gagn-
ger umbreyting á stjórnskipun
landsins í því skyni að ná þeim
markmiðum, sem í orði kveðnu
eru fram sett í núgildandi stjórn-
lögum og tillögum stjórnarskrár-
nefndar. Af einhverjum óskýrðum
ástæðum hefur sjálft löggjafar-
valdið, Alþingi, fram til þessa vik-
ið sér með einum eða öðrum hætti
undan þessu stjórnarskrárbundna
markmiði, og svo virðist enn eiga
að gera. Hitt er þó mála sannast,
að aðgreiningu ríkisvaldsins væri
unnt að ná fram í raun án þess að
umbylta stjórnskipuninni svo
mjög, er felst í tillögum Bandalags
jafnaðarmanna um sérstaka kosn-
ingu forsætisráðherra. Til þess að
svo megi verða, þarf í fyrsta lagi
að taka fyrir hömlulítið framsal
löggjafans á valdi sínu í hendur
framkvæmdavaldsins. f öðru lagi
þarf að afnema þingrofsrétt eða
takmarka hann við áskilnað um
Pétur Kr. Hafstein
„Heimildin til útgáfu
bráðabirgðalaga er ekki
aðeins úr tengslum við
raunveruleikann og
tímaskekkja í stjórn-
skipun lýðræðisríkis.
Hún er einnig í ósætt-
anlegri mótsögn við
meginmarkmið ís-
lenzkrar stjórnskipunar
um þrígreiningu ríkis-
valdsins.“
samþykki Alþingis, eins og stjórn-
arskrárnefnd leggur nú til. f
þriðja lagi þarf að reisa ótvíræðar
skorður við hvers kyns störfum al-
þingismanna á sviði fram-
kvæmdavaldsins og taka upp þann
hátt, sem í Noregi er, að verði
þingmaður ráðherra, skuli vara-
maður hans taka sæti á Alþingi, á
meðan svo varir. í fjórða lagi þarf
að ætla löggjafanum skilorðslaust
eftirlit með framkvæmd laga og
trygKja framgang þess til dæmis
með óheftu rannsóknar- og eftir-
litsvaldi fastanefnda Alþingis.
Þótt margt fleira mætti tína til,
vil ég aðeins til viðbótar nefna
það, sem að minni hyggju skiptir
ekki minnstu máli. Það er algjört
afnám heimildar til útgáfu bráða-
birgðalaga.
Afnám bráðabirgðalaga
í 28. gr. núgildandi stjórnar-
skrár er að finna heimild til út-
gáfu bráðabirgðalaga milli þinga,
þegar brýna nauðsyn ber til. Dóm-
stólar hafa tekið af öll tvímæli um
það, að framkvæmdavaldið, ríkis-
stjórn á hverjum tíma, er talið
eiga endanlegt mat á því, hvenær
sú brýna nauðsyn verður talin
vera fyrir hendi. í tillögum meiri-
hluta stjórnarskrárnefndar er
svofellt ákvæðií 26. gr.:
„Þegar brýna nauðsyn ber til,
getur forseti að tillögu ráðherra
gefið út bráðabirgðalög milli
þinga, en efni þeirra skal áður
kynnt fyrir viðkomandi þing-
nefnd. Ekki mega þau þó brjóta
í bág við stjórnarskrána. Ætíð
skulu þau lögð fyrir næsta Al-
þingi í upphafi þings. Nú hefur
Alþingi ekki samþykkt bráða-
birgðalög 3 mánuðum eftir að
þing er sett, og falla þau þá úr
gildi-“
Fulltrúar Alþýðuflokksins í
stjórnarskrárnefnd leggja til, að
greinin falli niður og þessi heimild
þar með að öllu leyti afnumin.
Meirihluti nefndarinnar segir
hins vegar í greinargerð sinni:
„Hér hefur vald ríkisstjórnar til
útgáfu bráðabirgðalaga verið
verulega þrengt, en ekki þótti rétt
að afnema ákvæðið með öllu. Gert
er að skilyrði að bráðabirgðalög
verði ætíð lögð fyrir þing í upphafi
þings. Og hafi Alþingi ekki sam-
þykkt þau innan 3 mánaða falla
þau sjálfkrafa úr gildi. Er hér um
nýjar takmarkanir á valdi ríkis-
stjórnar að ræða, auk þess sem nú
skal kynna efni bráðabirgðalag-
anna fyrir viðkomandi þingnefnd
áður en þau eru sett. Gefur það
m.a. stjórnarandstöðunni tæki-
færi til að taka afstöðu til laganna
áður en gildistaka þeirra á sér
stað.“
Þegar betur er að gætt, er ljóst,
að hér er engan vegínn um að
ræða jafnmikla takmörkun á
heimild til útgáfu bráðabirgða-
laga og stjórnarskrárnefnd vill
vera láta. Alþingi kemur að jafn-
aði saman um 10. október ár hvert
og stendur fram undir jól eða í um
það bil tvo og hálfan mánuð. Jóla-
leyfi Alþingis stendur oftast fram
undir janúarlok. Það hefur verið
talið og staðfest af dómstólum, að
orðin milli þinga í stjórnarskrár-
ákvæðinu standi ekki í vegi fyrir
útgáfu bráðabirgðalaga, þótt í
rauninni sé aðeins um frestun eins
og sama þings að ræða.
Þótt ekki sé að vísu við því að
búast, að nýr þriggja mánaða
frestur verði talinn byrja að líða,
er Alþingi kemur aftur saman eft-
ir jólaleyfi, má hins vegar ætla, að
ríkisstjórnir freistist til þess að
setja ný bráðabirgðalög um sama
eða svipað efni í jólaleyfi þingsins.
Það virðist því lítið vera því til
fyrirstöðu, að bráðabirgðaráðstaf-
anir frá sumri eða hausti geti í
raun eða að efni til haldið gildi
sínu fram á næsta vor, þótt þær
hljóti ekki afgreiðslu og samþykki
þingsins. Litlu sem engu skiptir
það heldur í reynd, þótt þing-
nefndum og stjórnarandstöðu gef-
ist kostur á að kynna sér efni
fyrirhugaðra bráðabirgðalaga. Ef
til skarar verður látið skríða gegn
vilja þessara aðila, stendur hinn
eiginlegi löggjafi jafnt fyrir orðn-
um hlut sem áður, ef svo ber und-
ir. Það er því augljóslega lítið hald
í þeirri takmörkun, sem stjórn-
arskrárnefnd telur sig nú vera að
leggja til. Ekki er annað sýnt en
áfram geti blómgazt og dafnað hin
uggvænlega misnotkun á þessu
skæða Estrup-vopni þreklausra
ríkisstjórna.
Það þarf ekki að hafa um það
mörg orð, að þær aðstæður, sem
áður þóttu réttlæta heimild til út-
gáfu bráðabirgðalaga, eru engan
veginn fyrir hendi í þjóðfélagi
nútímans. Það er að jafnaði ekkert
því til fyrirstöðu, að Alþingi verði
kvatt saman til fundar með
skömmum sem engum fyrirvara,
ef raunverulega og brýna nauðsyn
ber til. í kostnað eða fyrirhöfn af
slíku getur þjóð með sjálfsvirð-
ingu ekki leyft sér að horfa. Komi
hins vegar ytri aðstæður á borð
við náttúruhamfarir eða styrjald-
arátök í veg fyrir fundi Alþingis,
er vafalaust, að stjórnvöld verða
talin geta gripið til margs konar
og nauðsynlegra aðgerða í skjóli
neyðarréttar. Úr íslenzkri stjórn-
skipunarsögu er skemmst að
minnast ákvarðana Alþingis um
meðferð utanríkismála og kon-
ungsvalds og frestun kosninga,
sem gripið var til í upphafi heims-
styrjaldarinnar síðari og voru
réttlættar á grundvelli óhjá-
kvæmilegrar og brýnnar nauð-
synjar eða hins stjórnskipulega
neyðarréttar, sem svo hefur síðar
verið nefndur. Það er því ljóst, að
við samningu stjórnarskrár fyrir
ísland þarf ekki að leita langt yfir
skammt í þessum efnum. Heimild-
in til útgáfu bráðabirgðalaga er
ekki aðeins úr tengslum við raun-
veruleikann og tímaskekkja í
stjórnskipun lýðræðisríkis. Hún
er einnig í ósættanlegri mótsögn
við meginmarkmið íslenzkrar
stjórnskipunar um þrígreiningu
ríkisvaldsins. Það er andstætt eðli
þeirrar greiningar og getur ekki
Ieitt á aðrar götur en ógöngur,
þegar framkvæmdavaldið tekur
sér sæti löggjafans, sem hann get-
ur þó mæta vel skipað sjálfur.
Lokaorð
Hér hefur aðeins fátt eitt verið
tínt til af því, sem stingur í augun
við yfirlestur tillagna stjórnar-
skrárnefndar. Þar er að sönnu
margt fleira, sem þarf gaumgæfi-
legrar athugunar við, svo sem
ákvæði um náttúruauðlindir og
eignarrétt, vinnumál og mann-
réttindi. Þá er ekki síður ástæða
til að grandskoða eitt og annað,
sem alls ekki er nefnt í lillögum
stjórnarskrárnefndar, og nægir að
minna á þau álitaefni, er lúta að
ábyrgð og stöðu verkalýðs- og at-
vinnurekendasamtakanna í
stjórnkerfi landsins. Alþingi þarf
að sjálfsögðu töluverðan tíma til
að fjalla um þau mikilsverðu mál-
efni, sem hér er um að ræða. Þá á
þjóðin sjálf einnig og ekki síður
heimtingu á rúmum tíma til að
glöggva sig á tillögum stjórn-
arskrárnefndar eða fyrirhuguðu
frumvarpi til nýrra stjórnlaga,
rökræða þau efni og koma hug-
myndum á framfæri, eftir því sem
verkast vill. Af þessum sökum
teldi ég það glapræði, ef reynt yrði
að knýja fram samþykkt nýrrar
stjórnarskrár í því andrúmi upp-
lausnarinnar, sem nú ríkir á AI-
þingi.
Björgunarnetið Markús
komið í um 130 skip
BJÖRGUNARNETIÐ Markús er nú komið um borð í hátt í 200 ísiensk
skip, bæði fiskiskip og flutningaskip, en netið er sem kunnugt er hannaö
af Markúsi B. Þorgeirssyni í Hafnarfirði.
Hannes Þ. Hafstein hjá Slysa-
varnafélagi íslands, Guðjón
Ármann Eyjólfsson, skólastjóri
Stýrimannaskólans í Reykjavík,
og Viggó E. Maack hjá Eim-
skipafélagi fslands, hafa mælt
með netinu sem viðbót við þau.
björgunartæki sem eru fyrir í
flota landsmanna og m.a. eru
þar nefnd sérstök tilvik eins og í
sambandi við borðhá skip, við
hafnir, ár og vötn og við björgun
á milli skipa.
Meðal þeirra skipa sem hafa
nú tekið Markús um borð eru öll
skip Eimskipafélags íslands,
skip Skipadeildar SÍS, fjöldi
fiskiskipa frá Vestmannaeyjum,
Hafnarfirði, Reykjavík, Akra-
nesi, Neskaupstað, Seyðisfirði,
Ólafsfirði, Húsavík, Grindavík,
Sandgerði, Keflavík og skip frá
fleiri verstöðvum.
Fyrstu björgunarnetin tók
Guðmundur Jónsson skipstjóri á
Maí frá Hafnarfirði um borð í
apríl 1980.
tnmrmm