Morgunblaðið - 06.06.1993, Page 10

10
MORGUNBLAÐIÐ SUNNUDAGUR 6. JÚNÍ 1993
I OKKAR LITLA SAMFELAGIVERÐUR VART HJA ÞVI
KOMIST AÐ RÁÐSMENN GAGNA OG GÆÐA LENDI í
ÞEIRRIAÐSTÖÐU AÐ ÓLÍK HAGSMUNASVIÐ SKARIST
eftir Guðna Einarsson
| ÖRSAMFÉLAGI á borð við
Island veljast menn gjarnan
til margra trúnaðarstarfa.
Gamalt orðtæki segir að
vandi fylgi vegsemd hverri
og víst er að í okkar litla sam-
félagi birtist vandi vegsemd-
armanna oft í því að gæta oft
og tíðum ósamrýmanlegra
hagsmuna. Oft hefur verið
ýjað að því í opinberri um-
ræðu að menn semji við sjálfa
sig eða silji báðum megin
borðsins. Svo virðist sem ís-
lendingar hafi til skamms
tíma ekki haft af því miklar
áhyggjur þótt menn tækju
ákvarðanir í eigin málum og
jafnvel hygluðu vinum sínum.
Slíkt er eðli kunningjasamfé-
lagsins. Fólki bregður óþægi-
lega þegar dómstólar eða
umboðsmaður Alþingis kemst
að því að virðulegur embætt-
ismaður telst „vanhæfur" og
finnst það jaðra við ærumeið-
ingar og róg.
Reglur um það hverjir eru hæf-
ir og vanhæfir til að fara
með mál er víða að finna i
lögum. Oft hafa reglur um hæfi
dómara verið hafðar til hliðsjónar
og svo er tii það sem kallað hefur
verið „hin óskráða hæfísregla“.
Hæfisreglum er skipt í almennar
hæfisreglur og sérstakar. Almennt
hæfi fjallar um skilyrði sem full-
nægja verður til að maður geti ver-
ið skipaður eða kosinn í opinbert
starf. Almennu hæfi er síðan skipt
í það sem kallað er jákvætt og nei-
kvætt hæfi. Jákvæðu hæfisreglurn-
ar fjalla í stórum dráttum um and-
lega og líkamlega kosti, svo sem
menntun, reynslu og heilbrigði. Með
neikvæðum hæfisreglum er reynt
fyrirfram að koma í veg fyrir að
embættismaðurinn, eða stjórnsýslu-
hafínn, sé í þannig tengslum við
úrlausnarefnin að óhlutdrægni hans
verði dregin í efa. Þessar reglur eru
til þess settar að tryggja óhlut-
drægni og koma í veg fyrir hags-
munaárekstra við meðferð mála.
Segja má að hin almenna óskráða
regla rúmist í orðtækinu að enginn
sé dómari í eigin sök. Umboðsmaður
Alþingis sendi frá sér álit 7. febrúar
1992 og þar er óskráða reglan orð-
uð þannig: „Ganga verður út frá
því, að sú grundvallarregla gildi um
almennt hæfí nefndarmanna í opin-
berum nefndum, að ekki skuli skipa
þá menn til nefndarsetu, sem annað
hvort er fyrirsjáanlegt að verði oft
vanhæfír til meðferðar einstakra
mála eða gegna stöðu, sem vegna
ákveðinna tengsla við nefndina veld-
ur sjálfkrafa að þeir geta ekki talist
hæfír til að fjalla um sömu mál í
báðum störfum."
Sérstakt hæfi
Þær aðstæður geta komið upp
að embættismaður, eða stjórnsýslu-
hafí, sem uppfyllir öll almenn skil-
yrði, fái til meðferðar mál sem er
þess eðlis að rétt er að hann víki
sæti við úrlausn málsins. Þá kemur
til álita það sem kallað er sérstakt
hæfí. Til þessa hafa menn mjög
haft til hliðsjónar lög um hæfí dóm-
ara. Nýlega samþykkti Alþingi
stjórnsýslulög þar sem er sérstakur
kafli um hæfi manna til meðferðar
mála. Þar er skýrar kveðið á um
vanhæfí manna til meðferðar mála
en hingað til í íslenskri löggjöf.
Hugtakið vanhæfur er notað um
þann sem ekki er talinn réttur aðili
til meðferðar tiltekins máls Vegna
hagsmunaárekstra. Þótt hugtakið
hafí neikvæða og ef til vill gildis-
hlaðna merkingu í daglegu tali
merkir það á lagamáli einungis að
maður sem gegnir tiltekinni stöðu
eða hefur hagsmuna að gæta geti
ekki gegnt annarri stöðu eða farið
með annað mál á sama tíma. Þótt
maður teljist vanhæfur í tilteknu
máli, er ekki verið að kasta rýrð á
persónu hans eða hæfí að öðru leyti.
Viðmælendur blaðsins í lögfræð-
ingastétt töldu bót að því að fá skýr-
ari reglur en hingað til hafa gilt í
þessu efni og að þeim fylgdi ný
hugsun um réttaröryggi við meðferð
mála. Þessar reglur myndu í fyllingu
tímans „skera á mörg gróf hags-
munatengsl", eins og einn viðmæl-
andi orðaði það. Einstaklingar, sem
í dag héldu mörgum taumum í hendi
sér, yrðu að láta einhvetja þeirra
af hendi.
Kunningjasamfélagið
Reglur sem þessar hafa fyrir
löngu verið settar í nágrannalöndum
okkar, en það tók þær nokkum tíma
að komast yfír hafíð. Skýringin á
því hvað það tók langan tíma fyrir
okkur að setja skýrar reglur um
stjómsýsluna, og þar með hæfí og
vanhæfí manna, kann að felast í
smæð kunningjasamfélagsins. Þeg-
ar menn hafa þurft á úrlausn mála
að halda hefur oft reynst farsælla
að leysa málin á bakvið tjöldin en
að fara eðlilega leið gegnum kerfíð.
Maður talar við mann, það er hnippt
í þingmann eða stjómmálamann,
sem skiptist á greiða við embættis-
mann og allir eru ánægðir. Með
þessu verður hin almenna leið óvirk
og fólki fínnst lítið að þvi þótt opin-
berir starfsmenn séu að vasast í
ósamrýmanlegum málum.
íslendingar taka æ meiri þátt í
alþjóðlegu samstarfi og mikilvægt
að hér sé gætt ámóta réttaröryggis
og í samstarfslöndum okkar. Samn-
ingurinn um EES hefur breytingar
í för með sér á ýmsum sviðum. Það
fylgir Evrópuréttarreglum sem
óskráð réttarregla að gæta verði
lágmarks réttaröryggis og réttrar
málsmeðferðar. Sé því ekki fullnægt
telst það brot á grundvallarreglum
og næsta vist að Evrópudómstóllinn
tæki ekki á slíku með silkihönskum.
Viðmælendur blaðsins töldu óliklegt
að reglumar um sérstakt hæfí
kæmu í veg fyrir ágreining um
hverjir væm hæfir eða vanhæfír
gagnvart einstökum málum. Þegar
menn eiga hagsmuna að gæta er
ávallt hætta á vissu „dómgreindar-
leysi“, sem meðal annars kemur
fram í því að mönnum fínnst þeir
alls ekki vanhæfír. Ef þeir sæju hins
vegar annan mann í sömu stöðu
væm þeir ekki í vafa um vanhæfi
hans.
Hver er vanhæfur?
Samkvæmt 3. gr. stjórnsýslulag-
anna getur margt valdið vanhæfí
manns til meðferðar máls. Þar má
til dæmis nefna ef opinber starfs-
maður er sjálfur aðili máls eða
umboðsmaður aðila; ef um náinn
skyldleika eða mægðir við aðila
málsins er að ræða; ef málið varðar
hann sjálfan verulega, venslamenn
hans, næstu yfirmenn persónulega,
eða stofnun eða fyrirtæki í einka-
eigu sem hann er í forsvari fyrir.
Sá sem telst vanhæfur má ekki
koma að meðferð eða úrlausn máls-
ins á neinu stigi. Lögin leggja starfs-
mönnum hins opinbera þá skyldu á
herðar að gera yfirmönnum sínum
viðvart um vanhæfi sitt í einstökum
málum.
Til kasta umboðsmanns Alþingis
hafa komið mál þar sem reynt hefur
á hæfísreglur. Má þar nefna svokall-
að „lyfjaverðlagsmál", þar sem vafí
lék á hæfí deildarstjóra í heilbrigð-
is- og tryggingamálaráðuneytinu til
setu í lyfjaverðlagsnefnd. Taldi
umboðsmaður að umræddur
deildarstjóri gæti ekki átt sæti í
lyfjaverðlagsnefnd,' þar sem það
kom meðal annars í hans hlut að
undirbúa og fara með mál í ráðu-
neytinu, sem áður höfðu komið til
kasta lyfjaverðlagsnefndar. Þannig
gat komið til þess að hann yrði að
leggja mat á fyrri afstöðu sína til
sama máls og gat þá tæpast talist
óhlutdrægur. Að fenginni niður-
stöðu umboðsmanns Alþingis skip-
aði heilbrigðis- og tryggingamála-
ráðherra skrifstofustjóra í heilbrigð-
is- og tryggingamálaráðuneytinu til
setu í lyfjaverðlagsnefnd. Enn á ný
töldu margir að skipaður hefði verið
maður sem ekki væri hæfur til setu
í nefndinni. Það mál var hins vegar
borið undir Héraðsdóm Reykjavíkur
og síðar Hæstarétt. Niðurstaða
Hæstaréttar var sú að umræddur
skrifstofustjóri væri einnig vanhæf-
ur til setu í lyfjaverðlagsnefnd. í
dómi Hæstaréttar segir meðal ann-
ars að fyrirfram beri að girða fyrir
það að borgararnir hafí réttmæta
ástæðu til að efast um að mál þeirra
hljóti lögmæta og hlutlæga meðferð
á öllum úrskurðarstigum.
Staðgenglar
Það sjónarmið er til að vegna
smæðar samfélagsins sé óhjá-
kvæmilegt annað en að menn kom-
ist í þá stöðu að sitja báðum megin
borðs. Oft sé erfítt um vik að fínna
annan til að taka að sér málið.
Kunnugir telja að þetta sé fyrirslátt-
ur, því þrátt fyrir smæð þjóðfélags-
ins eigi að vera hægt að finna hæfa
menn til að fara með hvert mál. í
nýju stjómsýslulögunum er sleginn
vamagli við því ef maður telst van-
hæfur í tilteknu máli. Þá skal fela
öðmm hæfum starfsmanni málið,
ef enginn slíkur er til staðar skal
sá er veitir stöðuna setja staðgengil
til þess að fara með málið. Kunnug-
ir telja að innan stjómsýslunnar ríki
ákveðið tregðulögmál gagnvart því
að víkja sæti þegar hætta er á hags-
munaárekstrum. Grónir starfsmenn
og embættismenn kæri sig hrein-
lega ekkert um að fá aðra í málin,
þeim finnist „heppilegast“ að gera
hlutina sjálfir!
Hættan leynist víða
Hættan á hagsmunaárekstmm
liggur víða í þjóðfélaginu. Með hin-
um nýju stjómsýslulögum er skýrar
kveðið á um það sem snýr að hinu
opinbera, en gagnvart því eiga allir
þegnar að vera jafnir. Oft hefur
verið gagnrýnt að ekki séu gerð
nægilega skýr skil milli löggjafans
pg framkvæmdavaldsins hér á landi.
í stað þess að einbeita sér að því
að setja landinu lög séu þingmenn
á kafí í framkvæmdastússi og fyrir-
greiðslum fyrir kjördæmi sín og
skjólstæðinga. Mikið hefur verið
sett af „eyðslulögum" sem tryggja
fjármagn til einstakra málaflokka
og gæluverkefna. Flokkakerfíð hef-
ur haft sterk tök í ríkisbönkum og
opinbemm sjóðum sem augljóslega
býður upp á hagsmunaárekstra.
Fyrir utan flokksböndin liggja um
þjóðfélagið ættartengsl og vináttu-
bönd, sem ekki em augljós og koma
hvergi fram í opinberum gögnum.
Varla leikur vafi á að slík tengsl
geta vissulega skert dómdgreind
málsaðila.
Það er víðar en í pólitíkinni og
stjórnsýslunni sem menn þykjast sjá
merki um hagsmunaárekstra. í við-
tölum við blaðamann minntust
margir á lista- og menningargeirann
í þessu efni. Þar bítast margir um
naumt skammtað fjármagn og fá
atvinnutækifæri í samanburði við
alla sem bjóðast til starfa. Fyrir
nokkrum árum gengu harðar hnútur
milli rithöfunda og nýverið hefur
mikið verið rætt um útdeilingu fjár-
magns til kvikmyndagerðar.
Frumkvæði einstaklinga og at-
hafnasemi hefur löngum einkennt
íslenskan leiklistarheim. Listamenn
sem sýna félagslegan áhuga veljast
tii forystu og ekki líður á löngu
fyrr en þeir eru komnir í þá aðstöðu
að hafa áhrif á verkefnaval og hvaða
leikarar fá að stíga á fjalirnar. Það
má nærri geta um hvort einstakling-
ur, sem er fastráðinn leikari hjá leik-
húsi, leikstýrir, semur eða þýðir leik-
verk, og situr jafnframt í stjórn-
unarstöðu, lendir ekki stundum í
hagsmunabaráttu við sjálfan sig og
aðra.
íjármálaheimurinn er annað svið
þar sem hætt er við að menn steyti
á skeijum hagsmunaárekstra. Þar
hefur verið bent á að óeðlilegt sé
að fulltrúar hagsmunaðila sitji í
stjórnum lánastofnana og tengsl
lánastofnana og verðbréfafyrir-
tækja voru gagnrýnd á sínum tíma.
Nýleg samkeppnislög og reglur um
innheijaviðskipti munu vafalaust
skýra mjög leikreglurnar á vett-
vangi viðskiptalífsins.
‘ ■ *' * . ^ ' i0,