Morgunblaðið - 20.02.2021, Blaðsíða 27

27
MORGUNBLAÐIÐ LAUGARDAGUR 20. FEBRÚAR 2021
Kvöldsól Um helgina eru tveir mánuðir frá vetrarsólstöðum, þegar dag tók að lengja á ný. Síðan þá hefur sólin hækkað á lofti
og þessir kátu hundar horfa mót sólinni í Vatnsendahverfinu í vikunni. Fyrir þá og mannfólkið hefur viðrað vel til útivistar.
Árni Sæberg
Þegar rætt hefur
verið um endur-
skoðun á I. og II.
kafla stjórnarskrár-
innar hefur einkum
verið litið til þess að
orðalag og fram-
setning ákvæða gefi
ekki fyllilega rétta
mynd af raunveru-
legri stöðu mála
hvað snertir valdheimildir for-
seta.
Tilgangur breytinga á þess-
um hluta stjórnarskrárinnar
hefur því fyrst og fremst verið
sá, að skýra þessi ákvæði þannig
að þau endurspegli betur hina
raunverulegu stjórnskipun.
Ekki hefur verið uppi nein sér-
stök krafa um að hlutverki for-
setaembættisins væri breytt í
grundvallaratriðum eða að
breyta því úr því að vera fyrst
og fremst táknræn tignarstaða í
pólitíska valdastöðu. Þannig
hrukku ýmsir við árið 2011 þeg-
ar þáverandi forseti, Ólafur
Ragnar Grímsson, vakti athygli
á því í þingsetningarræðu að til-
lögur stjórnlagaráðs myndu
færa forsetanum stóraukin völd
á ýmsum sviðum, ólíkt því sem
höfundar tillögunnar höfðu ætl-
að sér.
Hver eru álitamálin?
Hér á eftir mun ég fyrst og
fremst fjalla um álitamál varð-
andi hlut forsetans í fram-
kvæmdarvaldinu. Ég mun því
ekki víkja sérstaklega að 26. gr.
stjórnarskrárinnar eða spurn-
ingum sem tengjast synjun for-
seta á staðfestingu laga-
frumvarpa. Ég er þeirrar
skoðunar að atburðir áranna
2004, 2010 og 2011 hafi skýrt
gildandi rétt á því sviði. Að
þessu sinni læt ég ógert að ræða
hvort tilefni sé til breytinga í
þeim efnum og hvort forseti eigi
yfir höfuð að hafa rétt til að
synja lögum staðfestingar. Sú
umfjöllun bíður betri tíma.
Varðandi þátt forsetans í
framkvæmdarvaldinu má hins
vegar segja, að vandinn felist í
því að í mörgum greinum eru
forseta falin tiltekin völd, sem
svo eru aftur frá honum tekin í
öðrum greinum. Þannig kveður
stjórnarskráin á um að forseti
skipi embættismenn og veiti
þeim lausn frá störfum, geri
samninga við önnur ríki, náði
menn og veiti sakaruppgjöf, gefi
út bráðabirgðalög, leggi fram
lagafrumvörp, stefni saman Al-
þingi og geti rofið þing. Þessi
ákvæði er hins vegar ekki hægt
að túlka ein og sér. Einnig verð-
ur að horfa á önnur ákvæði, sem
kveða á um að forseti láti ráð-
herra framkvæma vald sitt, að
forseti sé ábyrgðarlaus á stjórn-
arathöfnum og að ráðherrar
beri ábyrgð á stjórnar-
framkvæmdum öllum. Hin hefð-
bundna túlkun í íslenskri lög-
fræði er sú, að með þessu sé
ráðherrum í raun falið valdið og
ábyrgðin og aðkoma forseta að
þessum stjórnar-
athöfnum sé bara
formleg. Ráðherra
hljóti alltaf að eiga
frumkvæði að
stjórnarathöfnum
og forseti geti ekk-
ert aðhafst í þeim
efnum án þess að
um það berist tillaga
frá ráðherra.
Það er með öðr-
um orðum ekki um-
deilt, nema ef til vill
hjá nokkrum ein-
beittum misskilningsmönnum,
að forseti getur ekki átt frum-
kvæði að neinum þeim stjórn-
arathöfnum, sem hér voru
nefndar. Frumkvæðið hlýtur
alltaf að koma frá viðkomandi
ráðherra. Undirritun forseta er
hins vegar nauðsynleg forsenda
þess að stjórnarathöfnin teljist
gild og almennt er litið svo á að
forseti verði ekki þvingaður,
gegn vilja sínum, til þess að und-
irrita stjórnarathöfn.
Óskráð synjunarregla
gagnvart stjórnar-
athöfnum?
En hver er þá réttarstaðan að
þessu leyti? Er hægt að líta svo
á að forseta beri ótvíræð stjórn-
skipuleg skylda til að staðfesta
stjórnarathafnir samkvæmt til-
lögu ráðherra hvort sem honum
er það ljúft eða leitt? Er það
með einhverjum hætti hlutverk
forseta að leggja sjálfstætt mat
á tillögur ráðherra og taka af-
stöðu til þess hvort hann eigi að
staðfesta eða ekki? Felst í kröf-
unni um undirritun forseta ein-
hvers konar óskráð regla um
synjunarvald hans gagnvart öll-
um stjórnarathöfnum þar sem
atbeini hans er nauðsynlegur?
Getur forseti, á grundvelli per-
sónulegs mats, neitað að und-
irrita tillögu ráðherra um skip-
un í embætti, sakaruppgjöf,
samning við erlent ríki eða þing-
rof, svo eitthvað sé nefnt? Þetta
eru ekki bara fræðilegar vanga-
veltur heldur hafa raunverulega
komið upp spurningar af þessu
tagi á undanförnum árum.
Ég á bágt með að fallast á
hugmyndir um að það sé undir
persónulegu mati forseta komið
hvort hann undirriti stjórn-
arathafnir eða ekki. Ef slík regla
væri talin gilda væri ástæðu-
laust að kveða á um það í stjórn-
arskrá að forseti láti ráðherra
framkvæma vald sitt og að það
séu ráðherrarnir, en ekki hann,
sem beri hina stjórnskipulegu
ábyrgð. Ég er eindregið þeirrar
skoðunar að aðkoma forseta að
stjórnarathöfnum sé þannig
formleg en ekki efnisleg. Ég við-
urkenni hins vegar að forseti
verður ekki með neinum hætti
þvingaður til undirritunar og
það getur leitt til stjórn-
skipulegs vanda.
Frumvarp Katrínar
leysir ekki vandann
Ég hef í fyrri greinum bent á
að frumvarp Katrínar Jak-
obsdóttur, sem nú er til umfjöll-
unar á Alþingi, leysi ekki úr
þeim álitaefnum sem uppi
kunna að vera í þessu sambandi.
Þar sem staðan er að hluta til
skýrð, eins og í þingrofsákvæð-
inu, vakna hins vegar nýjar
spurningar. Ef við viljum á ann-
að borð fara út í breytingar á
þessum ákvæðum stjórn-
arskrárinnar verðum við að taka
af skarið um álitamálin. Annað
leiðir til ófullnægjandi nið-
urstöðu.
Eftir Birgi
Ármannsson
»Ef menn líta svo
á að forseti eigi
að hafa raunverulegt
synjunarvald gagn-
vart stjórnar-
athöfnum þarf að
ganga frá því með
skýrum og ótvíræð-
um hætti.
Birgir Ármannsson
Höfundur er formaður þing-
flokks Sjálfstæðisflokksins.
Álitamál varðandi
forseta og fram-
kvæmdarvald
Ein af frum-
skyldum stjórn-
valda hvers ríkis
er að tryggja
sjálfstæði lands-
ins, fullveldi og
friðhelgi landa-
mæra, öryggi
borgaranna og
vernd stjórn-
kerfis og grunn-
virkja samfélags-
ins.
Þjóðaröryggisstefnan sem
Alþingi samþykkti árið 2016
mótatkvæðalaust rekur þær
áherslur sem hafðar skulu
að leiðarljósi við að ná
þessu markmiði með vísan
til varnarsamningsins við
Bandaríkin, aðildarinnar að
Atlantshafsbandalaginu og
norrænnar samvinnu. Stefn-
an markaði tímamót þar
sem breið nálgun á öryggis-
hugtakið endurspeglar
margslungnari heimsmynd
en við höfum áður átt að
venjast.
Öryggisumhverfið hefur
að sönnu breyst á und-
anförnum árum, fjölþátta-
ógnir á borð við netárásir
og upplýsingaóreiðu eru nýr
veruleiki sem við þurfum að
laga okkur að. Þetta er
helsti útgangspunkturinn í
nýlegri skýrslu Björns
Bjarnasonar um aukið sam-
starf Norðurlanda á sviði
utanríkis- og öryggismála. Í
skýrslunni, sem ég beitti
mér fyrir á vettvangi nor-
rænnar samvinnu, er undir-
strikað að ekkert ríki getur
eitt og sér varist þessum
nýju ógnum heldur verðum
við að eiga um það náið
samstarf þar sem allir
leggja sitt af mörkum.
Tvær lykilstoðir
þjóðaröryggis
Aðild okkar Íslendinga að
Atlantshafsbandalaginu og
tvíhliða varn-
arsamningur
okkar við
Bandaríkin eru
lykilstoðir og
þungamiðjan í
þjóðarörygg-
isstefnunni.
Engin þjóð get-
ur verið varn-
arlaus, flest
ríki tryggja
sínar varnir
með eigin her,
oftast með gíf-
urlegum til-
kostnaði. Aðildin að Atl-
antshafsbandalaginu og
varnarsamningurinn við
Bandaríkin gera okkur Ís-
lendingum kleift að horfa
til öruggrar framtíðar sem
herlaus þjóð.
Þessi sérstaða Íslands
felur ekki í sér að við sitj-
um með hendur í skauti
heldur tökum við virkan
þátt í störfum bandalagsins
og leggjum okkar af mörk-
um – ávallt á borgaralegum
forsendum. Á tveggja daga
fundi varnarmálaráðherra
NATO sem fram fór í vik-
unni ræddum við meðal
annars hvernig við getum
eflt pólitíska samvinnu
bandalagsríkjanna. Þar er
byggt á tillögum sem Jens
Stoltenberg, fram-
kvæmdastjóri Atlantshafs-
bandalagsins, hefur haft
forgöngu um og verða
lagðar fyrir leiðtogafund
þess síðar á árinu.
Traustir innviðir
Hér á landi eru til staðar
innviðir sem hafa í senn
mikilvægt hlutverk í sam-
eiginlegum vörnum banda-
lagsins og borgaralega
þýðingu. Á síðustu miss-
erum hefur verið ráðist í
verulegar endurbætur og
viðhald á mannvirkjum og
búnaði, ekki síst til að
mæta þeim kröfum sem
fylgja breyttu öryggis-
ástandi. Kostnaðurinn við
þessar framkvæmdir
hleypur á milljörðum
króna. Íslensk stjórnvöld
leggja að sjálfsögðu af
mörkum vegna þessara
framkvæmda en kostnaður
greiðist þó að mestu af Atl-
antshafsbandalaginu og
bandarískum stjórnvöldum.
Hundruð starfa skapast í
tengslum við þær – og veit-
ir ekki af í því árferði sem
nú ríkir vegna heimsfarald-
ursins.
Við þurfum að halda
áfram þeim endurbótum
sem staðið hafa yfir enda
er skýrt kveðið á um það í
þjóðaröryggisstefnunni að
tryggt sé að í landinu séu
til staðar varnarmannvirki,
búnaður, geta og sérfræði-
þekking til að mæta þeim
áskorunum sem Ísland
stendur frammi fyrir í ör-
yggis- og varnarmálum og
til að uppfylla alþjóðlegar
skuldbindingar Íslands.
Margháttuð samvinna
Varnaræfingar í okkar
heimshluta sýna svo glöggt
hve aðkallandi er talið að
tryggja öryggi á Norður-
Atlantshafi. Þær eru jafn-
framt birtingarform þess
að íslensk stjórnvöld fram-
fylgja ákvæðum
þjóðaröryggisstefnunnar
um að standa vörð um full-
veldi og öryggi íslensku
þjóðarinnar. Það gerum við
í samstarfi við bandalags-
ríki okkar með æfingum og
þjálfun. Liður í þessu er
reglubundin loftrýmisgæsla
hér á landi en fram undan
er gæsluvakt norska flug-
hersins í mars og síðar á
árinu munu bandalagsríki
okkar, Pólland og Banda-
ríkin, standa vaktina.
Nýjar áherslur
Þróun öryggismála end-
urspeglast svo í viðfangs-
efnum ráðuneytisins. Á
fyrsta ári mínu sem
utanríkisráðherra geng-
umst við fyrir endurreisn
varnarmálaskrifstofu en
hún fer með framkvæmd
varnarmála á Íslandi. Inn-
an hennar hefur verið sett
á fót sérstök deild fjölþátta
ógna í samræmi við breytt-
ar áherslur og nýjar ógnir.
Angi af sama meiði er síð-
an starfshópur sem ég
skipaði í fyrra um ljósleið-
aramálefni, útboð ljósleið-
araþráða Atlantshafs-
bandalagsins og tengd
málefni. Úttekt og mat
starfshópsins á ljósleið-
aramálum á Íslandi með
tilliti til þjóðaröryggis og
þjóðréttarlegra skuldbind-
inga Íslands verða brátt
gerðar opinber. Stofnljós-
leiðarar teljast til lykilinn-
viða þegar kemur að
öruggum fjarskiptum og
öryggi ríkja og vörnum og
því um afar mikilvægt mál-
efni að ræða.
Síkvikur heimur og fjöl-
breyttar ógnir krefjast
þannig sveigjanleika, að-
lögunarhæfni og ekki síst
samvinnu við önnur ríki og
á vettvangi alþjóðastofn-
ana. Þannig tryggjum við
öryggi og varnir lands og
þjóðar best.
Eftir Guðlaug
Þór Þórðarson » Síkvikur heim-
ur og fjöl-
breyttar ógnir
krefjast sveigj-
anleika, aðlög-
unarhæfni og ekki
síst samvinnu við
önnur ríki og á
vettvangi al-
þjóðastofnana.Guðlaugur Þór Þórðarson
Höfundur er utanríkis-
og þróunar-
samvinnuráðherra.
Margslungnar
ógnir í síkvikum heimi