Morgunblaðið - 25.05.1996, Blaðsíða 30

30 LAUGARDAGUR 25. MAÍ 1996
GREINARGERÐIR
MORGUNBLAÐIÐ
Öviðunandi að sendiherrar
starfi langtímum saman erlendis
Eins og skýrt var frá fyrir skömmu hefur
Ríkisendurskoðun framkvæmt svokallaða
stjómsýsluendurskoðun á utanríkisráðuneytinu
o g birt skýrslu um hana.
Þar er m.a. fjallað um ýmsa innri þætti í starf-
semi ráðuneytisins svo og ráðningar starfsmanna
og tilfærslur á milli embætta.
MORGUNBLAÐIÐ birtir hér á
eftir kafla úr þessari skýrslu svo
og kafla úr athugasemdum Jóns
Baldvins Hannibalssonar, fyrrv.
utanríkisráðherra, sem óskaði
eftir þessari stjórnsýsluendur-
skoðun.
Innri skipulagshættir
Undanfarin ár hafa orðið veru-
legar breytingar á starfsháttum og
skipulagi utanríkisþjónustunnar í
kjölfar nýrra verkefna sem þjónust-
an hefur tekist á við. Á árinu 1989
lagði þáverandi utanríkisráðherra
grunninn að veigamiklum breyting-
um í þessu sambandi sem fólust í
því að aðlaga starfsemi fagskrif-
stofa ráðuneytisins að nýjum verk-
efnum og aðsteðjandi breytingum.
í sérstakri greinargerð ráðherra um
„Tillögur að breytingum á skipulagi
og starfsmannahaldi utanríkisþjón-
ustunnar" voru rakin all ítarleg
áform í þessa átt sem m.a. gengu
út á að styrkja starf í tengslum við
EFTA og ESB, afvopnunarmál og
umhverfísmál með hliðsjón af póli-
tískri stefnumörkun ríkisstjómar-
innar. í stórum dráttum má segja
að þessi áform hafí gengið eftir.
Núverandi utanríkisráðherra hefur
svo beitt sér fyrir frekari eflingu á
starfí ráðuneytisins á ýmsum svið-
um s.s. í tengslum við viðskiptamál.
Ríkisendurskoðun telur að nægj-
anlegrar festu hafí ekki gætt að
öllu leyti hjá utanríkisráðuneytinu
hvað varðar framkvæmd ýmissa
atriða sem snerta innri málefni
ráðuneytisins. Framkvæmd flutn-
ingsskyldunnar er án efa veiga-
mesta atriðið í því sambandi. Það
fyrirkomulag að starfsmenn utan-
ríkisþjónustunnar séu skyldugir til
að flytjast með reglubundnum hætti
úr ráðuneytinu á erlendar sendi-
skrifstofur, milli sendiskrifstofa og
heim aftur er einsdæmi innan ís-
lensku stjómsýslunnar. Flutnings-
skyldan veldur því að hreyfing er
mikil á starfsmönnum utanríkis-
ráðuneytisins og á það jafnt við um
almenna starfsmenn sem og stjóm-
endur, en ráðuneytið fer með yfír-
stjórn utanríkisþjónustunnar lögum
samkvæmt. Það er álit Ríkisendur-
skoðunar að framkvæmd þessa
þáttar og áætlanagerð um hann
hafí ekki verið nægjanlega mark-
viss á síðustu árum. Þá telur stofn-
unin á sama hátt að núverandi til-
högun kjaramála í utanríkisþjón-
ustunni komi niður á starfshæfni
ráðuneytisins eins og síðar er vikið
að.
Að mati Ríkisendurskoðunar er
mikilvægt að ákveðið skipulag og
festa ríki í samskiptum ráðherra
og embættismanna. Þannig verður
að telja eðlilegt að þessi samskipti
fari formlega fram í gegnum yfir-
stjórn ráðuneytisins þ.e. ráðuneytis-
stjórann eða skrifstofustjórana.
Jafnframt þarf stjórnsýsluleg staða
ráðuneytisstjórans að vera skýr og
öllum ljós. Ríkisendurskoðun telur
að nokkrir misbrestir hafí orðið á
þessu í utanríkisráðuneytinu síð-
ustu árin. Undanfarna mánuði hef-
ur þó virst sem formfesta hafí auk-
ist bæði að þessu leyti og í al-
mennri stjórnsýslu ráðuneytisins.
Rekstrarmálum sendiskrifstof-
anna er nú að miklu leyti miðstýrt
af almennri skrifstofu ráðuneytis-
ins. Skrifstofustjóri hennar sér um
fjárhagsáætlanagerð fyrir sendi-
skrifstofurnar að fengnum kostnað-
artillögum frá þeim og ákvarðar
að miklu leyti fjárveitingar til þeirra
í samráði við fjármálaráðuneytið.
Allar meiriháttar útgjaldaákvarð-
anir, s.s. í tengslum við viðhalds-
og stofnkostnað, eru teknar í ráðu-
neytinu og enn fremur margskonar
minniháttar ákvarðanir. Þannig má
í raun segja að forstöðumönnum
sendiskrifstofanna, þ.e. sendiherr-
unum, séu mun þrengri stakkur
skorinn í rekstrarlegu tiliti en for-
stöðumönnum almennra ríkisstofn-
ana. Samkvæmt upplýsingum utan-
ríkisráðuneytisins hefur þetta fyrir-
komulag einkum skapast af að-
haldssjónarmiðum, þ.e. ráðuneytið
hefur viljað stýra ákveðnum kostn-
aðarliðum og halda yfírsýn yfir
reksturinn.
Ríkisendurskoðun tekur undir
það sjónarmið forráðamanna utan-
ríkisráðuneytisins að nauðsynlegt
sé að gæta aðhalds í rekstri sendi-
skrifstofanna. Stofnunin telur þó
æskilegt að þessar starfseiningar
utanrikisþjónustunnar njóti ákveð-
ins sjálfstæðis um útgjaldaákvarð-
anir innan fjárveitingaramma.
Aukið rekstrarlegt sjálfstæði
sendiskrifstofanna skapar forsend-
ur fyrir bættum rekstri þeirra að
mati Ríkisendurskoðunar. Auk þess
má ætla að aukið sigrúm skapist
fyrir almenna skrifstofu ráðuneytis-
ins til að sinna betur en nú er gert
stefnumótun og áætlanagerð.
Stofnunin telur þó grundvallaratriði
að samhliða þessum breytingum
verði sendiherrarnir gerðir ábyrgari
fyrir rekstrarlegri afkomu sendi-
skrifstofanna.
Starfsmenn utanríkisráðuneytis
sækja jafnan fjölmarga fundi er-
lendis á hverju ári, en til marks um
það voru farnar 226 ferðir starfs-
manna úr ráðuneytinu til erlendra
áfangastaða á árinu 1995. Auk
þess voru farnar 48 ferðir af ýmsum
aðilum utan ráðuneytisins, en á
vegum þess. Að undangenginni sér-
stakri athugun á ferðakostnaði er
það álit Ríkisendurskoðunar að ut-
anríkisráðuneytið þurfí að marka
stefnu og vinna að áætlanagerð um
þennan kostnaðarþátt, ekki síst í
ljósi þess að ráðuneytið býst við
auknum ferðalögum í framtíðinni
vegna þeirrar víðtæku alþjóðavæð-
ingar sem átt hefur sér stað á öllum
sviðum. í slíkri stefnumörkunar-
vinnu þyrfti að taka afstöðu til þess
hvort mæta megi fundarsókn í
meira mæli frá sendiskrifstofunum,
sameina ferðatilefni og nýta í rík-
ara mæli en gert er upplýsinga-
tæknina. Því má skjóta hér inn í
að utanríkisráðuneytið hefur unnið
undanfarin misseri að tölvuvæðingu
sendiskrifstofanna, en tilgangurinn
er m.a. að draga úr kostnaði vegna
fjarskipta og ferðalaga.
Flutningsskylda
Samkvæmt 10. gr. laga um utan-
ríkisþjónustuna eru starfsmenn ut-
anríkisþjónustunnar skyldir til að
starfa sem fulltrúar hennar erlendis
eða í utanríkisráðuneytinu sam-
kvæmt ákvörðun ráðherra. Flutn-
ingsskyldan er mjög veigamikill
þáttur í starfsemi utanríkisráðu-
neytisins, en hvernig til tekst með
framkvæmd hennar getur haft af-
gerandi þýðingu um starfshæfni
utanríkisþjónustunnar í heild. Á
yfirstjórn ráðuneytisins er því lögð
rík ábyrgð í þessu sambandi.
Að mati Ríkisendurskoðunar hef-
ur utanríkisráðuneytið ekki staðið
með nægjanlega markvissum hætti
að skipulagningu og framkvæmd
flutningsskyldunnar á síðustu
árum. í því sambandi má nefna
eftirfarandi:
Reglur um flutningsskylduna
hafa ekki verið staðfestar með
formlegum hætti í utanríkisráðu-
neytinu. Þetta er ekki síst bagalegt
í ljósi þess að hvergi eru að fínna
fyrirmæli um þetta atriði í lögum
eða reglugerðum er tengjast starf-
semi ráðuneytisins. Á árinu 1989
gerði þáverandi utanríkisráðherra
tillögur að reglum um flutnings-
skylduna sem fólu í sér að sendi-
herrar og sendifulltrúar störfuðu
ekki lengur en fjögur ár samfleytt
erlendis í sömu sendiskrifstofunni
og að hámarksdvalartími erlendis
yrði aldrei lengri en átta ár milli
þess sem starfað væri heima í ráðu-
neyti. Jafnframt fólu tillögurnar í
sér að sendiherrar gegndu að jafn-
aði ekki störfum erlendis eftir að
þeir hefðu náð 65 ára aldri. Tillög-
ur þessar voru sendar út með um-
burðarbréfi til starfsmanna, en þær
hafa hins vegar ekki verið staðfest-
ar í Fyrirmæla- og leiðbeiningabók
utanríkisþjónustunnar.
í framhaldi af þessu er það álit
Ríkisendurskoðunar að nauðsyn
beri til að staðfesta formlega reglur
um flutningsskylduna í Fyrirmæla-
og leiðbeiningabók sem í senn séu
skýrar og afdráttarlausar. Eðlilegt
væri að slíkar reglur mæltu a.m.k.
fyrir um eftirfarandi atriði:
a. Lágmarksdvalartíma starfs-
manna heima í ráðuneytinu fyrst
eftir að þeir hefja störf í utanríkis-
þjónustunni (reynslutíma) og auk
þess í hvaða deildum (skrifstofum)
þeir skuli starfa á reynslutímanum
og hve lengi.
b. Hámarksdvalartíma erlendis
samfleytt milli þess sem starfað er
heima í ráðuneytinu og jafnframt
á sama hátt hámarksfjölda starfs-
stöðva sem starfsmenn geta dvalið
erlendis í einu.
c. Hámarkstíma sem starfsmaður
getur dvalið á hverri einstakri
starfsstöð.
d. Lágmarksfyrirvara á því að til-
kynna starfsmönnum um flutning.
Ríkisendurskoðun telur enn
fremur eðlilegt að í reglum þessum
verði mælt svo fyrir að ráðuneytis-
stjóri ákveði tilflutninga flutnings-
skyldra embættismanna annarra en
sendiherra. Honum beri hins vegar
að rökstyðja með greinargóðum
hætti tillögur sínar fyrir ráðherra
enda fer ráðherrann formlega með
ákvarðanir af þessu tagi sbr. 10.
gr. laga um utanríkisþjónustuna.
Þá kemur til álita að ákvæði verði
sett um að starfsmenn geti sótt um
ákveðnar starfsstöðvar að því marki
sem hagsmunir utanríkisþjón-
ustunnar gefa tilefni til á sama
hátt og tíðkast t.a.m. í dönsku utan-
ríkisþjónustunni. Utanríkisráðu-
neytið gerði tilraun á árinu 1994
með að bjóða starfsmönnum að
sækja um starfsstöðvar og heppn-
aðist hún vel samkvæmt upplýsing-
um ráðuneytisins. Jafnframt hefur
komið fram að það sé stefna ráðu-
neytisins að þessi háttur verði hafð-
ur á framvegis eftir því sem tilefni
gefast til.
Auk framangreinds þarf utanrík-
isráðuneytið að taka til endurskoð-
unar reglur um búferlaflutninga
milli starfsstöðva með það að mark-
miði að gera þær skýrari og afdrátt-
arlausari fyrir starfsmenn og auk
þess nútímalegri, en núverandi regl-
ur sem birtast í Fyrirmæla- og leið-
beiningabók utanríkisþjónustunnar
eru yfír 20 ára gamlar.
í sérstakri könnun sem Ríkisend-
urskoðun gerði á framkvæmd flutn-
ingsskyldunnar kom í ljós að þeim
viðmiðunum sem í gildi hafa verið
frá árinu 1989 hefur ekki verið
fylgt að öllu leyti. Ríkisendurskoðun
telur að formbinding reglna og
viðmiðana sé til þess fallin að auka
ábyrgð yfirstjórnar utanríkisráðu-
neytisins á þessum veigamikla
þætti og gera starfsmönnum betur
ljós réttindi sín og skyldur í þessu
sambandi.
Þrátt fyrir ofangreind atriði kom
fram í athugun þessari að starfs-
menn væru almennt hlynntir flutn-
ingsskyldunni sem slíkri og teldu
hana nauðsynlegan og eðlilegan
þátt í starfsemi utanríkisþjón-
ustunnar.
Ríkisendurskoðun telur með öllu
óviðunandi að sendiherrar starfí
langtímum og jafnvel nær allan sinn
embættisferil erlendis vegna skorts
á „hæfilegum" stöðum fyrir þá í
ráðuneytinu eins og nefnt hefur
verið. Á það skal bent í þessu sam-
bandi að i utanríkisþjónustum
ýmissa nágrannalanda gegna sendi-
herrar skrifstofustjóraembættum
yfír hinum ýmsu deildum ráðuneyt-
anna og jafnvel embættum á lægri
stjórnsýslustigum, enda talið eðli-
legt að svo reynslumiklir menn hafi
frumkvæði og forystu í hinum ýmsu
málaflokkum.
Að mati stofnunarinnar er brýnt
að utanríkisráðuneytið geri form-
legar áætlanir um tilflutninga
starfsmanna. Jafnframt þarf að
tryggja að áætlanir séu endurmetn-
ar með reglubundnum hætti.
Að lokum skal þess getið að eft-
ir að Ríkisendurskoðun lauk úttekt
sinni sendi ráðuneytið út umburðar-
bréf um flutningsskylduna merkt
„Þjálfun og starfstími starfsfólks
heima og erlendis" (umburðarbréf
1/1996, dags. 13. mars, 1996). í
því segir m.a. að telja megi eðlilegt
að nýr starfsmaður flytjist utan
Sendiherrar höfðu embætti
sín að léni áratugum saman
Innra starf
Annað dæmi um hæpnar fullyrð-
ingar, sem ekki eru rökstuddar með
viðhlítandi hætti, er eftirfarandi:
„Ríkisendurskoðun telur að
nægjanlegrar festu hafi ekki gætt
að öllu leyti hjá utanríkisráðuneyt-
inu hvað varðar framkvæmd ýmissa
atriða sem snerta innri málefni
ráðuneytisins. Framkvæmd flutn-
ingsskyldunnar er án efa veiga-
mesta atriðið í því sambandi".
Ef „framkvæmd flutnings-
skyldu" á að renna stoðum undir
þessa fullyrðingu, þá er hún beinlín-
is öfugmæli. Þegar undirritaður tók
við starfi utanríkisráðherra í sept-
ember 1988 var hvergi að fínna
skipurit fyrir ráðuneytið; ekki held-
ur skriflega stefnuyfirlýsingu, þar
sem markmiðum væri raðað í for-
Hér fer á eftir kafli út
athugasemdum Jóns
Baldvins Hannibals-
sonar við skýrslu Ríkis-
endurskoðunar.
gangsröð; né heldur starfsreglur
um mannaráðningar, stöðuhækk-
anir, flutningsskyldu eða starfs-
mannastjómun að öðru leyti.
Ég ákvað að ráða bót á þessu.
Undirbúningur hófst þá strax um
haustið og lauk 14. apríl 1989 með
skipulagsbreytingum (nýju skipu-
riti), stefnumarkandi markmiðslýs-
ingu og starfsreglum um flutnings-
skyldu. Málið var rætt ítarlega við
ráðuneytisstjóra. Samráð var haft
við skrifstofustjó, auk þess sem
rætt var í trúnaði við ýmsa starfs-
menn. Skjalið var kynnt starfs-
mönnum og sent öllum sendiráðum
með umburðarbréfi ráðuneytis-
stjóra. Af ásettu ráði var sagt að
þessar starfsreglur yrðu hafðar til
viðmiðunar fyrst um sinn. Það var
í reynd lagt til grundvallar skipu-
lagsbreytingum, tilfærslum starfs-
manna og mati á mannaráðningum
í framhaldi af því. Gagnrýni sú, sem
sett er fram í ofannefndri tilvitnun,
er því beinlínis röng.
Sú staðreynd að þessar starfs-
reglur voru ekki felldar inn í endur-
skoðaðar reglur í fyrirmælabók er
formsatriði og í verkahring embætt-
ismanna, að ráða bót á því. Athygl-
isvert er, að skýrsluhöfundar setja
sjálfír fram tillögur, sem í öllum
aðalatriðum ganga í sömu átt og
þær reglur sem settar voru í apríl
1989. Frávikin eru að ekki þótti
nauðsynlegt að setja reglur um lág-
marksdvalartíma nýráðinna manna
í ráðuneyti (það byggði á mati
starfsmannastjóra) og að lágmarks-
fyrirvari á því að tilkynna starfs-
mönnum um flutninga var talinn
vera hæfilegur 3 mánuðir með þeim
rökum, að ef fyrirvarinn væri lengri
gæti hlotist af óþarflegt los á starfs-
lokum á fyrri pósti.
Skýrsluhöfundar benda réttilega
á að sérstaða utanríkisþjónustunnar
og aðalvandi í starfsmannastjórn,
hljótist af óhjákvæmilegri flutn-
ingsskyldu embættismanna. Starfs-
reglumar frá 14. apríl 1989 stað-
festa að þá var í fyrsta sinn tekið
á þeim málum með skriflegum
starfsreglum. Það kemur því úr
hörðustu átt þegar fyrsti ráðherr-
ann sem tekur á þessum málum,
er gagnrýndur fyrir að „fram-
kvæmd þessa þáttar og áætlana-
gerð um hana hafi ekki verið nægj-
anlega markviss á síðustu árum“,
sérstaklega á þessu sviði.
Ósanngirnin sem í því felst sést
best með því að bera saman starfs-
reglurnar sem settar voru 1989 við
það ástand, sem áður viðgekkst.
Skýrsluhöfundar lýsa því sjálfir
skilmerkilega. Þeir benda á að
sendiherrar hafí áður dvalið lang-
dvölum erlendis, án þess að koma
heim með reglubundnum hætti til
starfa í ráðuneytinu. Jafnvel séu
dæmi þess að sendiherrar hafí starf-
að nærri allan þann tíma sem þeir
hafa gegnt stöðu sinni á erlendri
grundu.
Þessi vinnubrögð, að sendiherrar
hefðu embætti sín að eins konar
léni áratugum saman, höfðu við-
gengist óátalið allt til 1989. Við það
varð vandinn við að koma fram
breytingunum meiri en ella, enda
beinlínis ekki unnt að framkvæma
þær í einu vetfangi.
Þetta snertir þann kjarna málsins
að starfskjörin erlendis hafa alla tíð
verið svo miklu betri erlendis en
heima, að margir embættismenn
telja það nánast neyðarbrauð eða
lítillækkun að vinna að stefnumót-
andi verkefnum í aðalstöðvum.
Starfsmetnaður margra þeirra