Morgunblaðið - 09.06.1998, Síða 12

12 ÞRIÐJUDAGUR 9. JÚNÍ 1998
FRETTIR
MORGUNBLAÐIÐ
lands héldu árlegt mál-
þing sitt á Hótel Val-
höll á Þingvöllum sl.
föstudag. Umræðuefnið
var tvískipt, tvö erindi
voru flutt undir yfir-
skriftinni EES-réttur
og landsréttur og þrjú
erindi um undirbúning
lagasetningar á Al-
þingi. Gréta Ingþórs-
dóttir sat málþingið.
Morgunblaðið/Halldór Kolbeins
NOKKRIR málþingsgesta við upphaf þingsins. Fremstir eru Jakob R. Möller, formaður Lögmannafélags Is-
lands, og Garðar Gíslason, formaður Dómarafélags íslands, en félögin stóðu sameiginlega að málþinginu.
Málþing lögmanna og dómara á Hótel Valhöll á Þingvöllum
Margt má bæta í
lagasetningarstarfi
*
Lögmannafélag Islands
og Dómarafélag Is-
við lagasetningu. Auk þess væri
æskilegt ef hægt væri að bera gildi
laga undir dóm áður en löggjöf
kæmi til framkvæmda.
Lagasetning eitt margra hlut-
verka Alþingis
I máli Helga Bernódussonar kom
fram að löggjafarstörf taka um
þriðjung starfstíma Alþingis. Fram-
kvæmd fjárstjórnarvalds fær þriðj-
ung tímans og pólitísk umræða og
eftirlitshlutverk Alþingis taka þriðj-
ung. Lagasetning væri því aðeins
eitt af mörgum verkefnum þess.
Hann rakti ferli frumvarpa í
þinginu og talaði m.a. um hlutverk
og stöðu þingfiokkanna sem hann
sagði mjög sterka. Þó væri starfsað-
staða þeirra mjög bágborin auk
þess sem þingflokkar stjórnarand-
stöðu fengju alla jafna ekki að sjá
stjórnarfrumvörp fyrr en þau væru
lögð fram á Alþingi eða jafnsnemma
og allur almenningur.
Hann sagði að fyrir nokkrum ár-
um hefði hafist samræmdur yfir-
lestur á frumvörpum áður en þau
væru lögð fram og hefði samvinna
um þennan lestur tekist mjög vel
milli allra ráðuneyta og skrifstofu
Alþingis. Hann sagði að þeir sem
annist hann séu ekki lögfræðingar
heldur málfræðingar en þeir eigi
hægt með að afla sér lögfræðilegrar
ráðgjafar. Helgi fullyrðir að frá-
gangur frumvarpa hafi stórbatnað
eftir að þessi samvinna hófst og
mörgu klúðri hafi verið afstýrt.
Gott samstarf stuðlar
að bættum vinnubrögðum
FYRSTUR flutti erindi
Björn Friðfínnsson ráðu-
neytisstjóri eftir að Garðar
Gíslason hæstaréttardóm-
ari, formaður Dómarafélagsins,
hafði sett málþingið. Við það tæki-
færi bað Garðar ráðstefnugesti að
minnast Gunnlaugs Þórðarsonar
hæstaréttarlögmanns, sem er nýlát-
inn, með því að rísa úr sætum. Síð-
an tók Asgeir Thoroddsen hrl. við
fundarstjórn.
Björn Friðfmnsson fór í erindi
sínu, sem hann kallaði Hlutverk
Eftirlitsstofnunar EFTA og EFTA-
dómstólsins varðandi framkvæmd
EES-samningsins, yfir sögu Evr-
ópubandalagsins og talaði um þær
breytingar sem framundan eru,
m.a. upptöku evrunnar.
Björn fjallaði nokkuð um mark-
mið EES-samningsins. Hann sagði
að mikið væri lagt upp úr að tryggja
framkvæmd samningsins, m.a. fyrir
dómstólum, og rétt einstaklinga til
að beita þeim réttindum sem samn-
ingurinn veitir. Hann nefndi þó að
nokkur tregða hefði verið á að veita
starfsréttindum gagnkvæma viður-
kenningu eins og samningurinn
gerði ráð fyrir. Yfirvöld og ýmis
hagsmunasamtök væru treg til að
veita fulla viðurkenningu.
EES ekki venjulegur
fríverslunarsamningur
Björn sagði EES-samninginn frá-
brugðinn venjulegum fríverslunar-
samningum að því leyti að einstak-
lingar gætu byggt rétt á-------
honum og sá réttur væri
varinn af dómstólum.
Kæra má framkvæmd
samningsins til Eftirlits-
stofnunar EFTA ef ein-
staklingar eða lögaðilar
telja að stjómvöld lagi ekki lands-
rétt sinn að EES-reglum eða fram-
kvæmi reglumar ekki með réttu
móti. Þá hefur stofnunin eftirlits-
hlutverk með því að samkeppnis-
reglum sé fylgt.
EES-reglur verði hluti
af landsrétti
Davíð Þór Björgvinsson lagapró-
fessor velti upp ýmsum spurningum
sem lögmenn og dómarar standa
frammi fyrir þegar þeir þurfa að
beita reglum sem leiða af EES-
samningnum. Hann sagði meginat-
riði að íslenska ríkið væri skuld-
bundið til að tryggja að þær reglur
sem af samningnum leiddu yrðu
hluti af íslenskum landsrétti.
Gert er ráð fyrir því að gerðir
sem samsvara reglugerðum ESB
skuli lögfestar í heild sinni frá orði
til orðs en tilskipanir skuli aðlagað-
ar á þann hátt sem henta þykir
hverju sinni. Hann tók síðan dæmi
af því hvernig þetta hefur verið gert
og nefndi lög um frjálsan atvinnu-
og búseturétt innan EES sem eru
fjórar greinar en þeim fylgir reglu-
gerð ESB sem íylgiskjal. Hann tók
einnig dæmi af innleiðingu reglna á
sviði almannatrygginga. Hún fór
þannig fram að í auglýsingu um
gildistöku EES-reglugerða um al-
mannatryggingar var vísað í stjórn-
artíðindi EB þar sem reglurnar
voru birtar.
Lögfest lögskýringarregla þok-
ar hefðbundnum reglum
Davíð Þór velti upp þeirri spurn-
ingu hvort reglugerð í erlendum
stjórnartíðindum geti verið gild
réttarheimild að íslenskum rétti,
hvort einstaklingar og lögaðilar
gætu byggt rétt á þessum reglum
og hvort með þessu móti hefði verið
fullnægt þeim skuldbindingum sem
í EES-samningnum felast.
Hann gerði grein fyrir því hvern-
ig bókun 35 við samninginn og lög-
skýringarregla sú sem sett er fram í
3. grein laga um Evrópska efna-
hagssvæðið gera skylt að veita
EES-reglum forgang umfram þær
íslensku lagareglur sem ekki sam-
ræmast EES-reglum. Sú regla ger-
ir það að verkum að hefðbundnum
lögskýringarreglum um rétthæð
réttarheimilda, um að yngri lög
gangi framar eldri ef um misræmi
----------er að ræða og að sérregl-
ur gangi framar almenn-
um reglum geti verið vik-
ið til hliðar.
Vægi Evrópu-
réttar á eftir
að aukast hér
á landi
EB-réttur á eftir að
hafa vaxandi áhrif
Davíð Þór fjallaði einnig um
dómafordæmi EB-dómstólsins, sem
taka verði tillit til við túlkun laga og
reglna fyrir íslenskum dómstólum,
þar sem til þeirra sé vísað í 6. grein
EES-samningsins, og sagði að gríð-
arleg viðbót við íslenskar réttar-
heimildir hefði orðið til þegar þessi
fordæmi væru orðin réttarheimildir
í íslenskum landsrétti.
í lok erindis síns stillti Davíð Þór
upp ímynduðu máli þar sem leiða
mátti líkur að því, eftir að hafa
kynnt sér dómafordæmi EB-dóm-
stólsins, að niðurstaðan yrði önnur,
að teknu tilliti til dómafordæmanna,
en ef eingöngu væri byggt á ís-
lenskum lagareglum við úrlausn
þess. Þá fullyrti hann að EB-réttur
ætti eftir að hafa vaxandi áhrif á
komandi árum á störf íslenskra lög-
manna og dómara.
Davíð Þór fékk nokkur viðbrögð
á erindi sitt, m.a. frá Jóni Steinari
Gunnlaugssyni hrl. sem sagði að
með bókun 35 og 3. gr. Iaga um
EES væri með glannalegum hætti
gengið gegn hefðbundnum íslensk-
um viðhorfum. Hann sagðist telja
að ekki væri hægt að setja lög sem
gerðu ráð fyrir þvi að reglur samn-
ingsins skyldu ganga framar ís-
lenskum lögum vegna þess að með
því væri löggjafinn að binda hendur
sínar fram í timann.
Þá tók til máls Dögg Pálsdóttir
hri. en hún átti þátt í að undirbúa
gildistöku EES-samningsins sem
starfsmaður heilbrigðisráðuneytis-
ins í byrjun áratugarins ásamt
fjölda annarra embættismanna.
Hún sagði að stór hluti EES-reglna
hefði verið lögleiddur með þeim
hætti sem Davíð Þór hefði gert
grein fyrir, þ.e. að vísað væri í
stjórnai'tíðindi EB. Hún sagði að
embættismenn hefðu í raun ekki
vitað hvort hægt væri að standa
svona að innleiðingu EES-reglna og
enn ætti eftir að láta á það reyna
fyrir dómstólum.
Aukinn áhugi á
EES-samningnum
Halldór Asgrímsson utanríkis-
ráðherra var gestur málþingsins og
ávarpaði hann það að loknum erind-
um Björns og Davíðs Þórs. Halldór
sagði í upphafi máls síns að vart
hefði orðið aukins áhuga á EES-
samningnum meðal lögmanna und-
anfarið sem m.a. hefði komið fram í
málþinginu, með ferð lögmanna til
Brussel og í beiðnum dómstóla um
ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins.
Halldór sagði þekkingu lögmanna
og dómara á samningnum, sem
hann sagði stærsta og yfirgrips-
mesta samning sem Islendingar
hefðu gert, forsendu fyrii- því að
markmið hans næðu fram að ganga.
Framkvæmd og rekstur EES-
samningsins er stór hluti starfsemi
utanríkisviðskiptaskrifstofu -utan-
ríkisráðuneytisins Sem var færð
þangað úr viðskiptaráðuneyti árið
1987. Utanríkisráðuneytið sér um
að samræma afstöðu íslenskra
stjórnvalda til nýrra gerða sem
bætast í samninginn og fer með fyr-
irsvar samningsins gagnvart öðrum
samningsaðilum, Eftirlitsstofnun
EFTA og EFTA-dómstólnum. Fa-
gráðuneytin sjá um að innleiða
EES-reglur í landsrétt. Sameigin-
iega EES-nefndin, þar sem Island
gegnir nú formennsku, samþykkir
upptöku nýrra gerða í samninginn.
„Það er ekki einungis mikilvægt
fyrir utanríkisráðuneytið að hafa
gott samstarf um EES-málefni við
önnur ráðuneyti og stofnanir EFTA
og EB í Brussel heldur er einnig
mikilvægt að vera í góðum tengsl-
um við Norðurlöndin og við einstök
aðildarríki EB, sérstaklega for-
mennskuríki þess hverju sinni, þá
ekki síst við Alþingi, dómara, lög-
menn og hinn almenna borgara,"
sagði Halldór.
Beijast þarf fyrir áframhald-
andi þátttöku
Hann sagði starf Evrópusam-
bandsins stöðugt vera að breytast
og það væri síður en svo sjálfgefið
að Islendingar fengju sjálfkrafa að-
gang að nýju starfi þess. Nauðsyn-
legt væri að fylgjast grannt með og
berjast fyrir áframhaldandi þátt-
töku til að tryggja að efnisinnihald
EES-samningsins yrði ekki
grynnra með tímanum. „Hér nægir
ekki að ræða við framkvæmda-
stjórnina í Brussel heldur verður að
rækta tengslin við aðildarríki Evr-
ópusambandsins. Þá er ekki seinna
vænna að efla tengslin við ríkin sem
nú hafa sótt um aðild því eftir að
þau eru komin inn munu þau einnig
sitja í dómarasæti yfir því hver að-
gangur okkar verður að Evrópu í
Evrópusamstarfinu,“ sagði utanrík-
isráðherra.
Frumkvæði að frumvörpum
yfírleitt í ráðuneytunum
Síðari hluti málþingsins var helg-
aður undirbúningi lagasetningar og
fluttu Hrafn Bragason
hæstaréttardómari, Helgi
Bemódusson, aðstoðar-
skrifstofustjóri Alþingis, og
Vilhjálmur H. Vilhjálmsson
hrl. erindi um hann.
Hrafn Bragason talaði
um hvaðan kveikjan að lagafrum-
vörpum kæmi og sagði að í flestum
tilfellum kæmi hún úr ráðuneytum,
stundum frá einhverjum sem ekki
væru tengdir stjórnmálum, stund-
um frá einstökum þingmönnum og
stundum frá hagsmunahópum.
Hann sagði að fnimvörp sem best
væru gerð væru unnin af nefndum,
skipuðum fagmönnum. Dæmi um
slíkt væri réttarfarsnefnd sem und-
irbjó frumvörp að nýrri réttarfars-
löggjöf. Sem dæmi um hið gagn-
stæða, þar sem skorti á fag-
mennsku og tíma við undirbúning,
nefndi Hrafn gagnagrunnsfrum-
varpið svokallaða sem lá íyrir síð-
asta þingi.
Hrafn sagði að stofnun lagastofn-
unar við Alþingi, sem færi yfir efni
frumvarpa, væri til þess fallin að
stuðla að faglegum vinnubrögðum
Helgi sagði sérstakt í lagasetn-
ingarferli hérlendis hversu mikið
munnlegra upplýsinga og athuga-
semda nefndir fái um frumvörp er
þær hafi til meðferðar, sérstaklega
sé umhugsunarvert hver stór hluti
gesta nefndanna sé starfsmenn
ráðuneytanna. Hann telur þó að
hið nána samstarf þingnefnda við
embættismenn stuðli að vandaðri
lagasetningu, enda sé oft um að
ræða sérfræðinga í þeim málum
sem til umfjöllunar eru. Þá sagði
Helgi að ráðherrar mættu hafa
meiri samskipti við nefndir en nú
er.
Sjaldnast staðið að málum
eins og æskilegt væri
Síðasta erindið flutti Vilhjálmur
H. Vilhjálmsson hrl. og varpaði
hann þar fram þeirri spurningu
hvort bæta megi löggjafarstarfið.
Hann sagði nauðsynlegt að við
lagasetningu kæmu að menn sem
víðast að, að nefndir hefðu góða að-
stöðu, góða ritara og aðstöðu til að
afla sér gagna. Allt þetta miðaði að
því að lagasetning tækist vel en fá-
títt væri að svona væri staðið að
málum hér á landi. Stundum væri of
seint leitað álits þeirra er málið
varðaði, auk þess sem umsagnarað-
ilum væri iðulega gefinn allt of
skammui' tími til að skila athuga-
semdum.
Hann sagði tilviljanakennt hvað
væri í greinargerð og hvað í laga-
texta og gæti það valdið vandræð-
um. Hann sagðist telja mikilvægt að
lagatextinn sjálfur gæti
staðið sjálfstæður og
væri frekar ítarlegur á
kostnað greinargerða.
Vilhjálmur sagði æski-
legt að komið yrði á fót
samræmingaraðila, laga-
stofnun, sem hefði það hlutverk að
yfirfara öll lagafrumvörp og gætti
þess að lög brytu ekki stjómarskrá
og væru í samræmi við aiþjóða-
samninga og önnur lög.
Sérhagsmunagæsla má
ekki vera á kostnað
almannahagsmuna
I umræðum eftir erindin kom
m.a. fram að stundum hefðu hags-
munaaðilar of mikil áhrif á gerð
lagafrumvarpa, iðulega gleymdist
að leita til þeirra er gættu almanna-
hagsmuna. Þá var því stungið að
málþingsmönnum í lokin að þeir
hefðu allir hagsmuni af því að Al-
þingi semdi ekki of glögg lög!
Jakob R. Möller, formaður Lög-
mannafélags Islands, sleit málþing-
inu og þakkaði fyrirlesurum og öll-
um þátttakendum fyi'ir daginn.
Æskilegt að
koma sam-
ræmingar-
stofnun á fót