Morgunblaðið - 30.10.1976, Blaðsíða 17

MORGUNBLAÐIÐ, LAUG ARDAGUR 30. OKTÓBER 1976
17
/ið verðbólgu
Fjárlagaræða
— síðari hluti
þeirri verkaskiptingu milli rikis og sveitarfélaga sem að er
stefnt þá er enginn vafi á þvi, að sú breyting, sem komist hefur
á fjárhagsleg samskipti rikis og sveitarfélaga að undanförnu
mun á endanum leiða til einfaldari og betri stjórnarhátta
í framangreindri áætlun um útgjöld til almannatrygginga er
í fyrsta lagi tekið tillit til þeirra bótahækkana og daggjalda-
hækkana, sem orðið hafa frá samþykkt siðustu fjárlaga, og i
öðru lagi er tekið mið af þeim launahækkunum, sem fyrir-
sjáanlegar eru samkvæmt kjarasamningum fram á mitt ár
1977, svo sem rakið er nánar i athugasemdum frumvarpsins
Þó hefur hér ekki verið tekið tillit til þeirrar 3,11%
verðlagsuppbótar á laun og lifeyris- og sjúkratryggingaútgjöld
sem áður gat.
Niðurgreiðslur Kostnaður við niðurgreiðslur er
áætlaður 5.102 m. kr. að meðtöldu framlagi í Lífeyrissjóð
bænda, eða 2,7% hærri en í fjárlögum 1976. Helsta skýring
þessarar litlu hækkunar er fólgin í þeirri lækkun niður-
greiðslna, sem ákveðin var í aprílmánuði s.l og boðuð var í
fjárlagafrumvarpi og auk þess fellur nú niður sérstök niður-
greiðsla á áburði
Útflutningsuppbætur eru áætlaðar 1800 m kr ,
sem er rösklega tvöföldun frá fjárlögum þessa árs. Við
afgreiðslu fjárlaga í desember s.l. var Ijóst að sú fjárhæð
mundi ekki nægja að óbreyttum lögum og reglum, og var að
því stefnt að endurskoða útflutningsuppbótakerfið á árinu.
Þessi endurskoðun hefur enn ekki farið fram, og því er
óleystur vandi af þessum sökum á árinu 1 976. Ef verðábyrgð
ríkissjóðs væri fullnýtt á árinu 1977 má áætla, að á grundvelli
óbreyttra reglna, væri útgjaldaþörfin um 2.200 m. kr., þannig
að fjárlagaáætlun 197 7 miðast við rösklega 80% nýtingu
verðábyrgðarinnar að öllu óbreyttu.
Aðrir rekstrarliðir og rekstrartilfærslur.
Þessi flokkur gjalda er áætlaður samtals 5.616 m. kr. og er
það 43,8% hækkun frá fjárlögum 1976. Við þennan saman-
burð ber þess þó að gæta, að hér er tekinn með sá hluti
olíugjalds, sem rennur til niðurgreiðslu á oliu til húshitunar og
er áætlaður 600 m. kr. á næsta ári, en ollustyrkurinn var ekki i
fjárlögum ársins 1976 Raunhæfur samanburður leiðir því í
Ijós 28,5% hækkun þessa gjaldaflokks, og er það allverulega
undir meðaltalshækkun verðlags.
Framlög til framkvæmda sem fram koma í A-liluta frum-
varpsins eru áætluð samtals 19.754 m kr., sem er 39%
hækkun frá fjárlögum 1 976 Hér verður að taka tillit til þess,
að nú er í fjárlögum hluti Orkusjóðs af oliugjaldi, sem nemur
1.000 m. kr., gagnstætt því sem var i fjárlögum þessa árs. Án
þessa gjalds nemur hækkun þessara framlaga um 32%.
Kostnaður viÖ verklegar framkvæmdir, að oliugjaldi undan-
skildu, er talinn hækka um 30,9%, fjárfestingarstyrkir um
19,1%, framlög til fjárfestingarlánasjóða um 38,7% og
framlög til lánagreiðslna um 20,1%. Sérstaklega skal tekið
fram, að hér er einungis átt við framkvæmdaframlög í A-hluta
frumvarpsins, en á 141 bls. frumvarpsins er að finna yfirlit, er
tekur til allra framkvæmdaframlaga ríkisins, bæði í A- og
B-hluta. Heildarframlög til verklegra famkvæmda hækka
þannig um 2,5% (án oliugjalds), sem felur í sér allverulega
magnminnkun, og skýrist af því, að á næsta ári verður að
miklu leyti lokið við hinar miklu framkvæmdir á sviði orku-
mála Á hinn bóginn aukast endurgreiðslukvaðir vegna lántaka
til þessara framkvæmda að miklum mun, en í yfirlitinu kemur
fram, að framlög vegna endurgreiðslna á lánum og endurlána
aukast um 42,1% Framlög til fjárfestingarlánasjóða hækka
samkvæmt því um 38,7% og fjárfestingarstyrkir um 19,1%
ens og í fyrra tilvikinu.
í þessu samdandi skal þess getið, að í næsta mánuði verður
lagt fram frumvarp um breyting á vegalögum. í kjölfar þess er
nauðsynlegt, að fjárveitinganefnd fái til athugunar vegáætlun
næstu ára. Það er augljóst að ákvarðanir um framkvæmdir á
vegamálum er eðlilegt að taka á sama tima og aðrar ákvarðanir
um fjárráðstafanir ríkisins á tilteknu tímabili Að öðrum kosti er
hætt við, að menn missi sjónar af heildarsamhengi þessara
mála og nauðsynlegu samræmi Það er því brýnt, að þinginu
verði gert kleift að afgreiða vegáætlun samtimis fjárlögum.
Sjálfvirkni í
ríkisútgjöldum
Þessar útgjaldatölur sem ég hef nú gert grein fyrir og vöxtur
þeirra, gefa tilefni til að vikja að þeirri sjálfvirkni, sem þau eru
háð. í fjárlagaræðu minni í fyrra vék ég að því, hversu mikið
hin sivaxandi sjálfvirkni í útgjöldum ríkrsins torveldaði alla
fjármálastjórn. Þessi sjálfvirkni kemur annars fram í því, að
veigamiklir útgjaldaflokkar eru tengdir kaup- eða verðlagsvísi-
tölum, og hins vegar í lagaákvæðum er mæla beint fyrir um
hversu há framlög skuli vera á fjárlögum til tiltekinna verkefna
eða óbeint með reglugerðarsetningu á grundvelli laga, er haft
geta í för með sér verulegar kostnaðarafleiðingar Enda þótt
slika sjálfvirkni sé að finna á flestum sviðum ríkisútgjalda, tel
ég þó ástæðu til að minnast hér sérstaklega á tiltekin svið
þeirra.
Menntamál eru einn af viðameiri útgjaldaflokkum hins
opinbera og hefur vaxið mjög mikið á undanförnum árum
Fyrirsjáanlegt er, að á næstu árum verður að horfast i augu við
jafnvel enn örari vöxt þessa útgjaldaflokks ef ekki er að gert,
ekki síst vegna rúmra ákvæða grunnskólalaganna og þess
svigrúms til útgjaldaákvarðana, sem lög þessi bjóða upp á
með reglugerðarsetningu. Ég tel bráðnauðsynlegt, áður en
lengra er komið framkvæmd þessara laga, að mál þetta verði
tekið til endurskoðunar, þar sem raunhæft mat vérði lagt á
möguleikann til að framkvæma þá stefnu, sem í lögunum felst,
i Ijósi fjárhagslegrar getu þjóðarinnar.
Farið hefur í vöxt á síðari árum, að setja í sérlög ákvæði þess
efnis, að auk sérstakra tekjustofna ýmissa atvinnuvegasjóða,
skuli koma mótframlög úr rikissjóði. Þar sem tekjustofnar
sjóðanna miðast gjarnan við framleiðsluverðmæti viðkomandi
atvinnugreinar eða hliðstæð atriði er í raun og veru um að
ræða verðtryggingu á þessum mótframlögum úr ríkissjóði í
fjárlagafrumvarpinu nema mótframlög ríkissjóðs til sjóðanna
samtals um 7 milljörðum króna
Loks vildi ég vikja nokkrum orðum að því sjálfkrafa útgjalda-
kerfi, er felst í uppbótum á útfluttar landbúnaðarafurðir. Sem
kunnugt er skal bæta með framlögum úr rikissjóði þann halla,
sem bændur verða fyrir af útflutningi landbúnaðarvara, allt að
10% af heildarverðmæti landbúnaðarframleiðslunnar við-
komandi verðlagsár, miðað við það verð, sem framleiðendur fá
fyrir afurðir sínar. Við framkvæmd þessarar reglu hafa orðin
„heildarverðmæti landbúnaðarframleiðslunnar" verið látin ná
til mjólkur og mjólkurafurða, annarra nautgripaafurða, allra
sauðfjárafurða og auk þess til annarra afurða svo sem afurða
af hrossum, garðávaxta og gróðurhúsaafurða, afurða af alifugl-
um og svínum og til hlunnindatekna. Þessi skilningur er á
engan hátt sjálfsagður Framleiðslu- og sölumál landbúnaðar-
ins hafa á síðustu árum þróast þannig, að útflutningsupp-
bætur á sauðfjárafurðir hafa orðið hlutfallslega miklu meiri en
á mjólkurafurðir og gætu nú numið meira en 20% af
heildarverðmæti sauðfjárafurðaframleiðslunnar. Með tilliti til
þess, að endanlegur tilgangur útflutningsuppbótanna hlýtur
að vera sá að tryggja í senn tekjur bænda um allt land og
nægilegt framleiðslumagn i báðum helstu afurðagreinunum,
þannig að landið sé sjálfu sér nógt um sauðfjár- og nautgripa-
afurðir og þoli árferðissveiflur, virðist sá skilningur eðlilegur,
að 10% reglan nái eingöngu til þessara tveggja afurðagreina,
enda er útflutningurinn allur frá þeim kominn. Einnig er
eðlilegt, að sú spurning vakni, hvort ekki beri að stefna að því,
að 10% reglan gildi sérstaklega fyrir hvora afurðagrein um
sig. Hins vegar er Ijóst, að breytingar af þessu tagi geta
naumast orðið i einu vetfangi, en ég tel nauðsynlegt, að þessi
mál séu könnuð ofan í kjölinn og leitast sé við að koma á
reglum, er séu í samræmi við þær hugleiðingar, sem ég hef nú
rakið, og jafnframt, að slíkar reglur tryggi að í þeim felist
hvatning til þess að selja afurðir til útflutnings jafnan á hæsta
verði.
Tekjur ríkissjóds 1977
Tekjuáætlun rikissjóðs fyrir árið 19 77 er að venju reist
annars vegar á endurskoðaðri áætlun um tekjur ríkissjóðs á
liðandi ári, 1976, og hins vegar á ákveðnum þjóðhagsfor-
sendum fyrir árið 1977, einkum þeirri, að almenn þjóðarút-
gjöld aukist um 2% á næsta ári, eða um likt hlutfall og
þjóðarframleiðslan. Verðlagsforsendur tekjuáætlunar eru hinar
sömu og gjaldaáætlunar.
Innheimtar tekjur 1977 eru áætlaðar samtals 84 milljarðar
króna samanborið við 68,9 milljarða i endurskoðaðri tekju-
áætlun 1976 og 60,3 milljarða i fjárlögum ársins 1976
Hækkun tekna frá 1976 til 1 977 nemur þannig 1 5,1 milljarði
króna, eða 21,9%, en hækkun tekna frá fjárlögum ársins
1 976 nemur 23,6 milljörðum eða 39,2%. Við þennan
samanburð verður að taka tillit til þess, að 1 % gjald á
söluskattstofn til þess að draga úr áhrifum verðhækkunar olíu
á hitunarkostnað er nú fært í fjárlagafrumvarpi, en þetta gjald
hefur ekki verið fært með ríkissjóðstekjum fram til þessa
Þessar tekjur eru áætlaðar 1 600 m kr á næsta ári og sé sú
fjárhæð dregin frá heildartekjum fjárlagafrumvarps verður
hækkunin milli áranna 1976 og 1977 13,5 milljarðar króna
eða 19,6% og hækkunin frá fjárlögum 1976 verður 22
/ milljarðar eða 36,5%.
Gert er ráð fyrir óbeinum sköttum óbreyttum eins og nú
gilda, þar með talið 1 8% sérstakt vörugjald, að öðru leyti en
því að reiknað er með 600 m. kr. lækkun tolltekna vegna
ákvæða samninga við EFTA og Efnahagsbandalagið. Beinu
skattarnir eru áætlaðir á grundvelli gildandi laga. Hins vegar
verða fyrir afgreiðslu fjárlaga flutt frumvörp um breytingar á
lögum um tekju- og eignarskatt, þar sem meðal annars verða
ný ákvæði um skattmeðferð á tekjum hjóna, einföldun á
tekjuskatti einstaklinga almennt og breytta skattalega meðferð
þeirra, sem sjálfstæðan atvinnurekstur stunda. Einnig verða
gerðar tillögur um nýja skattmeðferð söfuhagnaðar af fyrnan-
legum eignum í tengslum við breyttar fyrningarreglur til
skatts Eignarskattsstiginn verður samræmdur nýju fasteigna-
mati. í heild er ekki reiknað með verulegum breytingum á
skattfjárhæðum, en hins vegar munu þessar breytingar
væntanlega hafa áhrif til þess að deila skattbyrðinni á sann-
gjarnari hátt en gildandi reglur fela í sér Þá er einnig ráðgert
að taka ákvarðanir um lækkuð aðflutningsgjöld og söluskatt af
vélum, tækjum og hráefnum til samkeppnisiðnaðar, sem
munu væntanlega fela í sér einhvern tekjumissi fyrir ríkissjóð
Þetta mál verður þó ekki metið til fulls fyrr en við endanlega
afgreiðslu fjárlaga og í tengslum við endurskoðun tollskrárlaga
sem nú er unnið að, en frumvarp að nýjum tollskrárlögum,
sem samið verður með sérstöku tilliti til samninganna við
EFTA og EBE, mun verða lagt fram innan skamms
Um einstaka þætti í tekjuhlið frumvarpsins leyfi ég mér að
vísa til greinargerðar með frumvarpinu, bls 1 70— 175
Hlutdeild markaðra tekna í heildartekjum ríkissjóðs var um
13,5% árið 1975, en minnkar sennilega í rúmlega 12% í ár
og verður nær óbreytt á næsta ári, ef litið er framhjá oliugjaldi
en um 14% að því meðtöldu Hlutdeild beinna skatta i tekjum
ríkisins verður 16,0% 1976 i stað 16,5% í fjárlögum ársins,
og hlutdeild óbeinna skatta hækkar úr 82,3% í 82,9%, en
aðrar tekjur eru um 1 % Á árinu 1977 verður hlutdeild beinna
skatta skv frumvarpi 1 6.7%, hlutdeild óbeinna skatta 82,2%,
en aðrar tekjur eru áfram um 1 %.
Lánsf járáætlun 1977
og ríkisábyrgðir
Svo sem greint er frá i fjárlagafrumvarpi er nú unnið að
samningu lánsfjáráætlunar fyrir árið 1 97 7, og er stefnt að því,
að unnt verði að gera Alþingi grein fyrir áætluninni um eða
eftir miðjan nóvember. Að svo stöddu verður því ekki fjallað
um efni þessarar áætlunar, heldur aðeins vikið að forsendum
og vandamálum þeirrar áætlanagerðar Á sama tíma og fjallað
verður um lánsfjárhæðir og skiptingu þeirra tel ég eðlilegt að
ákveðin verði lánskjör helstu lánveitenda i landinu a m k í
megindráttum
Lánsfjáráætlunin 1 976 var frumsmið heildaráætlunar af
þessu tagi, enda þótt fyrirmyndir hafi verið að einstökum
þáttum hennar Reynt var að vanda til þessarar frumgerðar svo
sem föng voru á, og á líðandi ári hefur verið kappkostað að
halda svo fast við áætlunina í framkvæmd sem auðið má verða
enda þótt ekki verði hjá því komist á heilu ári að taka afstöðu
til breyttra forsendna. Ég mun gera nánari grein fyrir þessum
atriðum, þegar lánsfjáráætlun 1 977 verður kynnt á Alþingi.
Við samningu lánsfjáráætlunar nú fyrir árið 1977 er höfð
náin hliðsjón af þeim meginmarkmiðum stefnunnar i efna-
hagsmálum að halda verðbólgunni í skefjum, komast sem
næst jafnvægi í utanríkisviðskiptum og hamla svo sem verða
má.gegn frekari skuldasöfnun við útlönd. í þessu skyni verður
að beita hvers kyns fjármagnshreyfingar svo ströngu aðhaldi,
að fjárfestingu verði haldið innan marka þjóðhagsáætlunar og
þannig tryggt að ekki verði vakin ný þensla, sem stofna mundi
í hættu þeim takmarkaða áfanga i stjórn efnahagsmála, sem
þegar hefur náðst Þá verður einnig að gæta þess, að ekki
verði svigrúm til frekari verðbólgu en þegar er til stofnað
Lánsfjáráætlunin mun að minni hyggju reynast veruleg
framför í stjórn íslenskra efnahagsmála og mun vafalaust
sanna gildi sitt eftir því sem reynsla af þessari vinnuaðferð
verður meiri.
Veigamikill þáttur lánsfjáráætlunar 1977 er raunar þegar
fram kominn í lánahreyfingum fjárlagafrumvarps, en svo sem
þar kemur fram lækka þær úr 9.770 m. kr. i 8.908 m.kr., þ.e.
um 862 m. kr eða 9%. Áætlað er, að erlendur hluti
fjáröflunar lækki mun meira, eða um 1.252 m kr., sem er um
1 8% lækkun.
Ríkið hefur afskipti af lánamálum á fleiri vegu en með
lántökum og lánveitingum. Rikisábyrgðir koma hér einnig við
sögu.
í 6. grein fjárlagafrumvarpsins eru ekki gerðar tillögur um
nýjar ríkisábyrgðir. Nokkrar beiðnir um rikisábyrgð hafa þó
borist fjármálaráðuneytinu og mun ég eftir því sem mér þykir
fært, koma þeim á framfæri við fjárveitinganefnd
Ástæða til þessara vinnubragða er sú, að ég hef talið rétt að
staldrað yrði aðeins við og enn á ný reynt að gera sér grein
fyrir, eftir hvaða meginreglum veita skuli ríkisábyrgðir Á
fjárlögum fyrir árið 1976 voru veittar rúmar 777 m. kr. til
Ríkisábyrgðasjóðs og i frumvarpi þvi, sem hér er um fjallað, er
gerð tillaga um 867 m. kr. til sjóðsins.
Hér er um mikið fé að ræða jafnvel þótt í raun sé verið að
verja helmingi þessarar upphæðar til langra lána vegna
skulbindinga rikisins i sambandi við kaup togara.
Á vegum fjármálaráðuneytisins og stjórnar Ríkisábyrgða-
sjóðs fer nú fram sérstök athugun á þeim margvislegu
lagaákvæðum, er gilda um Ríkisábyrgðasjóð, þeim skuld-
bindingum, sem á sjóðinn hafa verið lagðar og á þeim
vanskilum, sem orðið hefur að mæta. Jafnframt er á næstunni
gert ráð fyrir tillögum um endurskipan þessara mála.
Ég tel, að alþingismenn ekki síður en ráðherra, sem
heimildina fær, verði að meta hvort nægilegar forsendur séu i
raun til þess að rikissjóður gangist undir þær kvaðir, sem
felast i ríkisábyrgðum Skoðun mín er sú, að jafnan ætti að
gera svipaðar kröfur til þeirra, er ríkisábyrgða eiga að njóta
eins og gerðar yrðu til sömu aðila væri um lánveitingu að
ræða Því aðeins væri réttlætanlegt að gera frávik frá þessari
reglu, ef sýnt væri að ríkisstjórn gæti með afskiptum af
verðlagningu þeirrar vöru og þjónustu, sem fyrirtækin láta í té,
ráðið flestu um afkomu fyrirtækjanna Hins vegar er það með
engu móti sjálfsagt mál að á rikissjóð sé lagt að gefa eftir
aðflutningsgjöld og söluskatt tíl svokallaðra stóriðjufyrirtækja,
veita ríkisábyrgðir í stórum stil, leggja i umfangsmiklar opin-
berar framkvæmdir vegna slíkra fyrirtækja og þurfa síðan hvað
eftir annað að leggja þeim til fé.eða aðra fyrirgreiðslu til þess
Framhald á bls. 19
t