Morgunblaðið - 04.02.2001, Page 34

SKOÐUN
34 SUNNUDAGUR 4. FEBRÚAR 2001 MORGUNBLAÐIÐ
AÐ UNDANFÖRNU
hefur harkalega verið
deilt um nokkur grund-
vallaratriði stjórnskipan-
ar okkar Íslendinga,
ekki síst jafnræðisregl-
una. Umræðan hefur
verið mjög tilfinninga-
þrungin eins og oft vill
verða þegar komið er að
sjálfri kviku stjórnmál-
anna. Hvert er efnislegt
inntak orðanna í viðkom-
andi greinum stjórnar-
skrárinnar þegar til
kastanna kemur? Deilan
að undanförnu sýnir vel
að þegar um það er deilt
eru menn komnir að mörkum stjórn-
mála og lögfræði. Mér þykir ástæða
til að draga fram nokkur atriði í því
sambandi útfrá sjónarhóli lögmanns,
sem er áhugamaður bæði um lög-
fræði og stjórnmál, óháð deilunni
um öryrkjadóminn og frumvarp rík-
isstjórnarinnar í framhaldi af hon-
um.
Margvísleg og fremur flókin úr-
lausnarefni rísa varðandi undirbún-
ing og rökstuðning lögmanna þegar
í máli reynir á jafnræðisreglu 65. gr.
Reglan er svohljóðandi:
Allir skulu jafnir fyrir lögum og
njóta mannréttinda án tillits til kyn-
ferðis, trúarbragða, skoðana, þjóð-
ernisuppruna, kynþáttar, litarhátt-
ar, efnahags, ætternis og stöðu að
öðru leyti. Konur og karlar skulu
njóta jafns réttar í hvívetna.
Hvernig á að heimfæra regluna
upp á ákveðin tilvik eða aðstæður í
því skyni að byggja á henni í mál-
flutningi? Dæmi um spurningar sem
vakna eru t.d.: Hvað felst í reglunni
og hvert er gildissvið hennar? Er
unnt að byggja á henni efnislegan
rétt? Hve ítarlegur þarf rökstuðn-
ingur lögmanna að vera þegar þeir
beita reglunni? Hver er áhættan ef
ekki er að neinu gagni vikið að efn-
isþáttum reglunnar eða með hvaða
hætti á henni er byggt í máli?
Samkvæmt orðalagi 65. gr. stjórn-
arskrárinnar lýtur jafnræðisreglan
annars vegar að því að „allir skuli
jafnir fyrir lögum“ og hins vegar að
því að allir skuli „njóta mannrétt-
inda“, hvort tveggja án tillits til kyn-
ferðis, trúarbragða o.s.frv. Saman-
lagt eiga þessi atriði að skapa
einstaklingum mjög víðtæka vernd
að íslenskum rétti. Reglan er t.d.
hvorki bundin við íslenska ríkisborg-
ara né takmörkuð við ákveðin
grunnréttindi. Hún á að ná til allra
einstaklinga, sem staddir eru á yf-
irráðasvæði íslenska ríkisins. Þá
tekur hún til meðferðar alls ríkis-
valds, hvort sem ræðir fram-
kvæmda-, dóms- eða löggjafarvald.
Raunar leiðir af henni að óheimilt
væri að banna einstaklingum af til-
teknu þjóðerni, t.d. Nígeríumönn-
um, að koma til landsins. En um leið
leiðir af orðalaginu að reglan stend-
ur eiginlega fyrir utan og ofan við
réttindi þau sem fólgin eru í almenn-
um lögum og í réttindaskrá stjórn-
arskrárinnar. Gildi hennar felst þá í
því að tryggja öllum sömu réttar-
vernd og sömu réttindi, sem lög
mæla fyrir um, án þess að þeir þurfi
að sæta misrétti á grundvelli atriða
af því tagi, sem tilgreind eru í grein-
inni. Verði einstaklingar fyrir slíkri
mismunun geta þeir rétt hlut sinn á
grundvelli hinnar almennu jafnræð-
isreglu stjórnarskrárinnar. Mikil-
vægi hennar kemur þannig ekki síst
fram í því að skoða ber önnur
ákvæði stjórnarskrárinnar og al-
mennra laga í ljósi hennar. Í grein-
argerð með 3. gr. stjórnskipunar-
laga nr. 97/1995, sem
varð að núgildandi
65. gr., er þetta eðli
reglunnar skýrt með
eftirgreindum hætti:
Segja má að í jafn-
ræðisreglunni séu
ekki beinlínis fólgin
ákveðin efnisréttindi.
Mikilvægi hennar
felst ofar öllu í því að
vera almenn leiðbein-
ingarregla um bann
við mismunun sem
ber ávallt að hafa að
leiðarljósi. Það á ekki
einvörðungu við í
tengslum við laga-
setningu, heldur einnig við skýringu
laga, þar á meðal annarra stjórn-
arskrárbundinna mannréttinda-
ákvæða. Jafnræðisreglan getur þó
að sjálfsögðu haft bein og ótvíræð
áhrif ef t.d. ákvæði í almennum lög-
um felur í sér mismunun sem brýtur
í bága við regluna. Kann þá ákvæð-
inu að verða vikið til hliðar vegna
hennar.
Þrátt fyrir þetta orðalag má segja
að í seinni hluta tilvitnunarinnar fel-
ist ráðagerð um efnislegt innihald
reglunnar. Einstaklingar eiga ekki
að þurfa að þola ólögmæta mismun-
un og geta krafist leiðréttingar á
grundvelli 65. gr. stjórnarskrárinn-
ar með fulltingi dómstóla. Að þessu
leyti hefur jafnræðisreglan ótvírætt
efnislegt innihald.
Í greinargerðinni segir að regl-
unni sé ætlað mun rýmra gildissvið
en jafnræðisreglu 14. gr. Mannrétt-
indasáttmála Evrópu, sem nánar
verður vikið að hér á eftir, en sú
regla er bundin við þau efnislegu
réttindi, sem tilgreind eru í sáttmál-
anum, og getur aðeins komið til um-
fjöllunar samkvæmt honum í
tengslum við brot á þeim. Íslensku
reglunni er ætlað að gilda á öllum
sviðum löggjafar og veita öllum
jafna lagavernd. Ákveðna vísbend-
ingu um að reglunni sé ekki ætlað
svo víðtækt gildissvið í raun og ætla
mætti af orðalagi hennar má þó
finna í upptalningu hennar. Þar er
talað um að ekki megi mismuna á
grundvelli „þjóðernisuppruna“ en
ekki er vísað til „þjóðernis“ vegna
þess að íslenskir ríkisborgarar geta
verið af mismunandi þjóðernisupp-
runa en ekki af mismunandi þjóð-
erni. Af öðrum ákvæðum stjórnar-
skrárinnar leiðir líka að útlendingar
eru ekki í öllu tilliti jafnir íslenskum
ríkisborgurum fyrir lögum. Þeim má
vísa úr landi skv. 66 gr. og takmarka
má rétt þeirra til að eiga hér fast-
eign eða hlut í fyrirtækjum skv. 2.
mgr. 72 gr. Útlendingar af norrænu
þjóðerni njóta hér meiri réttinda en
aðrir og útlendingar frá ríkjum Evr-
ópska efnahagssvæðisins hafa hér
meiri réttindi en fólk úr öðrum
heimshlutum. Allt hvílir þetta á
milliríkjasamningum og almennum
lögum. Einnig má halda því fram að
slík mismunun hvíli á málefnalegum
forsendum en eigi að síður fela slík-
ar staðreyndir í sér ákveðna tak-
mörkun á gildissviði jafnræðisregl-
unnar.
Aðra vísbendingu um takmörkun
reglunnar er og að finna í því orða-
lagi greinargerðarinnar að reglan
feli ekki beinlínis í sér efnislegan
rétt og að hún sé til leiðbeiningar
um bann við mismunun af ákveðnum
toga. Á öðrum stað í greinargerðinni
er að finna frekari útskýringu á
þessu atriði, þ.e.a.s. á því að reglan
felur ekki í sér algilt bann við hvers
kyns mismunun, henni er beint gegn
mismunun á grundvelli ómálefna-
legra atriða af því tagi sem rakin eru
í greininni. Um þetta segir orðrétt í
greinargerðinni:
Eins og áður hefur verið vikið að
er jafnræðisreglan, sem hér er gerð
tillaga um, orðuð mjög rúmt. Ekki
má líta á atriðin, sem þar eru talin
sem óheimill grundvöllur mismun-
unar, sem tæmandi talningu, enda
lýkur 3. gr. frumvarpsins með því að
lagt er bann við að mismuna mönn-
um eftir stöðu þeirra að öðru leyti.
Geta fallið undir þessi niðurlagsorð
fjölbreytileg atriði sem ekki er getið
sérstaklega um í reglunni, svo sem
heilsufar manna eða líkamlegt
ástand sem þar með væri óheimilt
að láta varða mismunun. Hins vegar
verður að hafa í huga að reglan er
öðrum þræði stefnuyfirlýsing sem
varasamt er að taka of bókstaflega
án tillits til aðstæðna sem geta rétt-
lætt eðlileg frávik frá þessu jafnræði
fyrir lögunum. Þannig má t.d. nefna
að skilyrðið um að allir skuli vera
jafnir fyrir lögunum án tillits til
efnahags kemur ekki í veg fyrir að
til séu skattleysismörk fyrir þá sem
lakast eru settir fjárhagslega og
skattar geti síðan verið stighækk-
andi eftir því sem efnahagur manna
er betri. Þá felst ekki í reglunni að
ríkið þurfi að tryggja öllum sömu að-
stöðu án tillits til efnahags því nauð-
synlegt er að þeir sem búa við rýran
hag fái frekar efnahagslegan stuðn-
ing frá ríkinu en hinir sem hafa að-
stæðna sinna vegna ekki þörf fyrir
slíkan stuðning. Dæmum eins og
þessu er ætlað að sýna fram á að
réttlætanlegt getur verið að gera
ákveðnum hópum hærra undir höfði
í löggjöf í viðleitni til að rétta skert-
an hlut þeirra til jafnvægis við aðra
þjóðfélagshópa. Markmið jafnræðis-
reglunnar er framar öllu að koma í
veg fyrir manngreinarálit á grund-
velli atriðanna sem eru talin í henni.
Það er hins vegar ekki markmið
hennar að útiloka að lögákveðin skil-
yrði fyrir réttindum eða skyldum
geti tekið mið af þessum atriðum ef
þau byggjast á málefnalegum for-
sendum.
Hér er annars vegar bent á að
ekki sé um tæmandi talningu á ólög-
mætri mismunun að ræða í 65. gr. og
hins vegar að mismunun geti átt rétt
á sér ef hún hvílir á málefnalegum
forsendum. Reglan sé öðrum þræði
stefnuyfirlýsing sem varasamt sé að
taka of bókstaflega. Í þessu felst að
skoða ber hvert tilvik sérstaklega og
kanna hvort umdeild mismunun eða
meint misrétti styðjist við málefna-
leg rök og sé því hugsanlega lögleg.
Til glöggvunar skulu hér rakin
dæmi um lögmæta mismunun sem
nefnd hafa verið til skýringar um
það úrlausnarefni, sem hér er til um-
fjöllunar:
(1) Ekki telst ólögmæt mismunun
á grundvelli efnahags þótt þeir sem
búa við bág kjör fái meiri efnahags-
legan stuðning frá ríkinu en þeir
JAFNRÆÐISREGLA
STJÓRNAR-
SKRÁRINNAR
Hreinn Loftsson
Tryggingin fyrir jöfnum
tækifærum á grundvelli
laga, segir Hreinn
Loftsson, getur leitt til
þess að niðurstaðan
verður ólík, jafnvel gjör-
ólík, milli þeirra sem
lögin tryggðu jafna
réttarstöðu í upphafi.
Sennilega er deilan, semkennd er við framtíðReykjavíkurflugvallar,svo snúin sem raun ber
vitni vegna þess að það er ekki
alveg ljóst um hvað hún er. Að
minnsta kosti virðist ekki vera
alveg eining um það, meðal
þeirra sem tjá sig um málið,
hver kjarni þess er. Þar af leið-
andi er sjónarhornið mismunandi
og „raunveruleiki“ þessa máls
því ekki sá sami fyrir alla.
Þessi munur á sjónarhorni er
líklega gleggstur þar sem hann
er á milli borgarinnar annars
vegar og landsbyggðarinnar hins
vegar. Mætti kalla það ágreining
(1). Svo er líka munur á því
hvort maður sér þetta sem
spurningu um samgöngumál eða
skipulagsmál.
Mætti kalla
það ágreining
(2).
Enn frem-
ur er þetta auðvitað spurning
um peninga – hvort eigi að eyða
þeim eða spara þá, og hver eigi
að borga. Mætti kalla þetta
ágreining (3). Svo er það spurn-
ingin um öryggi – slysahættu af
völdum flugvallarins. En reynd-
ar virðast flestir sammála um að
hún sé lítil (en samt hlýtur hún
að vera fyrir hendi) og því
kannski ekki tilefni til að búa til
úr þeim þætti ágreining.
Það sem mætti svo kalla
ágreining (4) er deilan um það
hvernig skuli skorið úr um hver
verði framtíð flugvallarins. Á að
efna til almennrar atkvæða-
greiðslu? Ef svo, hverjir eiga að
fá að greiða atkvæði um málið?
Eða á kannski bara að fela þetta
vel upplýstum ráðamönnum sem
geta hugsað eingöngu með tilliti
til almannaheilla?
Auðvitað tengjast þessir
ágreiningsþættir allir beint og
ekki gefið að auðvelt sé að gera
greinamun á þeim. En það má
prófa og sjá hvort tilraunin
hjálpar manni við að ná áttum í
málinu – og jafnvel átta sig á því
hver er manns eigin, kannski
ómeðvitaði, útgangspunkur (og
þar með hvernig fordómar
manns liggja).
Aftur að ágreiningi: Það má
fikra sig dýpra í greiningunni og
segja að ein hlið deilunnar sé
spurningin um hvað „höfuðborg“
raunverulega sé, það er að segja,
hvað felist í því hlutverki sem
höfuðborgir gegna. Þetta atriði
fellur þó sennilega undir ágrein-
ing (1). Hvaða fleiri spurningar
gætu fallið undir þann lið?
Ein spurningin er tvímæla-
laust þessi: Hefur höfuðborg
skyldum að gegna sem aðrar
borgir hafa ekki? Er ekki höf-
uðborg í einhverjum skilningi
„eign“ allra þegna þess ríkis sem
hún er höfuðborg í? Og ef þessu
er játað (sem er auðvitað ekki
sjálfgefið) vaknar sú spurning
hvort íbúar þessara borga verði
ekki að hluta til að afsala sér
ráðstöfunarréttinum yfir þeim.
Svonefndur ágreiningur (2),
það er að segja spurningin um
skipulagsmál annarsvegar og
samgöngumál hins vegar, felur
líka í sér fjöldan allan af því sem
mætti nefna undirþætti. Til
dæmis, ef maður lítur á þetta
fyrst og fremst sem skipulags-
mál, spurninguna um það hvað
sé „eðlileg“ borgarbyggð. Jafn-
vel mætti ganga svo langt að
tala um „heilbrigða“ borg eða
„óheilbrigða“. Er flugvöllurinn
stórkostlegt skipulagsslys sem
stendur eðlilegum vexti Reykja-
víkur fyrir þrifum, eða er hann
bara partur af því hvernig borg-
in hefur þróast og orðið að því
sem hún er?
Svo virðist sem ýmsa, er hafa
lagt orð í belg um flugvall-
armálið, dreymi um að Reykavík
taki á sig mynd sem helst líkist
evrópskri borg með þétta byggð,
þröngar götur og náið mannlíf
þar sem almenningsfarartæki
eru helsti samgöngumátinn og
bílarnir ekki lífsnauðsyn. Í þess-
um draumi er flugvöllurinn
skelfileg martröð og gnýrinn af
Fokker í aðflugi úr norðri kippir
manni aftur inn í reykvískan
veruleika.
En það hefur aldrei verið út-
skýrt alveg nákvæmlega hvers
vegna það er betra og eftirsókn-
arverðara að byggð í vesturhluta
borgarinnar þéttist. Enda er
sennilega ekki hægt að gefa
neinar skotheldar forsendur fyr-
ir því. Það er á endanum spurn-
ing um skilning manns og um-
fram allt upplifun manns á
Reykjavík.
Þetta er allt spurning um
skipulag og borgarbyggð. En ef
manni sýnist nú deilan um fram-
tíð Reykjavíkurflugallar miklu
fremur snúast um samgöngumál
skiptir þetta allt harla litlu máli
og spurningin er miklu fremur
þessi: Er flug mikilvægur sam-
göngumáti á Íslandi? Ekki er
vafi á að flug er mikilvægur
samgöngumáti á milli Íslands og
annarra landa en er mikilvægið
það sama innanlands? Skiptir
máli að maður geti án mikils fyr-
irvara og án mikillar fyrirhafnar
farið frá Egilsstöðum til Reykja-
víkur? Og skiptir jafnmiklu að
maður geti á sömu forsendum
farið frá Reykjavík til Egils-
staða?
Ef skoðanakannanir væru
gerðar meðal Egilsstaðabúa ann-
ars vegar og Reykvíkinga hins
vegar, og þeir fyrrnefndu væru
spurðir fyrri spurningarinnar og
þeir síðarnefndu þeirrar seinni,
þyrfti ekki að koma á óvart ef í
ljós kæmi að flugleiðin Egils-
staðir-Reykjavík-Egilsstaðir
væri mikilvægari en Reykjavík-
Egilsstaðir-Reykjavík.
Enn einn undirþátturinn í
þessum ágreiningi er svo sá,
hvort það geti skipt máli að
komast tafarlaust frá einhverjum
stað úti á landi beina leið til
Reykjavíkur? Og svarið við þess-
ari spurningu er augljóslega já,
það getur ráðið úrslitum um líf
eða dauða. Það er að segja, að
maður eigi sem greiðasta leið á
sjúkrahús í Reykjavík. Þess
vegna þurfi að vera hægt að
fljúga sjúkraflug til Reykjavíkur.
En fyrir ofan alla þessa fínt
sundurgreindu ágreiningsþætti
(1-4) er svo ágreiningurinn um
það, hvort hægt sé að meta hlut-
lægt hvaða ágreiningur skuli
vega þyngst.
Flugvöllur
og deilur
Auðvitað tengjast ágreiningsþættir
málsins allir beint og ekki gefið að auð-
velt sé að gera greinarmun á þeim. En
það má prófa og sjá hvort tilraunin
hjálpar manni við að ná áttum.
VIÐHORF
Eftir Kristján G.
Arngrímsson