Fréttablaðið - 07.08.2005, Blaðsíða 12

Á þeim sex áratugum sem liðnir eru
frá lokum síðari heimsstyrjaldar og
samþykkt lýðveldisstjórnarskrár-
innar árið 1944 hafa orðið miklar
breytingar á hinu alþjóðlega sam-
starfsumhverfi Íslands. Þau fáeinu
ákvæði stjórnarskrárinnar sem
snerta alþjóðatengsl íslenska ríkis-
ins hafa staðið óbreytt allan lýð-
veldistímann. Þetta veldur því að
meðal þess sem helst er til skoðun-
ar að breyta í stjórnarskránni eru
ákvæðin sem að þessu lúta.
Björg Thorarensen, prófessor
við lagadeild Háskóla Íslands, á
sæti í sérfræðinganefnd þeirri sem
er stjórnarskrárnefnd til ráðgjafar
um endurskoðun stjórnarskrárinn-
ar. Hún segir alþjóðlega samvinnu
hafa bein áhrif á líf og umhverfi
borgaranna, sem endurspeglist ekki
nema að mjög litlu leyti í stjórnar-
skránni að óbreyttu.
„Það eru nokkur atriði sem er
vert að hafa í huga þegar maður
skoðar þessi auknu alþjóðlegu áhrif
á íslenskt samfélag,“ segir Björg í
samtali við Fréttablaðið.
Hún bendir á að það er bara eitt
ákvæði í stjórnarskránni þar sem
segir að forsetinn geri samninga við
önnur ríki og eins og endranær er
það ráðherra sem framkvæmir það
vald hans. Forseti, sem æðsti emb-
ættismaður ríkisins, undirritar alla
þjóðréttarsamninga sem Ísland
verður aðili að og aðeins í ákveðn-
um tilvikum þarf að bera slíka
samninga undir þingið. Eða eins og
segir í 21. grein stjórnarskrárinnar,
ef verið er að afsala landi eða setja
kvaðir á land eða landhelgi eða er
horfa til breytinga á stjórnarhögum
ríkisins, þá þarf að bera þessa
samninga undir Alþingi.
„Í reynd hafa milliríkjasamning-
ar verið bornir undir þingið í mikl-
um mæli enda er ákvæðið túlkað
svo að allir þjóðréttarsamningar
sem kalla á lagabreytingar þurfi
samþykki Alþingis,“ segir Björg.
„En það sem er áberandi í þróun síð-
ustu áratuga á þessu sviði er að
sumir þjóðréttarsamningar leggja
víðtækar skyldur á íslenska ríkið til
framtíðar til að koma í framkvæmd
ákvöðrunum alþjóðastofnana á til-
teknum sviðum í löggjöf eða með
öðrum hætti. Þetta er einkennandi
fyrir Evrópusamvinnuna og það
skipulag sem EES-samningurinn
byggir á,“ segir hún.
Heimild til framsals ríkisvalds
Stjórnarskráin byggir á því að þrír
séu æðstu handhafar ríkisvaldsins,
löggjafar-, framkvæmda- og dóms-
valdið. Og af annarri grein stjórnar-
skrárinnar hefur verið talið að það
sé ekki hægt að fela einhverri er-
lendri stofnun að taka ákvörðun
sem er bindandi fyrir þessa hand-
hafa ríkisvaldsins, því þeir eru sam-
kvæmt stjórnarskránni æðstir, hver
á sínu sviði.
En Björg segir þróunina vera þá,
að í sívaxandi alþjóðlegri samvinnu,
sérstaklega í Evrópusamvinnunni,
séu alþjóðastofnanir að taka
ákvarðanir sem hafa mikil áhrif hér
á landi, sem íslenska ríkið hefur til-
tölulega litla möguleika á að hafa
áhrif á en er skyldugt að innleiða.
„Því má velta því fyrir sér hvort
verið sé að framselja ríkisvald, sem
stjórnarskráin eins og hún er í dag
heimilar ekki,“ segir Björg.
Samkvæmt orðanna hljóðan er
framsal ríkisvalds til erlendra al-
þjóðastofnana ekki mögulegt sam-
kvæmt stjórnarskrá. En að sögn
Bjargar er alþjóðasamvinna engu
síður farin að binda handhafa ríkis-
valdsins í talsvert miklum mæli.
„Það er spurning hvort Ísland
þurfi ekki að taka af skarið um að
alþjóðlegum stofnunum sé veitt
heimild til að taka slíkar ákvarðan-
ir,“ segir hún. Það þurfi ekki að vera
af hinu slæma, enda um að ræða
samvinnu sem yfirleitt sé til hags-
bóta fyrir samfélagið. Allar hinar
Norðurlandaþjóðirnar – og reyndar
flest Evrópuríki – eru að sögn
Bjargar búnar að setja ákvæði um
heimild til að framselja ríkisvald á
afmörkuðum sviðum til alþjóðlegra
stofnana, í sínar stjórnarskrár.
Þetta sé þó vandmeðfarið. Viss
hætta sé á að lýðræðislegt lögmæti
ákvarðana verði minna ef þær eru
teknar af einhverjum öðrum en
kjörnum fulltrúum þeirra sem síð-
an eiga að fara eftir þeim ákvörðun-
um. En til þess að tryggja að það sé
raunverulega vilji þjóðarinnar að
fela mönnum að framselja ríkisvald
þá er gerð krafa um það til dæmis í
stjórnarskrá Danmerkur, en einnig
Noregs, Svíþjóðar og Finnlands, að
aukinn meirihluta þurfi á þingi ef
framselja á ríkisvald til alþjóðlegra
stofnana.
Björg segir að á Íslandi hafi
verið talið að til dæmis aðildin að
Evrópska efnahagssvæðinu hafi
ekki falið í sér framsal sem brjóti
gegn stjórnarskránni. Það mat hafi
verið umdeilt á sínum tíma. „Sumir
hafa talað um að það hafi skapast
stjórnskipunarvenja fyrir því að
framselja megi ríkisvald til al-
þjóðastofnanan í takmörkuðum
mæli, þrátt fyrir að slíka heimild
sé ekki hægt að leiða beint af orða-
lagi stjórnarskrárinnar. Þetta er
eitt af því sem hlýtur að vera nauð-
synlegt að skoða varðandi endur-
skoðun á stjórnarskránni,“ bendir
Björg á. Óumdeilanlega hafi eng-
inn alþjóðasamningur haft jafn víð-
tæk áhrif á íslenskt samfélag og
EES-samningurinn.
Alþjóðleg mannréttindasamvinna
stór þáttur
Annar stór áhrifaþáttur sé alþjóð-
leg mannréttindasamvinna. „Við
erum aðilar að fjöldamörgum al-
þjóðlegum mannréttindasamning-
um sem eru farnir að hafa æ meiri
áhrif á íslenskan rétt og íslenskir
borgarar eru farnir að byggja rétt
á þessum ákvæðum, með vísun til
samninga eins og Mannréttinda-
sáttmála Evrópu, en hann hefur
verið lögfestur hér á landi,“ segir
Björg. Þó megi segja að stjórnar-
skráin taki nú mið af þessu, vegna
þess að mannréttindakafla stjórn-
arskrárinnar var breytt verulega
árið 1995 og færður til samræmis
við þessar alþjóðlegu skuldbind-
ingar.
En Björg segir vert að velta því
fyrir sér hvort ekki væri rétt, mið-
að við það hversu mikil áhrif al-
þjóðasamninga eru á íslenskan
rétt, að geta þess í stjórnarskránni
sérstaklega að Ísland taki mið af og
virði slíkar alþjóðlegar mannrétt-
indaskuldbindingar. Jafnvel mætti
taka skýrar fram, jafnvel í inn-
gangsákvæðum stjórnarskrárinn-
ar, að mannréttindi séu einn af
hornsteinum lýðræðisins og að ís-
lenska ríkinu beri að taka þátt í al-
þjóðlegri samvinnu um mannrétt-
indi og fylgja alþjóðlegum skuld-
bindingum þar að lútandi. Svona
ákvæði er að sögn Bjargar til dæm-
is í finnsku stjórnarskránni.
„Þetta er spurning um það hvort
við eigum að viðurkenna mannrétt-
indi sem eins af hornsteinum ís-
lensku stjórnskipunarinnar og þá
með vísan til þeirrar stöðugu þró-
unar sem er í gangi á alþjóðlegum
vettvangi,“ segir Björg. - aa
12 3. júlí 2005 SUNNUDAGUR
STJÓRNARSKRÁ ÍSLANDS
Endursko›u›
VI. HLUTI
Fátt að finna um alþjóðatengsl
Samkvæmt 21. grein stjórnarskrárinnar, sem hef-
ur staðið efnislega óbreytt frá því að Ísland varð
fyrst fullvalda ríki fyrir hálfum níunda áratug,
gerir þjóðhöfðingi landsins samninga við önnur
ríki, en þó þarf samþykki Alþingis til ef slíkir
samningar fela í sér afsal eða kvaðir á landi eða
landhelgi eða horfa til breytinga á stjórnarhögum.
Fleira er ekki að finna í stjórnarskránni um Ísland
og umheiminn. Enda er skiljanlegt að þegar verið
var að setja Konungsríkinu Íslandi grundvallar-
reglur stjórnskipunar sinnar – í beinu framhaldi
af heimsstyrjöldinni fyrri – skyldi ekki vera talin
þörf á að víkja að alþjóðatengslum landsins með
ítarlegri hætti en þetta. Er þjóðhöfðinginn breytt-
ist úr konungi í þjóðkjörinn forseta samkvæmt
lýðveldisstjórnarskránni árið 1944 varð engin
önnur breyting á þessum ákvæðum stjórnarskrár-
innar. En á þeim sex áratugum sem síðan eru liðn-
ir hefur margt breytst.
Áhrifin mikil
Eins og Björg Thorarensen lagaprófessor benti á í
erindi sem hún flutti á ráðstefnunni „Stjórnarskrá
til framtíðar“ fyrr í sumar, snerta alþjóðatengsl
lýðveldisins víðara svið íslenskrar stjórnskipunar
en álykta mætti af 21. grein stjórnar-
skrárinnar. Áhrif alþjóðasamvinnu
á lög og réttarframkvæmd eru
orðin gríðarlega mikil hér á
landi, ekki síst fyrir tilstilli að-
ildarinnar að Evrópska efna-
hagssvæðinu. En auk Evrópu-
samvinnunnar hefur til dæmis
aðild Íslands að alþjóðlegum
mannréttindasáttmálum lagt
kvaðir á handhafa íslensks rík-
isvalds og fært íslenskum borg-
urum og lögaðilum rétt sem þeir hafa getað sótt til
stofnana utan Íslands, svo sem Mannréttindadóm-
stóls Evrópu. Af þessu tilefni lagði Björg í ráð-
stefnuerindi sínu til að spurt yrði: „Er fullveldið
sem gerði Íslendingum kleift að verða virkur þátt-
takandi í alþjóðasamfélaginu að fara halloka?“
Önnur spurning er hvort sú merking fullveldis-
hugtaksins, sem fram kemur í þessari retórísku
spurningu Bjargar, sé úrelt. Krefjast
breyttir tímar sívaxandi milliríkja-
samvinnu breytts skilnings á full-
veldinu?
Í stjórnarskránni er ekki gert
ráð fyrir því að heimilt sé að
framselja neitt af íslensku ríkis-
valdi til erlendra eða alþjóðlegra
stofnana. Slíkt heimildarákvæði
er nú að finna í stjórnarskrám
allra hinna Norðurlandanna, og
reyndar flestra ríkja Evrópu.
Þetta atriði er dæmi um það sem blasir við að at-
hugað verði hvort skuli breyta, nú þegar stjórnar-
skráin er til endurskoðunar. Auðunn Arnórsson
Fullveldi ríkja
Hugtak um fullveldi ríkja hefur tekið
nokkrum breytingum með auknum al-
þjóðasamskiptum. Á einfaldastan hátt
má segja að ríki sé fullvalda, hafi það
full yfirráð yfir eigin málum, það er að
segja að innlend stjórnvöld hafi æðsta
löggjafar-, framkvæmdar- og dómsvald.
Það hefur einkarétt á beitingu valds inn-
an landamæra ríkisins, lagasetningu og
eftirliti með framkvæmd laga. Ríkið lýtur
því ekki erlendu valdi, hvort sem vald-
boðið kemur frá erlendum ríkjum eða
stofnunum.
Með alþjóðasamningum samþykkja ríki
að skerða ákvörðunarrétt sinn, í vissum
málum, í skiptum fyrir hagsmuni sem
metnir eru meiri en rétturinn til að ríkið
geti sjálft tekið allar ákvarðanir, án tillits
til óska annarra fullvalda ríkja. Slíkir
samningar geta bæði verið gerðir við eitt
eða fleiri önnur ríki, eða að mörg ríki
geri samning undir nafni alþjóðlegra
stofnanna sem þau eru aðili að.
Þrátt fyrir að ríki hafi gert slíka samninga,
sem skerða ákvörðunarrétt ríkja, er um
það deilt hvort þeir skerði fullveldi ríkj-
anna. Þeir sem telja að fullveldið sé
skert, bera því við að hluti fullveldisins
hafi verið framselt með alþjóðasamning-
um þar sem ríkið hafi ekki lengur full yf-
irráð yfir eigin málum. Aðrir telja að full-
veldið sé óskert, að svo miklu leyti sem
hægt er að tala um full yfirráð yfir eigin
málum. Það eru fullvalda ríki sem
ákveða að taka þátt í alþjóðasamning-
um, ákvörðun sem hægt er að taka til
baka. Það er því að fúsum og frjálsum
vilja sem ríki samþykkja að haga sínum
málum í samræmi við þá samninga sem
fulltrúar ríkisins hafa gert. Slíkt í sjálfu
sér þarf ekki að skerða fullveldi, nema
samningarnir krefjist þess að ríkisvaldið
þurfi í veigamiklum málum að snúast
gegn hagsmunum eigin ríkis.
Stjórnarskráin, Ísland og umheimurinn
„fia› sem er áberandi í flró-
un sí›ustu áratuga á flessu
svi›i er a› sumir fljó›réttar-
samningar leggja ví›tækar
skyldur á íslenska ríki› til
framtí›ar“
Spurningum, ábendingum
og hugmyndum um efni á
stjórnarskrársí›u Fréttabla›sins
er unnt a› koma á framfæri
í tölvupósti.
NETFANGIÐ ER:
stjornarskra@frettabladid.is
Breytt alfljó›atengsl kalla
á breytta stjórnarskrá
Miklar breytingar hafa or›i› á alfljó›aumhverfinu á l‡›veldistímanum. A› mati Bjargar Thorarensen laga-
prófessors eru áhrif flessa mikil á íslenskt samfélag og flau kalla á a› stjórnarskráin endurspegli flau.
BINDANDI ALÞJÓÐATENGSL Heimild
til framsals ríkisvalds til alþjóðastofnana
skortir í stjórnarskrána.
BJÖRG THORARENSEN Prófessor við lagadeild Háskóla Íslands og á sæti í sérfræðinganefnd til ráðgjafar stjórnarskrárnefnd um endurskoðun
stjórnarskrárinnar. Hún segir alþjóðlega samvinnu hafa bein áhrif á líf Íslendinga, sem endurspeglist ekki í íslensku stjórnarskránni.
> Fullveldi
> í stjórnarskrá
• Hvergi kemur beint fram í stjórn-
arskránni að Ísland sé fullvalda ríki.
• Hins vegar segir í 1. grein að „Ís-
land er lýðveldi með þingbundinni
stjórn.“
• Í 2. grein segir „Alþingi og forseti
Íslands fara saman með löggjafar-
valdið. Forseti og önnur stjórnar-
völd samkvæmt stjórnarskrá þess-
ari og öðrum landslögum fara
með framkvæmdarvaldið. Dóm-
endur fara með dómsvaldið.“
• Ein grein fjallar um samninga við
önnur ríki, en það er 21. grein. Þar
segir: „Forseti lýðveldisins gerir
samninga við önnur ríki. Þó getur
hann enga slíka samninga gert, ef
þeir hafa í sér fólgið afsal eða
kvaðir á landi eða landhelgi eða ef
þeir horfa til breytinga á stjórnar-
högum ríkisins, nema samþykki Al-
þingis komi til.“