Morgunblaðið - 29.06.1983, Blaðsíða 6

54
MORGUNBLAÐIÐ, MIÐVIKUDAGUR 29. JÚNÍ 1983
Endurskoðun
sveitarstjórnarlaga
— eftirSturlu
Böðvarsson
Sögulegt yfirlit
Árum saman hefur verið nær
látlaus umræða um nauðsyn þess
að gera breytingar á stjórnsýslu-
kerfi landsins. Aðallega hefur ver-
ið rætt um tilfærslu verkefna
milli ríkis og sveitarfélaga, en
minna um róttækar breytingar á
sveitarstjórnarkerfinu.
Árið 1966 skipaði þáverandi fé-
lagsmálaráðherra nefnd til þess
að endurskoða skiptingu landsins í
sveitarfélög með það fyrir augum
að sameina sveitarfélöin, einkum
hin smærri þeirra. Auk þess var
nefndinni ætlað að athuga breyt-
ingar á sýsluskipaninni. Nefnd-
arskipan þessi kom í kjölfar álykt-
unar á fulltrúaráðsfundi Sam-
bands ísl. sveitarfélaga, sem gerð
var árið 1966 um nauðsyn þess að
stækka sveitarfélögin með sam-
einingu. Samstarfsnefndin starf-
aði ötullega, safnaði gögnum og
lagði fram tillögur, sem birtust í
skýrslu, sem gefin var út sem
Handbók sveitarstjórna nr. 7.
í skýrslu nefndarinnar segir
m.a. um hreppaskipan að fornu:
„í hinni elztu lögbók ísiendinga,
Grágás, segir svo í upphaf'
hreppaskilaþáttar:
„Löghreppar skulu vera á landi
hér. En það er löghreppur, er 20
bændur eru í eða fleiri."
Þegar meta skyldi, hvort hrepp-
ur væri löghreppur, þ.e. hvort þar
byggju 20 bændur, voru þeir
bændur einir taldir, sem gegndu
þingfararkaupi. í þessum þætti
Grágásar segir m.a. svo:
„Ef maður ... kemur í annan
hrepp með bú sitt, þá á hann kost
á að kjósa sig í annan hrepp með
bú sitt, ef hinir eru þó 20 eftir,
enda lofi hinir, er fyrir sitja.“
Samkvæmt skattbændaskrá frá
árinu 1311 voru skattbændur þá
3812 í landinu. Samkvæmt því
hafa hreppar í landinu ekki getað
verið fleiri en 190, en hafa áreið-
anlega verið miklu færri, þar sem
margir hreppar hafa eflaust haft
mun fleiri skattbændur en 20.
Ekki er nú vitað, hve bændur hafa
haft marga heimilismenn, en
vafalítið hafa flestir skattbændur
haft um eða yfir 20 manns í heim-
ili. Hafa því löghreppar sennilega
haft um eða yfir 400 íbúa og sumir
hreppar trúlega miklu fleiri.
Skattbændatal hreppanna hefur
vissulega breytzt af ýmsum sökum
með tíð og tíma. Regla sú úr Grá-
gás, sem áður er getið, um skilyrði
þess, að skattbóndi gæti flutt í
annan hrepp, sem sé, að eftir væru
þó ekki færri en 20 skattbændur í
hreppnum, hefur tæpast reynzt
nægileg til þess að tryggja, að
hreppar væru ætíð löghreppar. Af
þessum ástæðum gekk dómur á
Alþingi árið 1583 þess efnis, að
sýslumenn meö skynsömmtu
manna ráði mættu saman skikka
tveimur eða þremur í einn hrepp,
svo ekki yrðu færri bændur í
hrepp en 20, og enginn ætti minna
fé en 10 hundruð, svo sem lögbók
votti.“
Af þessu er ljóst, að forfeður
vorir hafa skilið það, að hreppar
urðu að fullnægja ákveðnum lág-
marksskilyrðum, til þess að þeir
gætu innt hlutverk það af hendi,
sem þeim var ætlað lögum sam-
kvæmt.
Rökin með og á
móti sameiningu
Samkvæmt tölum Hagstofu ís-
lands eru á árinu 1982 144 hreppar
með færri en 300 íbúa og hefðu því
ekki talizt löghreppar samkvæmt
hinum fyrstu lögum, ef miðað er
við þann mannfjölda, sem ætla
má, að verið hafi þá í löghreppum.
í fyrrnefndri skýrslu Samein-
ingarnefndar sveitarfélaga frá ár-
inu 1966 eru dregin saman helztu
rök með og móti sameiningu sveit-
arfélaga.
Helztu ástæður, sem mæla með
sameiningu, taldi nefndin vera:
1) Stór sveitarfélög væru sterkari
heildir.
2) Meiri dreifing kostnaðar og
áhættu fengist.
3) Framkvæmd ýmissa mála yrði
auðveldari.
4) Stjórnun yrði árangursríkari.
5) Meira val hæfra manna í sveit-
arstjórnir.
6) Sérhæfðir starfsmenn búsettir
í héraði.
7) Hagnýting vélakosts og tækni-
búnaðar.
8) Veruleg áhrif til lausnar á
læknaskorti.
9) Betri samgöngur, þess vegna
greiðari samskipti en áður.
Helztu vandkvæði á samein-
ingu:
1) Lögsagnarumdæmin takmarka
heimild til sameiningar.
2) Afstaða löggjafarvaldsins
óljós.
3) Ólík stjórnmálaviðhorf.
4) Misjöfn útsvarsbyrði.
5) Misjafnar efnahagsástæður.
6) Misjöfn þjónusta sveitarfélag-
anna.
7) Landfræðilegir staðhættir.
8) Viðskipta- og atvinnuhættir.
Telja má, að nær öll þessi atriði
eigi við enn, að liðnum 16 árum.
Það hefur því gefizt góður tími til
undirbúnings og umræðna. Rétt er
að minna á, að nefndin var sett á
laggirnar vegna ályktunar sveit-
arstjórnarmanna um nauðsyn
breytinga á sveitarstjórnarkerf-
inu. í skýrslu nefndarinnar kemur
fram, að hún leitar umsagnar
sýslumanna og forstöðumanna
stofnana, er annast sameiginleg
verkefni ríkis og sveitarfélaga.
Það er mjög merkilegt, að af 16
svörum frá sýslumönnum töldu 14,
að stækka ætti sveitarfélögin með
sameiningu, en 2 töldu ekki
ástæðu til þess. Þeir 5 forstöðu-
menn stofnana, er svöruðu nefnd-
inni, töldu allir, að stækkun sveit-
arfélaganna væri tii bóta.
Þessa upptalningu vil ég gera
hér til þess að vekja athygli á því,
hve hægt hefur miðað, þegar gera
hefur átt breytingar á sveitar-
stjórnarkerfinu. Rétt er að minna
á, að stækkun sveitarfélaga er alls
ekki eina breytingin, sem nauð-
synleg er til að framkvæma breyt-
ingar á sveitarstjórnarkerfinu.
Þróun í öðrum löndum
í nálægum iöndum hafa á síð-
ustu tveimur áratugum átt sér
stað miklar breytingar á sveitar-
stjórnarkerfinu, bæði hvað varðar
tilfærslu verkefna milli ríkis og
sveitarfélaga svo og tilfærslu
vaids. Auk þess hafa verið gerðar
breytingar á umdæmisskipan
sveitarfélaga. Allar þessar breyt-
ingar hafa miðað að því að draga
úr afskiptum ríkis af staðbundn-
um verkefnum sveitarfélaga. Með
breyttum þjóðfélagsháttum og
auknum verkefnum sveitarfélaga
hefur orðið að aðlaga sveitar-
stjórnarkefið nýjum háttum.
Danmörk
í Danmörku hófst víðtæk
endurskoðun á sveitarstjórnar-
kerfinu fyrir 1970. Helztu breyt-
ingar, sem gerðar hafa verið á
danska stjórnarkerfinu, eru þess-
ar:
1. Landfræðilegum mörkum
sveitarfélaga og amta var breytt
og miðað að því, að 4—5 þús. íbúar
væru í hverju sveitarfélagi. Þessi
viðmiðun var byggð á því, að
stærðin væri það heppileg, að
sveitarfélagið gæti með góðu móti
rekið grunnskóla. Nýja umdæma-
skipunin danska leiddi til þess, að
sveitarfélögum fækkaði úr
1100—1200 í 277, auk þess sem
ömtum fækkaði. Sameining var
lögboðin.
2. Danska stjórnsýslukerfið
hafði einkennzt mjög af áhrifum
miðstýringar, og því voru markað-
ar skýrari línur um verksvið ríkis
og sveitarfélaga.
3. Fjármálatengsl milli ríkis og
sveitarfélaga, sem höfðu verið
mjög flókin, voru einfölduð.
Noregur
í Noregi hefur í áratugi átt sér
stað mjög mikil umræða um sveit-
arstjórnarkerfið. Líkt og hér hafa
starfað nefndir, sem gert hafa til-
lögur í þá átt að dreifa valdi og
auka lýðræði. Árin 1930—1960
voru 670—680 sveitarfélög í Nor-
egi. Árið 1974 voru þau 443. Sam-
einingin í Noregi var lögboðin.
Sturla Böðvarsson
„Aukinn styrkur sveit-
arfélaganna hefur mik-
ilvæg áhrif á búsetu-
skilyröi í landinu. Þegar
litið er til lengri tíma,
hefur það einnig áhrif á
afkomu þjóðarinnar og
gæti leitt til sterkara at-
vinnulífs í landinu.“
Svíþjóð
Eins og í Danmörku og í Noregi
hafa verið gerðar breytingar á
sænska sveitarstjórnarkerfinu. Á
árunum 1943—52 var unnið að
breytingum, og fækkaði þá sveit-
arfélögunum úr 2500 í 2000. Á ár-
unum 1960—1974 var enn unnið að
sameiningu sveitarfélaga, og var
þeim fækkað í 278.
Þessi róttæka breyting hjá Sví-
um miðaði að því að gera sveitar-
félögin að hagkvæmari stjórn-
sýslueiningum, auk þess sem efl-
ing sveitarfélaganna myndi draga
úr fólksflótta frá dreifbýlinu.
Sterkir þéttbýliskjarnar gætu ver-
ið mótvægi við stórborgirnar, en
jafnframt styrkt sveitirnar. Sam-
eining sveitarfélaganna í Svíþjóð
var lögboðin.
Ekki er ég sérstakur talsmaður
þess að herma eftir frændum
okkar á Norðurlöndum. Engu að
síður tel ég, að í þessum efnum
getum við margt af reynslu þeirra
lært. Ekki sízt vegna þess, að þeir
hafa gert miklar breytingar á
sveitarstjórnarkerfinu. Það er at-
hyglisvert, að í þessum þremur
löndum hefur niðurstaðan orðið sú
að fækka sveitarfélögum með lög-
um.
Þróun hérlendis
Ekki þarf að orðlengja, hve
stórkostleg byggðarröskun hefur
átt sér stað hér á landi frá stfiðs-
lokum. Byggðarröskun hefur haft
veruleg áhrif á stöðu sveitarfélag-
anna. Spyrja má, hvaða aðgerðir
hafi verið hafðar í frammmi til
þess að styrkja sveitarfélögin og
gera þau færari um að takast á við
breytta stöðu og breytta þjóðfé-
lagshætti. Það helzta, sem gert
hefur verið, er tilfærsla verkefna
og breytingar á tekjustofnalögum.
Stjórnsýslukerfið sjálft hefur ekki
breytzt. Þeir, sem að staðaldri lesa
fyrirmæli stjórnvalda í Stjórnar-
tíðindum, geta fylgzt með þvi,
hva-a þættir það eru, sem stjórn-
völd vilja hafa hönd í bagga með
gagnvart einstaklingum jafnt sem
atvinnufyrirtækjum. Smáatriðin
eru þar áberandi og ýmislegt, sem
telja má sjálfsagða hluti, án þess
að festa þurfi í reglugerð. Svo tek-
ið sé dæmi, sér nærtækt, þá er það
bundið í reglugerð, sem staðfest er
af félagsmálaráðuneytinu, á hvern
veg „rollukörlum" í Stykkishólmi
beri að haga sér við búskapinn.
Haft er í hótunum um lögsókn og
sektir, beri þar útaf. Hins vegar
láta ráðuneyti og löggjafarvald
það afskiptalaust, þó að þjóðin búi
við löngu úrelt stjórnsýslukerfi,
sem vinnur gegn hagsmunum
þjóðarinnar.
{ nútímaþjóðfélagi er opinber
stjórnsýsla og stjórnun atvinnu-
fyrirtækja orðin fræðigrein. Þegar
stjórnendur fyrirtækja standa
frammi fyrir breytingum á mark-
aði eða öðrum grunnþáttum er
varða rekstur fyrirtækisins, er
það nauðsynlegt og sjálfsagt að
aðlaga reksturinn þeim breyting-
um, sem orðið hafa. Slíku dæmi
höfum við kynnzt nú nýverið, þeg-
ar að kreppti hjá Flugleiðum hf.
Utanaðkomandi erfiðleikum var
m.a. mætt með róttækum breyt-
ingum á stjórnkerfi fyrirtækisins.
Allt öðru máli gegnir um hið svo-
kallaða stjórnsýslukerfi; það hef-
ur tæplega verið aðlagað breyttum
aðstæðum. í þessum efnum jaðrar
við stjórnleysi. Þrátt fyrir skýra
iagaheimild ráðuneytis um að
sameina hreppana vegna fólks-
fæðar, eru nú tugir sveitarfélaga
með færri íbúa en lög setja sem
viðmiðun til sameiningar. Sam-
fara þessari stöðu er með lögum
verkefnum dembt á sveitarfélögin,
án þess að nokkur trygging eða
vissa sé fyrir því, að þau geti séð
um framkvæmd eða kostnað
vegna þeirra.
Eitt slíkt dæmi eru lög um holl-
ustuhætti og heilbrigðiseftirlit. í
II. kafia 5. gr. segir svo:
„Sveitarfélög annist og standi
undir kostnaði við heilbrigðiseft-
irlit í héruðum. Ekkert sveitarfé-
lag skal vera án viðhlítandi heil-
brigðiseftirlits og þjónustu heil-
brigðisfulltrúa."
Eg efast ekki um, að borgar-
stjórinn í Reykjavík og bæjar-
stjórinn á Sauðárkróki geti séð
um, að þessum lögum verði fram-
fylgt. Á hinn bóginn getur oddviti
sveitarfélags á Snæfellsnesi, þar
sem sl. áratugi hafa verið um 30
íbúar, tæplega framfylgt þessari
kröfu löggjafans. Líklega neyðist
hann því til að sniðganga lögin,
eins og allar þær hreppsnefndir
gera, sem veðsetja og selja fast-
eignir í tugatali án þess að fá til
þess leyfi sýslunefndar, svo sem
lög gera ráð fyrir. Þeim er vor-
kunn, því langflestar sýslunefndir
Egilsstaðir:
Almennur hreppsfundur
KgiUstðóura í júní.
6.Í MAÍ efndi hreppsnefnd Egilsstaðahrepps til almenns hreppsfundar í Valaskjálf á
Egilsstöðum, einkum til að kynna íbúum hreppsins rekstrarreikning sveitarfélagsins
fyrir síðastliðið ár og fjárhagsáætlun yfirstandandi árs.
Samkvæmt rekstrarreikningi síðastliðins árs eru niðurstöðutölur gjaldaliðs kr.
12.980.434,- — en hæstu gjaldaliðir eru æskulýðs-, íþrótta- og umhverfismál;
fræðslumál; fjármagnskostnaður; almannatryggingar og félagshjálp — svo og
yfirstjðrn sveitarfélagsins. Niðurstöðutölur tekjuliða eru kr. 12.770.016,- skv.
rekstrarreikningum — en helstu tekjuiiðir eru eins og venjulega útsvör, aðstöðu-
gjöld, skattar og framlag jöfnunarsjóðs. Niðurstöðutölur gjaldaliðs fjárhagsáætl-
unar eru kr. 25.559.000,- og ber þar hæst fræðslumál, gatna- og holræsagerð,
lýðhjálparmál og æskulýðs- og íþróttamál. Niðurstöðutölur tekjuliðs fjárhagsáætl-
unarinnar eru kr. 25.108.000,-.
— Ólafur.
Hreppsnefndarmenn