Morgunblaðið - 01.02.2004, Síða 16

16 B | Morgunblaðið | Heimastjórn 100 ára
S
tjórnarskrárdeilur
nítjándu aldar á Ís-
landi snerust að miklu
leyti um sjálfstæði
þjóðarinnar. Þær sner-
ust að litlu leyti um
þingræði og inntak ráðherra-
ábyrgðar, sem var eitt helsta deilu-
efnið í nágrannalöndum okkar, þar
á meðal Danmörku. Lengst af
gengu kröfur Íslendinga út á að fá
innlent framkvæmdarvald undir
forystu landstjóra eða jarls. Þegar
leið að lokum nítjándu aldar gætti
vaxandi umræðu um þingræði, en
skilningurinn á því hvað það þýddi
var samt með ýmsum hætti.
Framkvæmd þingræðis á Íslandi
fyrstu árin eftir að það var innleitt
árið 1904 var að ýmsu leyti sér-
stæð. Ráðherrann var að forminu
til hluti af ríkisstjórn Danmerkur –
þar sem ríkti þingræði frá 1901 –
en fylgdi samt þingmeirihlutanum
á Íslandi. Staðgengill hans, landrit-
arinn, var embættismaður, sem í
fjarveru ráðherrans sat samt einnig
á Alþingi. Í efri deild Alþingis sátu á
þessum tíma sex konungkjörnir
þingmenn sem ráðherra Íslands
valdi eftir að heimastjórn komst á.
Konungkjörnu þingmennirnir gátu
skipt sköpum fyrir afdrif mála á
þinginu því í efri deild þingsins
sátu einungis 14 þingmenn og
þurftu þeir þannig ekki að fá nema
tvo hinna þjóðkjörnu til liðs við sig
til að hafa meirihluta í deildinni.
Val á nýjum ráðherra
Á fyrstu árum þingræðis á Ís-
landi ríkti iðulega nokkur óvissa
um hvernig stjórnarskipti skyldu
fara fram. Á þeim tíma sem leið frá
því að Íslendingar fengu heima-
stjórn og þingræði árið 1904 fram
að því að ríkisstjórn með fleiri en
einum ráðherra tók við árið 1917
gerðist það sex sinnum að nýr ráð-
herra tæki við embætti. Þetta voru
Hannes Hafstein árið 1904, Björn
Jónsson 1909, Kristján Jónsson
1911, Hannes Hafstein 1912, Sig-
urður Eggerz 1914 og Einar Arn-
órsson 1915.
Í þingræðisríki er eðlilegt að
meirihluti þings ráði samsetningu
ríkisstjórnar. Þetta er sums staðar
gert með því að þing lýsir trausti á
ríkisstjórn, en annars staðar með
því að þing getur vikið henni með
vantraustsyfirlýsingu. Alþingi sam-
þykkti traustsyfirlýsingu við ráð-
herra í þinglok 1907 en þá hafði
hann reyndar setið síðan 1904. Sú
leið hefur verið farin á Íslandi að
líta svo á að ráðherrar eða ríkis-
stjórnir þyrftu ekki traustsyfirlýs-
ingu þingsins en gætu setið svo
lengi sem gera mætti ráð fyrir
stuðningi meirihluta þingsins.
Tveir flokkar kepptu um völdin
stóran hluta heimastjórnartímans,
Heimastjórnarflokkurinn og Sjálf-
stæðisflokkurinn. Vegna þess hve
flokkaskiptingin í þinginu var los-
araleg var í nokkur skipti vand-
kvæðum bundið að finna hver það
væri sem nyti trausts meirihluta
þingsins til að gegna ráðherraemb-
ætti. Sérstaklega átti þetta við um
þau skipti þegar ráðherrar Sjálf-
stæðisflokksins gamla tóku við
embætti. Sá flokkur var mun los-
aralegra bandalag en Heimastjórn-
arflokkurinn og átti engan óum-
deildan leiðtoga sambærilegan við
Hannes Hafstein í Heimastjórnar-
flokknum.
Eftir stórsigur Sjálfstæðisflokks-
ins í kosningunum 1908 urðu átök
um val á ráðherra innan flokksins,
en helsti arkitekt kosningasigur-
sins, Björn Jónsson, var nokkuð af-
gerandi sigurvegari úr þeirri bar-
áttu. Eftir að Björn hafði verið
felldur sem ráðherra 1911 var hins
vegar flokkurinn klofinn milli
„sparkliðsins“ – sem hafði fellt ráð-
herrann ásamt Heimastjórnar-
mönnum – og þeirra sem stutt
höfðu Björn. Ljóst var að einhver
úr „sparkliðinu“ myndi hljóta
hnossið en keppnin stóð á milli
Kristjáns Jónssonar og Skúla Thor-
oddsens. Skúli sendi konungi
skeyti fyrir hönd Sjálfstæðisflokks-
ins þar sem hann taldi sig hafa
stuðning 19 þjóðkjörinna þing-
manna Sjálfstæðisflokksins og
hlutleysi tveggja til viðbótar. Þetta
var meirihluti þingmanna, sem
voru 40 að tölu og nokkuð drjúgur
meirihluti þjóðkjörinna þing-
manna (þeirra 34 þingmanna sem
ekki voru konungkjörnir). Margir
töldu hér á landi eins og víða er-
lendis að konungkjörnir fulltrúar
eða fulltrúar forréttindahópa í efri
deildum þinga ættu ekki að hafa
áhrif á framkvæmd þingræðisins.
Þeir ættu til dæmis ekki að greiða
atkvæði um vantraust á ráðherra.
Ýmsir fleiri voru hins vegar í
sambandi við konung, fyrir utan
Skúla. Virðist þeirra mat hafa verið
að Kristján Jónsson gæti tryggt sér
nauman meirihluta í þinginu með
tilstyrk Heimastjórnarflokksins,
konungkjörinna þingmanna og
einhverra stuðningsmanna Sjálf-
stæðisflokksins. Stjórnvöld í Dan-
mörku ákváðu að fylgja þeirra ráð-
um og veittu Kristjáni ráðherra-
embættið. Margir töldu að með
þessu hefði verið gróflega brotið
gegn starfsreglum þingræðisins, en
tillaga um að rannsaka skeyta-
sendingar til konungs var síðar
felld á jöfnum atkvæðafjölda í
þinginu.
Mikil óvissa ríkti einnig um val á
ráðherra árið 1915. Eftir að Sigurð-
ur Eggerz hafði beðist lausnar frá
embætti vegna ágreinings við
dönsku stjórnina í sjálfstæðismál-
inu var komin upp vandasöm
staða í Sjálfstæðisflokknum þar
sem hluti flokksins gat sætt sig við
víðtækari málamiðlarnir en meiri-
hlutinn. Þrír þingmenn flokksins,
þeir Einar Arnórsson, Sveinn
Björnsson og Guðmundur Hann-
esson, voru í sambandi við konung
vegna málsins og boðuðu í skeyti
að ef þörf krefði myndu þeir gera
tillögu um ráðherra. Skeytið var
svohljóðandi: „We prefer account
abnormal situation leave Majesty
personal question if considered
necessary we will propose Arnors-
son Bjornsson Hannesson.“ Þetta
orðalag getur vafist fyrir hverjum
sem er. Konungsritari skildi það
svo að hinir tveir síðarnefndu væru
að gera tillögu um hinn fyrst-
nefnda og hann var í framhaldinu
skipaður ráðherra. Misskilningur
konungsritara og stafrófsröð réð
þannig vali ráðherrans. Sjálfstæð-
isflokkurinn klofnaði í kjölfarið
„langsum“ (þeir sem fylgdu ráð-
herranum) og „þversum“.
Heimastjórnarflokkurinn átti
ekki í sams konar vandræðum með
að velja ráðherra enda nokkur ein-
hugur í flokknum um helsta leið-
toga hans, Hannes Hafstein.
Hannes naut mikillar velvildar í
Danmörku, ólíkt ýmsum af leið-
togum Sjálfstæðismanna, og vafa-
laust greiddi það til dæmis fyrir því
að hann, en ekki Valtýr Guð-
mundsson, varð fyrsti ráðherra Ís-
lands. En þau skipti sem Heima-
stjórnarflokkurinn átti kost á að
velja ráðherrann, 1904 og 1912,
virðist enginn vafi hafa verið um
útkomuna.
Brotthvarf úr embætti
Á heimastjórnartímanum mót-
aðist smám saman sú venja að ráð-
herra segði af sér þegar sýnt þætti
að hann hefði glatað stuðningi
meirihluta þings en biði ekki eftir
vantraustsyfirlýsingu þingsins.
Þannig sagði Kristján Jónsson af
sér eftir Alþingiskosningar 1912,
Hannes Hafstein eftir kosningar
1914 og Einar Arnórsson 1917.
Fyrst í stað voru hins vegar nokkur
áhöld um það með hvaða hætti
lausn ráðherra úr embætti ætti að
bera að.
Hannes Hafstein og Heima-
stjórnarflokkurinn fóru miklar
hrakfarir í „uppkastskosningun-
um“ 1908 og ljóst var að ráð-
herrann naut ekki lengur stuðn-
ings meirihluta þingsins. Hannes
ákvað þrátt fyrir þetta að hverfa
ekki úr embætti heldur bíða eftir
að þing kæmi saman nærri hálfu
ári síðar og lýsti á hann vantrausti.
Hugsanlega vonaðist hann til –
eins og sumir álíta – að geta breytt
stöðunni með samningum við ein-
staka þingmenn Sjálfstæðisflokks-
ins þannig að hann þyrfti ekki að
hverfa úr embætti. Hvernig sem
því víkur við tókst honum að bæta
nokkuð vígstöðu Heimastjórnar-
flokksins eftir kosningarnar með
því að skipa tvo konungkjörna
þingmenn í stað tveggja sem afsal-
að höfðu sér þingmennsku. Þetta
gerði Hannes í krafti ráðherravalds
eftir að ljóst var orðið að hann nyti
ekki trausts meirihluta þings. Verð-
ur að telja það heldur vafasama að-
gerð og nefna má í því sambandi
að þegar Heimastjórnarflokkurinn
tapaði þingkosningum 1914 beið
Hannes ekki eftir að þing kæmi
saman heldur baðst strax lausnar.
Eftirmaður Hannesar í ráðherra-
embætti, Björn Jónsson, varð einn-
ig að lúta í lægra haldi fyrir van-
trausti þingsins. Eins og Hannes
Hafstein tregðaðist Björn við að
víkja þótt ljóst væri að hann hefði
glatað stuðningi í þinginu og beið
þess að vantrauststillaga kæmi
fram. Slíkar tillögur komu fram í
báðum deildum þingsins á
þinginu 1911 og hlutu stuðning
Heimastjórnarmanna og hluta
samflokksmanna Björns. Þegar
ljóst var að nægilega stór hluti
samflokksmanna Björns myndi
styðja vantraust til að það næðist í
gegn hefði ef til vill verið hyggi-
legra að biðjast lausnar og kanna
það innan Sjálfstæðisflokksins
gamla (sem hafði þingmeirihluta)
með hvaða hætti mætti tryggja
flokknum áframhaldandi valda-
stöðu. Þetta gerðist ekki og eftir
vantraustið blasti upplausn við
innan flokksins.
Frá því vantraust var samþykkt á
Björn Jónsson árið 1911 hefur það
aðeins einu sinni gerst að ríkis-
stjórn hafi verið felld með van-
trausti í þinginu. Það var árið 1950
þegar minnihlutastjórn Ólafs
Thors var felld í vantraustsat-
kvæðagreiðslu. Virðist það að
mörgu leyti eðlilegri og heppilegri
framkvæmd þingræðisreglunnar
að ríkisstjórn eða ráðherra biðjist
lausnar þegar ljóst er að trausti
þingsins er eki lengur til að dreifa
heldur en að beðið sé eftir form-
legri vantraustsyfirlýsingu þings-
ins.
Veikur flokksagi
Helsta skýringin á þeirri óvissu
sem ríkti um framkvæmd þing-
ræðisins á heimastjórnartímanum
er hve flokkarnir voru lausir í reip-
unum. Sjálfstæðisflokkurinn hafði
enga fasta forystu og iðulega var
óljóst hversu margir þingmenn
myndu tilbúnir að styðja við hin
ólíku ráðherraefni. Veik og óljós
flokkaskipting er hins vegar ekki
eina skýringin á því að framkvæmd
þingræðisins gat virst reikandi á
þessum tíma. Þannig virðist ljóst
að hugmyndir íslenskra stjórn-
málamanna um það með hvaða
hætti stjórnarskipti ættu að bera
að hafi verið nokkuð á reiki. Þar
kemur aðallega tvennt til. Annars
vegar hengdu fyrstu ráðherrarnir
sig í óeðlilega mikinn formalisma
þegar þeir höfnuðu því að víkja fyr-
ir öðru en beinu vantrausti, jafnvel
þótt ljóst væri að þeir nytu ekki
stuðnings meirihluta í þinginu.
Hitt atriðið sem vert er að nefna er
staða konungkjörnu þingmann-
anna. Að mörgu leyti virðist það
hæpinn og ólýðræðislegur skiln-
ingur á þingræði að ráðherra geti
útnefnt nærri helming (43% nánar
tiltekið) þingmanna annarrar
deildarinnar og þessir þingmenn
síðan ráðið úrslitum um traust eða
vantraust þingsins á ráðherranum.
Miklu eðlilegri skilningur hefði
verið að þessir þingmenn tækju
ekki þátt í að ákveða traust eða
vantraust þingsins á ráðherra.
Þingsæti konungkjörnu þing-
mannana voru hins vegar afnumin
með stjórnarskrárbreytingu árið
1915 og í staðinn kosið í sætin sex
með hlutfallskosningu þar sem
landið allt var eitt kjördæmi.
Þingræði í mótun
Þingfundur | Úr sal Sameinaðs þings snemma á 20. öld.
Eftir Gunnar Helga
Kristinsson
Höfundur er prófessor í stjórn-
málafræði við Háskóla Íslands.
’Helsta skýringin á þeirri óvissu sem ríkti umframkvæmd þingræðisins á heimastjórnartím-
anum er hve flokkarnir voru lausir í reipunum. ‘