Tíminn - 25.01.1986, Blaðsíða 7

Laugardagur 25. janúar 1986
Tíminn 7
VETTVANGUR

ÍIIIIIIIÍIÍiIIIhIIIIIIIIiIIIIííIIÍIISIII
IIIHIlllHllllllill
IIIIIUIIHIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIl
Askell Einarsson, framkvæmdastjóri Fjórðungssambands Norðlendinga:
Þriðja stjórnsýslustigið áhrifa
ríkasta valddreif ingin
Hugmyndir manna um tvö
stjórnsýslustig, þ.e. ríki ogsveitar-
félög, fá ekki staðist. Sveitarfélög
eru flest öll vanhæf til að fást við
aukin verkefni. Hin pólitísku öfl
eru ekki tilbúin að afhenda forræði
sitt til sveitarstjórna og samtaka
þeirra. Stækkun sveitarfélaga er
dautt mál um sinn. Séu þau mál
skoðuð af raunsæi er ljóst að sú
stækkun sem er nauðsynleg, til að
sveitarfélög geti tekið að sér aukin
verkefni sveitarfélaga, er það
djarftæk að hæpið er að ráðast í
hana. Verkefnasamstarf sveitarfé-
laganna er víðast hvar bundið við
þuu verkefni ein, sem löggjafinn
krefst að sveitarfélögin annist í eins
konar samstarfi. Ekki ber á vax-
andi tilhneigingu meðal sveitarfé-
laganna á auknum samrekstri, t.d.
á vegum samtaka sveitarfélaga.
Sveitarstjórnir eru heimavald af-
markaðs svæðis og gætir hagsmuna
íbúa þess. Þetta skapar vissa nær-
sýni um meðferð mála. Þetta kem-
ur greinilega fram í því að sveitarfé-
lög vilja ógjarnan framselja valds-
meðferð til samtaka sinna. Þetta
kernur fram í starfi landshlutasam-
takanna. Þeim er ætlað varðstöðu-
hlutverk gagnvart ríkisvaldinu, en
máttur þeirra ekki virkjaður til að
fást við verkefni sveitarfélaga.
Sveitarstjórnarkerfið er ekki
reiðubúið til að efla samstarfsein-
ingar, sem komi í stað stækkunar
sveitarfélaga eða að það veiti sam-
tökum si'num aukið forræði t.d. um
verkefni sem koma frá rikinu.
Meðan sveitarfélögin sýna ekki lit á
því að aðhæfa sig þessum hug-
myndum er ekki að vænta pólitísks
frumkvæðis stjórnmálaflokka um
það efni.
Ermillistjórnstig
nauðynlegt?
Sú skoðun á vafalaust fylgi, að
íslendingar séu fámenn þjóð, enda
ekki fjölmennari en lítil fylki í Nor-
egi og því sé óeölilegt að skipta
landinu upp í landshlutaumdæmi. Á
móti vegur að hin þjóðhagslega
nauðsyn á að efla búsetuna í sam-
ræmi við framleiðsluhagsmuni
þjóðarbúsins, sem eru dreifðir um
landið. Þetta verður ekki gert
nema með stjórnarfarslegum að-
gerðum í stjórnsýslukerfinu.
Samhliða heimastjórn á íslandi
1904, var stigið örlagaríkt sport til
að auka miðstýringu, með því að
leggja niður ömtin. Það hafa ekki
verið til hér á landi nógu stórar
stjórnsýslueiningar, til raunhæfðr-
ar valdatilfærslu. Skipting landsins
í sýslur og kaupstaði og sem kjör-
dæmi til alþingiskosninga, átti þátt
í þessari þróun. Kosningalaga-
breytingin 1969, sleit endanlega á
þessi tengsl. Flestar sýslurnar hafa
ætíð verið of smáar einingar til að
taka við veigameiri verkcfnum frá
ríkisvaldinu og hafa aðeins fengist
við umfangsminni verkefni heima
fyrir. Æ fleiri sveitarfélög kusu sér
kaupstaðarréttindi. í stað þess að
leita eftir verkefnum, var sóst eftir
að koma verkefnum ásamt fjár-
hagslegum skuldbindingum yfir á
ríkið.
Nú eru uppi hugmyndir um vald-
dreifingu í þjóðfélaginu. Við af-
greiðslu síðustu kosningalaga-
breytingu, var þessu heitið af for-
mönnum stjórnmálaflokkanna. Nú
er komið að skuldadögum.
Menn spyrja hvort það sé eðli-
legt að ríkisvaldið fáist við málefni,
sem eru í eðli sínu verkefni heima-
manna og hagkvæmara er að ann-
ast úti í byggðunum. Sú spurning
vaknar hvort fela eigi nýju stjórn-
valdi umsjón þessara verkefna
frekar en að koma upp útibúum
þeirra vegna um landið. Munur
þessara leiða er sá, að heimastjórn-
vald sem sækir umboð sitt til kjós-
enda viðkomandi svæðis, ber beina
pólitíska ábyrgð gagnvart heima-
mönnum, en stjórnendur útibúa
eingöngu háðir boði og banni mið-
stýringarkerfisins. Kjarninn er sá,
að millistigið er valddreifing, en
útibúaleiðin er nánast tilfærsla inn-
an óbreytts Valdakerfis.
Auknirtekjustofnar
Eg tel að sveitarfélögum, sem ég
þekki til, sé vel stjórnað og þar liggi
ekki vandinn. Sveitarstjórnarkostn-
aður er í lágmarki. En hreppana
vantar aukna tekjustofna eða af
þeim sé létt einhverjum gjöldum.
Má t.d. geta þess, að Jöfnunar-
sjóðsféð dugði áður fyrr fyrir fram-
lögum til sýslusamlaga ogoftast var
' einhver afgangur, en nú dugar það
ekki lengur.
Þá má geta þess til dæmis, hversu
skilningur sumra alþingismanna er
lítill á skyldum og málefnum sveit-
arfélaga, að þeir hafa látið sérdetta
í hug að fella niður fasteignaskatt
af sumarbústöðum þrátt fyrir ýms-
ar veigamiklar skyldur sveitarfé-
laganna við þá. Og enn er í lögunt
undanþága orlofsheimila „verka-
lýðsfélaganna14 á greiðslu fast-
eignaskatts, enda heilagar kýr á Al-
þingi.
Fallegur en f jarlægur
draumur
Það, að koma á fylkjaskipan og
færa þannig valdið heint, held ég að
ekki myndi leysa vandann. Ég sé
ekki hvernig afla ætti fylkjunum ör-
ugga tekjustofna, sem Alþingi væri
ekki að hringla í. Eins og er eru %
tekna ríkissjóðs óbeinir skattar,
söluskattur og tollar. Beinir skattar
eru hverfandi og stcfnt að því að
lækka þá. Á þeim verður því ekki
byggt. Bent skal á, að mest allur
innflutnignur landsbyggðarinnar
fer í gegn um Reykjavik og þar
koma tollarnir. Þá sækja lands-
byggðarmenn verslun að hluta til
Reykjavíkur, svo sem bíla-og véla-
kaup - og ýmiskonar þjónustu - og
þar kemur söluskatturinn. Hætt er
við að hlutur landsbyggðarinnar
yrði því rýr, en tilvera fylkja hlýtur
að byggjst á því, að þau hafi örugga
tekjustofna, sem þau ráða yfir. Fer
það þó eftir því einnig, hversu mik-
ið af verkefnum ríkisins þau taka.
Nýrpólitískurslagur
Þá má benda á, að allar líkur
benda til þess, að val fulltrúa á fylk-
isþing yrði eftir hefðbundum pólit-
ískum leiðum með átökum og
flokkadráttum, sem við þekkjum
svo vel. Þéttbýlisstaðirnir, þar sem
fjölmennið er, myndu verða hið
ráðandi afl en sveitirnar afskiptar.
Væri þá komin upp sama staða inn-
an héraðs og landsbyggðarinnar
gagnvart Reykjavík.
Þjónustan hefurverið
færð heim
Enn má benda á, og þakka, að
komið hefur verið á móti óskum
landsbyggðarinnar í þessum efnum.
Vegagerð ríksins og Rarik hafa
orðið útibú í öllum landsfjórðung-
um. Þar eru skattstofur, fræðslu-
skrifstofur og umboð tryggingarfé-
laga - að ógleymdum öllum
bönkunum. Að þessu leyti hefur
þjónustan verið færð nær fólkinu -
og þessu þarf að halda áfram.
Bætt staða framleiðslu-
atvinnuveganna
Nei. vandi landsbyggðarinnar
liggur ekki ; „kerfinu" heldur
stjórn efnahagsmálanna í heild.
Skapa þarf undirstöðuatvinnuveg-
unum, sjávarútvegi og landbúnaði
og því fólki, sem við úrvinnslu
afurðanna vinnur, góð lífskjör — já
betri en við Faxaflóa - svo einfalt er
það.
Höldum í forna arfleifð -
en bætum um
Sýsluskipanin er forn óg á rík
ítök í hugum landsbyggðarfólks-
ins. Sýslunefndirnar eru yfirvald
sveitarstjórnanna og fara með sam-
eiginleg mál þeirra í vissum efnum.
Hin síðari ár hafa sýslunefndirn-
ar dagað uppi og þær látið af hendi
málaflokka. Önnur ástæða þess er,
að þær hafa ekki aðra tekjustofna
Grein þessi birtist í ritinu
Skipulagsmál höfuð-
borgarsvæðisins. Hún á
erindi til fleiri en það rit
lesa og gaf höfundur
Tímanum leyfi til birt-
ingar.
en álögur á sveitarfélögin og hin,
að sveitarfélag, sem fær kaupstað-
arréttindi er þar með stjórnsýslu-
lega farið úr sýslunni. Ég tel t.d að
það hafi verið mikill skaði fyrir
Árnesþing í heild, þegar Selfoss-
kaupstaður og Árnessýsla skildu að
skiptum.
Breyta þarf sveitarstjórnar-
lögunum þannig, að öll sveitarfélög
hafi sömu réttarstöðu og vinni sam-
an að málefnum héraðsins í heild á
héraðsþingi. Fulltrúar á héraðs-
þingi séu sveitarstjórnarmenn og
sýslumenn ekki sjálfkrafa formenn
héraðsnefnda.
Þá þurfa héruðin að fá fasta
tekjustofna og mætti hugsa sér að
þau fengju hluta af söluskatti, sem
fellur til í héraði. Með slíkri breyt-
ingu mundu héraðsnefndir fá þau
völd og virðingu, sem sýslunefndir
höfðu áður.
Landshlutasamtökin
standi áfram
Landshlutasamtökin eru ung að
árum en hafa sannað tilverurétt
sinn sem samstarfsvcttvangur og
málskrafsþing til umræðna og
stefnumótunar um hagsmunamál
byggðanna.
Hlutverk millistjórn-
stigsins
Á þriðja stjórnsýslustigið aðal-
lega að fást við verkeíni sveitarfé-
laga, þar sem þörf er á sameigin-
legu átaki og varðstöðu gagnvart
ríkisvaldi? Þannig má standa sam-
eiginlega að verkefnum, þótt til-
færsla nýrra verkefna eigi sér ckki
stað frá ríkinu. í þesum hópi eru
þeir sem vilja byggja umdæmi
millistjórnstigs á úreltri sýsluskip-
an og á þeirri þjónustusvæðaskip-
an, scm hefur þróast á Suðvestur-
landi.
Þjónustusvæðin á Suðvestur-
landi eru hvort um sig nægilega öfl-
ug umdæmi, en öðru máli gcgnir
um sýslurnar. Þær eru ekki nægilega.
öflugar heildir. Það er því Ijóst, að
lögsagnarumdæmin mynda ekki
umdæmi millstjórnstigs á úreltri
sýsluskipan og á þeirri þjónustu-
svæðaskipan, sem hefur þróast á
Suðvesturlandi.
Þjónustusvæðin á Suðvestur-
landi eru hvort um sig nægilega öfl-
ug umdæmi, en öðru máli gegnir
um sýslurnar. Þær eru ekki nægi-
lega öflugar heildir. Það er því
Ijóst, að lögsagnarumdæmin
mynda ekki umdæmi millistjórn-
stigs, frekar en þjónustusvæðin,
umhverfis þéttbýliskjarnana.
Hugsanlegt er að þjónustusvæðin
verði byggðabandalög um sam-
rekstur og samstarf sveitarfélaga,
sem leysi sýslukerfið af hólmi.
Millist jórnstigið verður að byggjast
á umdæmaskipulagi, sent getur
m.a. stuðst við svæðaskiptingu
landshlutasamtakanna. Meginmál-
ið er að þessi umdæmi mega ekki
vera of fámenn og alls ekki mcð
færri en 10.000 íbúa, til að standa
undir verkefnum sínum.
Umdæmin þurfa að mynda
heild. í hverju umdærni sé for-
ystustaður um stjórnsýsluþjón-
ustu, bæði er varðar íbúafjölda og
sökum legu staðarins í umdæminu.
Skipting landsins í umdæmi milli-
stigs verða að vera varanlcg. Hlut-
verk millistjórnstigs er að yfirtaka
llest þau verkefni sem á undanförn-
um árum hafa færst frá sveitaríé-
lögum yfir til ríkisins. Ennfrentur
að standa að framkvæntd verkefna
í stað ríkisins, sem leyst hafa vcrið
að hluta til af sveitarfélögum eða í
samvinnu við þau.
Millistigið annist framkvæmd
verkefna, sem eðlilegt er að starf-
rækja á heimavettvangi, þótt þau
nái til allrar þjóðarinnar, til að
tryggja jafnræði í landinu. Eðlileg-
ast er að millistiginu verði falin um-
sjón og framkvæmd verkefna á
vegum sveitarfélaga, sem ekki eru
tök á að leysa á heimavettvangi eða
eru þeim ofviða. Meginmarkmiðið
er að færa valdsmeðferðina og
verkefnin heirn í umdæmin frá rík-
inu og til að fást við stærri verkefni,
sem sveitarfélögin hafa ekki leyst á
viðunandi liátt.
Stjórnun millistjórnstigs
Millistjórnstigið verður að sækja
umboð sitt beint til kjósenda. Með
þessum hætti hefur það nægilega
sterkan bakgruntt til að taka
endanlegar ákvarðanir á því vald-
sviði, sem því er falið. Ekki verður
hjá komist að í stjórnarskrá verði
stjórnstigin skilgreind. Greina þarf
valdsvið stjórnstiganna og um
tekjuöflun þeirra í stærstu
dráttum. Um önnur atriði þarf að
kveða nánar á um í lögum.
Hugmyndir eru um, að aðeins
sveitarstjórnarmenn séu kjörgeng-
ir til umdæmisþinga millistjórn-
stigsins. Þessarhugmyndirstangast
á við hefð um almennan framboðs-
rétt og því hæpið að taka upp þessa
reglu. Komið hafa fram þau sjón-
armið að kjósa eigi til umdæmis-
þinga í einu lagi, af framboðslistum.
Þessi leið hefur tvo megingalla.
Áhrif hinna pólitísku flokka gegn-
um listakjörið verða mjög sterk.
Kosningar þessar yrðu skoðaðar
sem einskonar prófsteinn á fylgi
flokkanna. Einnig er hætt við, að
við uppstillingu íramboðslistanna
gleymist hlutur hinna fámennari
byggða. Hérer lagt til að umdæmin
skiptist í kjörsvæði cftir sveitarfé-
lögum eða þjónustusvæðum. Full-
trúatalan veröi hreyfanleg og mið-
ist við skiptingu á milli þéttbýlis og
strjálbýlis, eftir líkum rcglum og
gildi milli kjördæma Faxaflóa-
svæðisins og landsbyggöarkjör-
dæma um skiptingu þingsæta á Al-
þingi. Til umdæmisþinga verði kos-
ið samhljóða sveitarstjórnarkosn-
ingum.
Umdæmisþingin verði það
fjölmenn, að á þingunum gcti kom-
ið fram þau viðhorf, sem náð hafa
rótum í umdæminu. Ætlað er að
umdæmisþingin korni saman
a.m.k. árlega. Á fyrsta fundi ný-
kjörins umdæmisþings skal kjörin
stjórn, sem fari mcð æðsta vald á
milli þinga. Formaður verði kosinn
sérstaklega. Álitamál er hvort
kjósa á stjörnina fyrir allt kjörtíma-
bilið, eða til tveggja ára í scnn.
Sé formanni ætlað að verða mál-
efnalegur oddviti umdæmisins, er
eðlilegt að hann sé kosinn til fjög-
urra ára. Telja verður þá skipan
heppilegri, en að framkvæmda-
stjóri sé pólitíkus, til að koma í veg
fyrir festuleysi um stöðu fram-
kvæmdastjóra. Ljóst er að auk
stjórnarkjörs verða umdæmisþing-
in að kjósa stjórnir verkefna-
flokka. Vandinn er hvort yfirstjórn
þessara málaflokka skuli heyra
undir stjórn umdæmisins cingöngu
eða undir umdæmisþinginu. Þetta
er í raun og veru spurning um
stcrka miðstjórn eða sjálfstæðar
starfsstjórnir. Sú spurning hlýtur
að vakna hvort reka eigi starfsemi á
vegum umdæmisins undir einum
hatti eða að rekstur málaflokka
verði sjálfstæður eftir umfangi og
aðstæðum. Hér verður að fara bil
beggja og láta hagkvæntnissjón-
armið ráða meiru, en cinfaldar
meginlínur um stjórnun.
Leiðintil valddreifingar
Þriðja stjórnsýslustigið, verður
að hafa sjálfstæða og óháða tekju-
stofna til að fjármagna starfsemi
sína. Aðstæður eru það ólíkar á ís-
landi á milli umdæma, að þau
standa ekki jafnfætis við að leysa
fjárhagslegan vanda við rekstur
• ýmissa verkefna, sem flutt yrðu til
þriðja stjórnsýslustigsins. Það er
því óhjákvæmilegt að áfram verði
sum verkefni rekin fjárhagslega,
með opinberum tilfærslum, m.a. til
að tryggja sama þjónustustaðal í
landinu. Þróun stjórnsýslu-
umdæmanna verður mcð mismun-
andi hætti eftir aðstæðum. Þrátt
fyrir ólíkar aðstæður, er hlutverk
milli stjórnstigsins það sama, að
færa valdameðferðina nær fólkinu.
Valddreifing er pólistískt mál, sem
ekki kemur að sjálfu sér, þrátt fyrir
loforð formanna stjórnmálaflokk-
anna.