Morgunblaðið - 04.02.2001, Blaðsíða 35

sem eru efnameiri.
(2) Jafnræðisreglan stendur ekki í
vegi fyrir því að skattleysismörk séu
fyrir þá sem lakast eru staddir fjár-
hagslega, en skattar geti verið stig-
hækkandi eftir því sem efnahagur
manna er betri.
(3) Embættismenn kirkjunnar
verða að vera þjóðkirkjumenn.
(4) Ekki verður það talið brot á
jafnræðisreglunni þótt litið sé til
stjórnmálaskoðana við val í pólitísk
störf, svo sem stöður aðstoðar-
manna ráðherra, borgarstjóra, bæj-
arstjóra eða sveitarstjóra.
(5) Sérstakar tímabundnar að-
gerðir til að bæta stöðu kvenna
verða ekki taldar brjóta gegn regl-
unni, jafnvel þó að þær kunni að fela
í sér mismunun í einstaka tilvikum.
(6) Útlendingar eru ekki í öllu til-
liti jafnir íslenskum ríkisborgurum
fyrir lögum, sbr. t.d. 68. gr. stj.skr.
og 2. mgr. 72. gr. stj.skr.
Úrslitum ræður í þessu efni hvort
sýnt er að ómálefnaleg sjónarmið
hafi verið látin ráða því að maður er
látinn njóta lakari réttar en maður í
sambærilegri stöðu nýtur. Reynist
svo vera yrði talið að um ólögmæta
mismunun væri að ræða.
Nú höfum við séð að mismunun
getur verið réttlætanleg ef hún
styðst við málefnaleg sjónarmið en
er ekki einvörðungu tengd ómál-
efnalegum atriðum á borð við lit-
arhátt, efnalega stöðu eða önnur þau
atriði, sem rakin eru í dæmaskyni í
65. gr. stjórnarskrárinnar.
Vert er að skoða til samanburðar
túlkun mannréttindanefndarinnar
(sem nú hefur verið lögð niður) og
Mannréttindadómstólsins í Strass-
borg á 14. gr. Mannréttindasáttmála
Evrópu.
Í 14. gr. sáttmálans er ekki að
finna almenna yfirlýsingu af því tagi
sem getur í 65. gr. stjórnarskrár-
innar, heldur reglu sem bannar
hvers kyns mismunun í tengslum við
þau réttindi sem sáttmálinn og við-
aukar hans eiga að tryggja. Greinin
er svohljóðandi:
Réttindi þau og frelsi, sem lýst er
í samningi þessum, skulu tryggð án
nokkurs manngreinarálits, svo sem
vegna kynferðis, kynþáttar, litar-
háttar, tungu, trúarbragða, stjórn-
mála- eða annarra skoðana, þjóðern-
is eða þjóðfélagsstöðu, sambands við
þjóðernisminnihluta, eigna, ætternis
eða annarra aðstæðna.
Íslenska ákvæðið sver sig meira í
ætt við 1. gr. Mannréttindayfirlýs-
ingar Sameinuðu þjóðanna þar sem
segir: „Hver maður er borinn frjáls
og jafn öðrum að virðingu og rétt-
indum…“. Einnig má í þessu sam-
bandi vitna til 26. gr. alþjóðasamn-
ings um borgaraleg og
stjórnmálaleg réttindi frá 1966, en
hún er svohljóðandi:
Allir eru jafnir fyrir lögunum og
eiga rétt á sömu lagavernd án nokk-
urrar mismununar. Lögin skulu því í
þessu skyni banna hvers konar mis-
munun og ábyrgjast öllum mönnum
jafna og raunhæfa vernd gegn mis-
munun, svo sem vegna kynþáttar,
litarháttar, kynferðis, tungu, trúar-
bragða, stjórnmálaskoðana eða ann-
arra skoðana, þjóðernisuppruna eða
félagslegs uppruna, eigna, ætternis
eða annarra aðstæðna.
Þótt reglan í 14. gr. Mannrétt-
indasáttmála Evrópu sé takmark-
aðri en regla 65. gr. íslensku stjórn-
arskrárinnar má þó draga af túlkun
og framkvæmd hennar ákveðinn
lærdóm sem getur komið að gagni
við beitingu hinnar síðarnefndu.
Reglurnar hafa það sameiginlega
einkenni að verka eins og nokkurs
konar sía við beitingu annarra
reglna.
Til skýringar má nefna það álita-
efni hvort ákvæði 14. gr. sáttmálans
hafi sjálfstæða þýðingu eða hvort
aðeins megi beita því þegar um brot
gegn öðrum ákvæðum sáttmálans er
að ræða. Enga leiðbeiningu er að
finna um þetta í sáttmálanum sjálf-
um. Í sem stystu máli hefur sú túlk-
un orðið ofan á, að ákvæði 14. gr.
beinist ekki gegn hvers kyns mis-
munun heldur gegn mismunun í
tengslum við þau réttindi, sem til-
greind eru í sáttmálanum. Almennt
mun litið svo á, að nægilegt sé að
sýna fram á, að mismunun snerti
með einhverjum hætti réttindi, sem
tilgreind eru í sáttmálanum, ekki
þurfi að sýna fram á að þau réttindi
hafi verið brotin. Eigi að síður situr
það eftir, að mismunun þarf að vera
í einhverri snertingu við önnur
ákvæði sáttmálans. Mismunun sem
fellur þar fyrir utan telst ekki brjóta
gegn 14. greininni. Í túlkun og fram-
kvæmd mannréttindanefndarinnar
og Mannréttindadómstólsins hefur
greinin þannig fengið sjálfstæðara
vægi en texti sáttmálans ber með
sér. Jafnvel þó að ekki hafi verið
sýnt fram á, að um brot gegn öðrum
ákvæðum sáttmálans sé að ræða,
geta staðreyndir málsins leitt í ljós
slíkt brot þegar viðkomandi grein er
skýrð með hliðsjón af 14. greininni.
Sem dæmi má nefna að í sáttmál-
anum er ekki gerð sú krafa til aðild-
arríkja, að þau hafi áfrýjunardóm-
stóla. Aðildarríki, sem veitir
borgurum sínum rétt til áfrýjunar
mála, gengur því lengra en skylt er
samkvæmt orðalagi nefndrar grein-
ar sáttmálans. En hafi aðildarríki
komið slíkum dómstólum á fót þá
bryti það gegn 6. gr. sáttmálans í
ljósi ákvæðis 14. gr. hans væri
ákveðnum einstaklingum gert
ókleift án lögmætra ástæðna að
áfrýja málum, stæði sá möguleiki
öðrum opinn í sambærilegum mál-
um. Sama er að segja um 2. gr. í við-
auka nr. 1 með sáttmálanum, en sú
grein fjallar um réttinn til mennt-
unar. Á grundvelli þeirrar greinar
er ekki unnt að krefjast þess af að-
ildarríki að það komi einhverri
ákveðinni kennslu- eða skólastofnun
á laggirnar. En ríki, sem það gerir,
getur á hinn bóginn ekki sett inn-
gönguskilyrði í slíka stofnun, sem
ekki standast ákvæði 14. gr. sátt-
málans. Þessi túlkun hefur eðlilega
leitt til þess að ákvæðið hefur fengið
aukna og sjálfstæðari þýðingu.
Er þá komið að því að skýra efn-
isþætti jafnræðisreglunnar og átta
sig á því hvenær um brot gegn henni
sé að ræða? Í framkvæmd mann-
réttindanefndar og Mannréttinda-
dómstóls Evrópu hafa skapast
óformlegar venjur sem gagnlegt er
að hafa til hliðsjónar í þessu sam-
bandi. Í sem stystu máli fela þær í
sér að um brot gegn jafnræðisregl-
unni sé að ræða ef (1) um mismunun
er að ræða (2) milli sambærilegra
mála án þess að um (3) hlutlæga og
málefnalega réttlætingu sé að ræða
eða ef (4) mismunun er í engu sam-
ræmi við það viðurkennda markmið,
sem að er keppt.
(1) Er um mismunun að ræða?
Eins og fram hefur komið er ekki
nóg að sýna fram á mismunun. Hún
verður að vera ómálefnaleg og órétt-
lætanleg til að geta komið til skoð-
unar. Eins og áður er komið fram
hefur verið talið að svokölluð jákvæð
mismunun geti átt rétt á sér ef hún
er framkvæmd í því skyni að leið-
rétta ójafnræði.
(2) Leiða staðreyndir málsins í
ljós að farið hafi verið á mismunandi
hátt með tvö sambærileg tilvik? Ef
málin eru ekki sambærileg kemur
vart til álita að mismunun hafi átt
sér stað og því þarf naumast að
halda lengra við skoðun á öðrum
efnisatriðum reglunnar. Á hinn bóg-
inn hefur verið bent á, að krafa um
sambærileika megi ekki vera of stíf
þar sem ljóst sé að engin tvö atvik
geti verið nákvæmlega eins.
(3) Styðst mismunun við málefna-
leg rök? Um ólögmæta mismunun er
að ræða ef ekki er hægt að sýna
fram á að hlutlæg eða eðlileg sjón-
armið liggi að baki mismunun þegar
tekið er mið af þeim afleiðingum
sem hún hefur.
(4) Er mismunun sem ætlað er að
leiðrétta tiltekið ástand hæfileg og í
samræmi við löglegt markmið? Lög
eða stjórnvaldsfyrirmæli ákveða
ekki alltaf að öllu leyti þau skilyrði
sem þurfa að vera fyrir hendi svo að
ákvörðun verði tekin eða veita
stjórnvöldum mat að einhverju leyti
um efni ákvörðunar. Þetta mat get-
ur aldrei verið algerlega frjálst og
það verður að hvíla á málefnalegum
grunni. Eigi að síður getur þarna
verið um að ræða ákveðið svigrúm
við framkvæmdina.
Ef efnisþættir þessir koma ekki
fram í stefnu heldur er aðeins látið
nægja að vísa almennt til jafnræð-
isreglunnar í 65. gr. stjórnarskrár-
innar er tekin óþarfa áhætta að því
er varðar hugsanlega frávísun á
grundvelli vanreifunar eða vegna
þess að sakarefnið sé ekki nægilega
afmarkað, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga
nr. 91/1991. Nýleg dómaframkvæmd
virðist þó benda til að ekki séu gerð-
ar mjög ríkar kröfur í þessu sam-
bandi og að látið sé duga að vísa til
reglunnar með nokkuð almennum
hætti. Jafnvel virðist mögulegt að
efna til tilbúins ágreinings, vísa í
ákveðna framkvæmd og fullyrða að
hún standist ekki jafnræðisreglu 65.
gr. stjórnarskrárinnar. Síðan er það
lagt á íslenska ríkið að sýna fram á
nauðsyn meintrar mismununar eða
ójafnræðis og að ríkið færi efnisleg-
ar röksemdir eða það sem nefnt hef-
ur verið „rökbundin nauðsyn“ fyrir
framkvæmdinni. Ég tel að auknar
kröfur hljóti að verða gerðar af hálfu
dómstóla í þessu efni og að lágmark-
ið sé að því sé lýst með hvaða hætti
ágreiningsefnið snertir efnisþætti
reglunnar. Með því yrði alls ekki
dregið úr kröfunni um glöggan rök-
stuðning af hálfu ríkisins þegar í
máli reynir á regluna en málflutn-
ingur allra aðila yrði örugglega
skipulegri og betur ígrundaður.
Meginreglur á borð við jafnræð-
isreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar
geta gegnt mjög þýðingarmiklu
hlutverki í réttarkerfinu. Jafnræð-
isreglan hefur almenna skírskotun
og leiðir því til samræmingar við
túlkun reglna á öllum sviðum, hvort
sem um er að ræða löggjafar-, dóms-
eða framkvæmdavaldið. Á sama hátt
getur óskýr túlkun reglunnar eða
ósamræmi í framkvæmd hennar
leitt til óstöðugleika og óvissu. Því er
mikilvægt að festa og skýrleiki móti
túlkun reglunnar þannig að hún geri
raunverulegt gagn. Nauðsynlegt er
að lögmenn og dómarar geri sér
grein fyrir því að jafnræðisreglan
getur ekki verið nein allsherjarlausn
á öllum meinum þjóðfélagsins. Jafn-
vel þó að við lifum á miklum jafn-
ræðistímum er ekki víst að öll mis-
munun sé þess eðlis að ástæða sé til
að leiðrétta hana og alls ekki víst að
það sé í verkahring dómstólanna.
Raunar geta önnur markmið eða
meginreglur komið til skoðunar líka
og vegið þyngra í samanburðinum
við jafnræðisregluna þannig að flest-
um þætti fullkomlega óeðlilegt og
ranglátt að knýja fram breytingu.
Eitt af því sem skapað gæti óvissu
væri ef jafnræðisreglu 65. gr. stjórn-
arskrárinnar væri gefin merking,
sem hún hefur ekki og er ekki ætlað
að hafa. Ekki má blanda henni sam-
an við þá pólitísku stefnu sem hefur
jöfnun lífskjara að markmiði. Enn
má nefna að í hugum margra tengist
reglan réttlætishugtakinu og óneit-
anlega er þar um skörun að ræða.
En því fer þó víðs fjarri að hægt sé
að setja „jafnaðar“merki á milli
„réttlætis“ og „jafnræðis“. Réttlæti
getur einmitt á stundum verið í því
fólgið að láta ekki eitt yfir alla
ganga. Leyfa fólki að njóta erfiðis
síns, hæfileika eða getu, en banna
það ekki. Skoða hvert mál og dæma
eftir sérstökum atvikum þess. Slík
skoðun getur leitt til þess að ákveðin
mismunun sé talin réttlætanleg.
Dómari hefur til að mynda ákveðið
svigrúm við ákvörðun refsingar eftir
aldri og forherðingu afbrotamanns-
ins.
Jafnrétti í lögfræðilegum skiln-
ingi felur öðru fremur í sér að sam-
ræmis sé gætt í lagaframkvæmd,
þannig, að sambærileg mál fái sam-
bærilega meðferð. Í því felst eðlileg
flokkun, þ.e.a.s. að ólík mál hljóti
ólíka niðurstöðu. Einnig felst í lög-
fræðilega hugtakinu, að menn fái að
njóta þeirra réttinda sem þeim eru
tryggð í mannréttindakafla stjórn-
arskrárinnar eða í almennum lögum.
Það jafnræði sem 65. gr. stjórnar-
skrárinnar á að tryggja er öðru
fremur fólgið í því að tryggja jöfn
tækifæri, gera þeim sem í hlut eiga
kleift að njóta þeirra réttinda eða
frelsis sem lögunum er ætlað að
veita þeim. Á hinn bóginn er ekki
um að ræða jafnræði um niðurstöðu
á þann hátt, að allir eigi að vera eins
settir í öllum tilvikum. Tryggingin
fyrir jöfnum tækifærum á grundvelli
laga getur leitt til þess að niðurstað-
an verður ólík, jafnvel gjörólík, milli
þeirra sem lögin tryggðu jafna rétt-
arstöðu í upphafi.
Höfundur er hæstaréttarlögmaður.
SKOÐUN
MORGUNBLAÐIÐ SUNNUDAGUR 4. FEBRÚAR 2001 35