Alþýðublaðið - 12.11.1976, Blaðsíða 4

4
Föstudagur 12. nóvember 1976 HleSkT
Hrafn Bragason, borgardómari:
DÓMSTÓLASKIPUNIN
ÞRIÐJI HLUTI
Hér er einmitt komið að
tveimur veigamestu röksemd-
unum fyrir breyttri dómstóla-
skipun. Mikilvægaster.að ný og
breytt dómstólaskipun uppfylli
a.m.k. þessi tvö skilyrði: 1.
Leiði til hraðvirkari meðferðar
dómsmála og 2. Geri dómsvald-
ið óháð framkvæmdavaldinu
eftir þvi sem kostur er.
NUtima þjóðfélag býður sifellt
upp á flóknari dómsstörf. Mikil-
vægt er, að hæfir menn fái næg-
an tima, til að sinna þessum
störfum og vel sé að réttindum
þeirra búið. Einfaldari mál,
sem einnig aukast með hverju
árinu sem liður, verða hins
vegar að fá sem hraðasta með-
ferð. Á þennan hátt sýnist rétt-
indum borgaranna best borgiö.
II. Kafli
Núverandi dómsmálaráð-
herra skipaði skömmu eftir að
hann tók við embætti, i tið fyrri
stjórnar, fjögurra manna nefnd
til þess að „endurskoða núver-
andi dómaskipun og athuga um
ráð til þess að flýta meðferð
dómsmála.” Nefnd þessi leysti
af hólmi svokallaða, réttarfars-
nefnd, sem meðal lögfræðinga
gekk undir nafninu, „Stóra
nefndin.” Nefnd þessi var við
lýði frá fyrri hluta sjötta ára-
tugarins og þar til núverandi
nefnd tók við, og hafði likt ef
ekki sama starfssvið. Við
„Stóru nefnd” þessa voru á sin-
,um tima tengdar nokkrar von-
ir, en starfi hennar sér litinn
stað i löggjöf rikisins. Vonir eru
einnig tengdar starfi núverandi
nefndar. Hins vegar þykir lög-
mönnum og héraösdómurum i
Reykjavik, sem einhverjir
nefndarmanna hefðu mátt vera
úr þeirra röðum. Arangur af
störfum nefndarinnar hefur
veriðað koma i ljós, sérstaklega
nú á allra siðustu mánuðum, og
sér þess þvi nokkurn stað, að
áður prófessor i réttarfari á sæti
i nefndinni. Þau störf nefndar-
innar, sem hér skipta máli eru:
Frumvarp til lögréttulaga.
Frumvarp til laga um breyt-
ing á lögum nr. 85/1936 um með-
ferð einkamála i héraði.
Frumvarp til laga um rann-
sóknarlögreglu ríkisins.
Frumvarp til laga um breyt-
ing á lögum nr. 74/1974 um með-
ferð opinberra mála.
Frumvarp til laga um breyt-
ing á lögum nr. 74/1972 um skip-
an dómsvalds i héraði. lögreglu-
stjórn, tollstjórn o.fl.
Meginmarkmið allra þessara
frumvarpa á að vera bætt dóm-
sýsla, en rétt er að vekja athygli
á þvi, að þau mynda ekki eina
heild. Tvö hin fyrstu varða að
miklu leyti meðferð einkamála,
enda þótt lögrétta eigi einnig að
fara með opinber mál, þvi sam-
kvæmt uppbyggingu þessa nýja
dómstóls mundu einkamál
verða yfirgnæfandi verkefni
hans. Betur verður fjallað um
lögréttu siðar i þessu erindi.
Rétt er þó aö benda á, aö réttar-
farsnefnd hefur i athugasemd-
um við frumvarp til lögréttu-
laga talið að lögtaka ætti þessi
tvö frumvörp um leið. Rétt er að
leggja áherslu á, að jafnvel þótt
mönnum sýnist ekki rétt að lög-
taka frumvarp til lögréttulaga
án nokkuð verulegra breytinga
a.m.k., viröist einsýnt aö lög-
taka eins fljótt og auðið er
reglur frumvarps til laga um
breytipgu á lögum nr. 85/1936
um meðferð einkamála i héraði.
Ætti tæpast að vera mikil
andstaða gegn þvi, þar sem
hér eru á ferðinni tillögur, sem
mikið hafa verið ræddar meðal
dómara og lögmanna. Virðist
hafa rikt nokkur einhugur um
tillögur i þessa átt. t.d. gengur
þetta frumvarp mjög til móts
við þær tillögur, sem uppi hafa
verið á langstærsta einkamála-
dómstóli landsins, Borgardómi
Reykjavikur. Hin frumvörpin
þrjú varða breytta skipan á
rannsókn sakamála. Þau frum-
vörp mynda eina heild. Hér
virðist stefnt i rétta átt, en frek-
ari breytinga er hér þörf. Með
nokkrum mikilvægum breyting-
um virðist þó mega lögfesta
þetta skref. Verður litillega vik-
ið að þessu siðar.
Hér á eftir verður fjallað
mjög almennt um framtiðar
dómstólaskipunina. Gallar nú-
verandi skipunar og saga henn-
ar verður hér ekki rakin framar
en gert hefur verið, heldur að
megin stefnu litið til framtiðar-
innar og komið aö hugmyndum
til umhugsunar. Þess skal strax
getið, að undirritaður birti grein
i Timariti lögfræðinga um þetta
efni 1969, og má þar lesa þáver-
andi hugmyndir hans. Hug-
myndir, sem þar eru raktar eru
að miklu leyti i fullu gildi, en ár-
in, sem liðin eru, hafa breytt hér
töluverðu, sérstaklega varðandi
liklega byggðaþróun i landinu.
Þannig eru atriði, sem vert er
að leggja áherslu á, ef til vill
nokkuð önnur i dag en þá. Benda
má á, að hugmyndir um svo-
kallaða byggöakjarna og hug-
myndirum stækkun umdæma á
ýmsum sviðum eru ekki eins
áberandi nú og þá. Val milli
byggða hefur alls ekki farið
fram, stórfelld atvinnutæki hafa
á alsiðustu árum verið keypt til
nær hverrar smávikur. Ahugi á
skipulegri uppbyggingu lands-
byggöarinnar virðist hafa dvin-
að. Hver þróun verður á þessu
sviði er þvÞljós og erfitt að hafa
nokkra stoð af spádómum þar
að lútandi, en það reyndi undir-
ritaður einmitt 1969.
Verkefni það sem her liggur
fyrir er þriþætt:
II. 1. Hver cr heppileg
umdæmaskipting dómstóla og
skyldra cmbætta og hverjir eiga
þessir dómstólar að vera?
II. 2. Hver á að vera framtiðar-
verkefnaskipting milli þessara
embætta?
II. 3. Hvernig á að manna þess-
ar stofnanir?
II. i. Það blandast vist engum
hugur um, að framkvæmdar-
valdið þarf sinar stofnanir, ekki
aðeins hér i Reykjavik, heldúr
einnig um allt land. Byggðir ut-
an Reykjavíkur hafa á siðari
árum i sivaxandi mæli haft uppi
kröfur um aukna þjónustu
rikisins á staðnum. Fleiri staðir
hafa hlotið kaupstaðarréttindi en
áður. Ástæður slikrar umsóknar
eru þá m.a. ósk um aukna þjón-
ustu rikisins á staðnum.
Staðirnir vilja sinn lögreglu-
stjóra, sinn bæjarfógeta. Hér
þykir rétt að byggja á þvi, að
betta gamla embætti haldist, en
einkenni þess sem fram-
kvæmdarvaldshafa aukin, en
dómsvald þeirra skert. Hins
vegar ætti að athuga staðar-
mörk þessara gömlu umdæma
vendilega. Frá þvi er mörk
sýslna voru dregin hefur orðið
slik bylting i byggða- og sam-
gönguþróun, aö óverjandi er að
athuga ekki hvort núverandi
umdæmi eru öll nauðsynleg,
hvort ekki sé þörf einhverra
nýrra og hvort markalinur eru
rétt og heppilega dregnar.
Athuga veröur þá, hvaða héruö
eiga best saman um samgöng-
ur, hvert er samstarf milli hér-
aða á öðrum sviðum, hvert
héruðin sækja verslun sina, og
hver er heppileg þróun i
byggðamálum. Hugsanlega má
spara þjóðinni embætti, veröi
fjármagn I staöinn lagt til sam-
gangna. Hér verður hins vegar
ekki kynnt undir vonir um að
fækka megi sýslumanns- og
bæjarfógetaembættum aö þvi er
heildina varðar, heldur mun
hitt, að þeim muni fjölga á kom-
andi árum.
Þá er komið að hugmyndum
um, hvernig skipa megi um-
dæmum dómsvaldsins. Hafa
verður i huga, að rétt má vera
að skilja einhvern hluta dóms-
valdsins eftir hjá sýslumönnum
og bæjarfógetum, og þar megi
gera og ná þó fram aðskilnaði
dómsvalds og framkvæmda-
valds að mestu leyti, en það
hlýtur samkv. framansögðu að
v^ra annað höfuðmarkmið
breyttrar skipunar.
Hér skal þá fyrst nefnd sú
hugmynd, sem flestir munu
sammála og það er að leggja
núverandi dómþinghár hrepp-
anna niður i einkamálum og
hafa þinghárnar miklu mun
stærri. Gæti hér farið saman
dómþinghá og umdæmi sýslu-
manns og/eða bæjarfógeta, þó
er það ekki alveg nauðsynlegt,
þætti t.d. heppilegri að halda
sömu skipan og i sakamálum og
láta lögsagnarumdæmin mynda
dómþinghá.
Hér skulu þvi næst taldar upp
nokkrar hugmyndir um,
hvernig skipa má dómsvaldinu i
stofnanir. Hér verður gengiö út
frá þvi, að dómstig verði i raun
aðeins tvö, undirréttur og eitt
áfrýjunardómstig. Rök þess eru
að fleiri dómstig auka kostnaö
og seinka meðferö mála. Hér
veröa taldar fimm hugmyndir
um skipan undirrétta.
II. 1. 1. Héraðsdömar verði
tveir a) Reykjavik og
Seltjarnarnes b) byggðin utan
þessa svæðis. Aðalaðsetur
beggja dómstólanna mundi þá
verða við Faxaflóa. Það, sem
mælir með þessari tillögu, er að
meginhluti dómsmála kemur
upp á þessu svæði. Flestir Iög-
menn hafa set hér að. Allra leið-
ir virðast nú liggja til
Reykjavikur. Stofnanirnar
verða báðar stórar og heppi-
legri starfsskiptingu verður
þannig viðkgmið.
Gallar eru hinsvegar helstir
þeir, að lögmenn mundu siður
setjast að utan Faxaflóasvæðis-
ins. Þá mundu störfum við ann-
an dómstólinn fylgja mjög mikil
ferðalög, sem óvinsæl yrðu til
lengdar. Frá þessum dómstól-
um væri málum áfrýjað til
Hæstaréttar.
II. 1. 2. Þá er sú hugmynd að
skipta landinu i gömlu fjórðung-
ana eða önnur álika umdæmi.
Þannig yrðu héraösdómarnir
fjórir. Vegna þess, hve byggðin
dreifist misjafnlega um landið
og a.m.k. Vestfirðir og Vestur-
land eiea erfiðleea saman um
samgöngur, er þessi skipting
gölluð. Þá fellur hún ekki saman
við aðra umdæmaskiptingu i
landinu. Hins vegar má hugsa
sér, að nægj'anleg verkefni
kæmu I hlut hvers dómstóls, fer
það þó eftir þvi, hvernig verk-
efnum verður skipt.
II. 1.3. Þá er sú hugmynd að
láta hvert kjördæmi vera sjálf-
stætt umdæmi, hvert með sinn
héraðsdóm.
Þetta er sú lausn, sem undir-
ritaður hallaöist helst að 1969.
Hún hefur lika margt sér til á-
gætis og mup að öllum likindum
ganga i augun á þingmönnum
utan Reykjavikur eða ætti að
gera það. önnur umdæmaskipt-
ing landsins mundi styrkja
þessa skiptingu. Auk kjör-
dæmaskiptingarinnar eru skatt-
umdæmin þau sömu, nema hvaö
Vestmannaeyjar eru sjálfstætt
skattumdæmi. Samstarf er með
sveitarstjórnum i hverju kjör-
dæmi og samdar hafa verið
landshlutaáætlanir eða eru i
samningu og að mestu miðaðar
við kjördæmin. Fjarlægðir eru
ekki óyfirstiganlegar, og menn
eiga hvort sem er ferð um svæö-
ið. Hins vegar virðist sem nú-
verandi byggðastefna megni
ekki að sporna við þeirri sivax-
andi hneigð að gera Reykjavik i
öllu tilliti að stjórnmiðstöð
landsins, en 1969 virtist mikili á-
hugi á breyttri stefnu i þessu
efni. Stjórnmálamenn okkar
virðastekki hafa vilja eða kraft
til að skapa ákveðna stefnu hér
aðlútandi.vilja i þessu tilliti sem
öðrú, láta leiðast af lýðnum en
ekki að leiöa hann. Þá eru Vest-
fjarða- og Austfjarðakjördæmi
enn það fámenn, aö menn eru
ekki sannfærðir um að nægjan-
leg verkefni finnist þar fyrir
einn dómara hvað þá fleiri. Fer
þó þetta nokkuð eftir þvi, hvern-
ig störfum verður skipt milli
embætta dómara og embætta
sýslumanna og bæjarfógeta.
II. 1. 4.Þá er fjórða lausnin sú
að stofna nýjan dómstól fyrir
landiðallt, sem verði eins konar
millistig héraðsdóms og Hæsta-
réttar. Hugsanlegt er, að þetta
verði eingöngu áfrýjunardóm-
stóll, sem þannig létti á Hæsta-
rétti. Hitt er miklu raunhæfara
að skipa málum svo, að i raun
séu dómstig tvö. Nýi dómstóll-
inn virki þá aðallega sem áfrýj-
unardómstóll gagnvart héraðs-
dómi, en væri jafnframt fyrsta
dómstig i ákveðnum málaflokk-
um t.d. stærri einkamálum og
dæmdi i þeim opinberum mál-
um, þar sem fram fer munnleg
sókn og vörn. Hæstiréttur væri
svo áfrýjunardómstóll i þeim
málum, sem þessi dómstóll
dæmdi á fyrsta dómstigi.
Auðvitaö má hugsa sér tvo
slika dómstóla, annan þá t.d.
fyrir Suður- og Vesturland hinn
fyrir Norður- og Austurland. 1
frumvarpi til lögréttulaga gerir
réttarfarsnefnd tillögu um ein-
hvers konar útgáfu af þessu fyr-
irkomulagi. Fyrirmyndar er að
leita i Danmörku og tekið litið
breytt þaðan. Kostir þessarar
skipunar eru þeir helstir, að hún
léttir á Hæstarétti, sem við nú-
verandi ástand virðist nauðsyn-
legt. f Danmörku hafa líkir
dómstólar fast aðsetur. Réttar-
farsnefnd leggur til, að dómstól-
ar þessir heiti „lögréttur” og
aðallega að þrir dómarar fari
með hvert mál. Samkvæmt til-
lögum nefndarinnar eiga lög-
rétturnarað fjalla um dómsmál
ýmis sem fyrsta eða annað
dómstig. Fram kemur i grein-
argerð, að nefndin hyggst tak-
marka aögang að Hæstarétti
þannig, að mál, sem lögð verða
fyrir lögréttu sem annað dóm-
stig, eigi ekki aðgang að Hæsta-
rétti.
Tillögur nefndarinnar eru
allrar athygli veröar, en þær
virðast mótast of einhliða af nú-
verandi álagi Hæstaréttar. Fyr-
ir Hæstarétti liggja nú ódæmd
mál, sem talin eru svara til hátt
i árs vinnu réttarins. Hvort hér
er um varanlegt ástand að ræða
skal ósagt látið eða hvort réttur-
inn afkastar nú jafn miklu og
stundum áður og hver sé þá á-
stæðan til þess.
Afgreidd mál réttarins, dóm-
ar og úrskurðir voru á 10 timabili þessi: ára
1965 133 1970 151
1966 147 1971 144
1967 156 1972 118
1968 163 1973 130
1969 201 1974 127
Afköst réttarins virðast þvi
a.m.k. ekki aukast. Benda má á.
að mál, sem fyrir réttinn eru
ari með auknum þjóðfélagsu
svifum. Þá má velta þvi fy
sér, hvort alltaf hafi verið höf
huga .rétt sjónarmið við \
manna i réttinn. Auðvitað ve
ast þangað ekki nema hæ
menn, en lögfræðin er orðin s
víðfemur starfsvettvangur
velja verður samsetningu ré
arins með það i huga að reyns
þeirra, sem þar veljast sama
komi sem best að gagni v
lausn verkefnanna. Enginn n
þó skilja þetta svo, að ekki
þörf á að létta álagi af Hæst
rétti. Þar sem lausnum ha
verður ekki breytt, er mikið i
húfi, að mál hljóti þar vandlega
meðferð og réttinum sé ekki i-
þyngt meö litilsverðum málum.
Hér þykir það þó gagnrýni-
vert, að nefndin hafi ekki litið
meira en raun ber vitni til vand-
kvæða stærstu héraðsdómstól-
anna. Fylgifrumvarp frum-
varps til lögréttulaga þ.e. frum-
varp til breytinga á lögum nr.
85/1936 um meðferð einkamála i
héraöi, er afy visu góðra gjalda
vert og kemur til með að bæta
núverandi meðferð einkamála,
en spurning er hvort þessi með-
ferð mála henti ekki lögréttu og
nefndin hefði átt að gera tillögur
um mun fljótvirkari meðferö
■mála við núverandi héraðsdóm-
stóla sbr. siðar. .
Sé litið á skipulag lögréttu,
eins og það hefur orðið i meðför-
um nefndarinnar, þykir gagn-
rýnivert, að það á sbr. 3. gr.
frumvarpsins að verða' aðal-
regla, að þrir sitji i dómi. Þetta
er að visu svona i „Landsrett-
en” i Danmörku, en Island er
þaö fámennt riki, að það þolir
ekki nema takmarkaða yfir-
byggingu. Það virðist lika alveg
nægjanlegt að láta einn dómara
fara með mál i lögréttu sem
aðalreglu. Hér er ekki um end-
anlega dóma að ræða, nema i
einfaldari málum það virðist
hingað til ekki hafa komiö svo
mjög að sök, að aðeins fari einn
löglærður dómari með mál i
héraðsdómi og þetta eru ekki
nýir málaflokkar, sem leggja á
fyrir lögrétturnar. Nægjanlegt
virðist að hafa heimild til þess,
að fleiri dómarar sitji i dómi i
stærstu málum.
Þá hafa þau mistök átt sér
stað um framlagningu þessa
frumvarps, að þvi hefði þurft að
■fylgja frumvarp til breytinga á
lögum nr. 74/1972 um skipan
dómsvalds i héraði, lögreglu-
stjórn, tollstjórn o.fl., þar sem
mælt væri fyrir um hvernig fara
ætti með núverandi 1 dómara-
embætti. Verði frumvarp til lög-
réttulaga lögtekin virðist ein-
sýnt, að ekki verði i náinni
framtið þörf fyrir eins marga
embættisdómara við hlið for-
stöðumanna núverandi dóm-
stóla. Þetta gildir að visu aðal-
lega um Borgardóm Reykja-
vikur, en einnig að einhverju
leyti um Sakadóm Reykjavikur
og héraðsdómstólana á Akur-
eyri. Kópavogi, Hafnarfirði og
Keflavik. Það virðist þvi einsýnt
að reyna að stuðla að flutningi
manna á milli þessara embætta
og dómaraembættanna i Lög-
réttu. Réttarfarsnefnd bendir
að visu i greinargerð á þennan
möguleika, en hefði átt aö gera
ákveðnar tillögur I þessa átt, þvi
telja veröur eðlilegt, að alþing-
ismenn verði ekki ginnkeyptir
fyrir auknum kostnaði við dóm-
stólana. Dómstólar hljóta að
visu i næstu framtiö að baka
rikinu meiri kostnað en nú, eigi
þeir að ráða við verkefni sin, en
með lagni og réttum tillögu-
flutningi má þó án mikils kostn-
aöarauka ná fram æskilegum
breytingum á dómstólaskipun-
inni.
Niðurstaðan verður þvi sú, að
réttarfarsnefnd geti veriö á
réttri leiö, en breytingar hennar
verði aö vera nokkru róttækari.
Breytingar þurfa þó ekki aö
verða miklar á frumvarpi til
lögréttulaga, til þess að þær
hljómi mun betur og valdi ekki
misskilningi um, að þar sé verið
að stórauka kostnað af dómstól-,
um. Sjá lausn II. 1. 5hér á eftir.
II. 1. 5. Þá skal hér bryddað
upp á fimmtu hugmyndinni,
Hún er sú að sjóöa upp úr tillög-
um 3 og 4' eina tillögu, sem ekki