Morgunblaðið - 28.07.1974, Page 15

MORGUNBLAÐIÐ, SUNNUDAGUR 28. JULÍ 1974.
15
Hannibal
Valdimsrsson:
ENDURSKOÐUN
STJÓRNARSKRÁR
Það var óneitanlega mikill atburS-
ur I þjóBarsögunni, er Kristján IX
Danakonungur fasrði fslendingum
stjórnarskrá við heimsókn sina til
íslands 1874. Þar með fengu fs-
lendingar forræði eigin fjírmíla —
óbundnar hendur til að byggja upp
fjárhagslegt sjálfstæði þjóðarinnar
og athafnafrelsi, sem jafnframt lagði
á þegnana þroskandi ábyrgS.
Enda varð reyndin sú, að siðan
hefur veriS óslitið framfaratfmabil á
fslandi. Þjóðin reis undir þeirri
ábyrgð, sem á hana var lögð,
reyndist verSug þess trausts, sem
henni var sýnt. Var þess umkomin,
þrátt fyrir vantrú margra, AÐ
STANDA A EIGIN FÓTUM.
Engin heildarendurskoðun hefur
farið fram á stjórnarskránni á þeirri
öld, sem liðin er frá þvi hún tók gildi.
Á henni hafa aðeins verið gerðar
breytingar f einstökum atriðum, en
heildarstofninn er sá sami enn i dag.
Óneitanlega var rik ástæða til
gagngerðrar endurskoðunar hinnar
konunglegu stjórnarskrár frá 1874,
þegar lýðveldið var stofnað 70 árum
siðar. 1944. Þaðvarlika ætlunin, en
af þvi varð þó ekki. Niðurstaðan varð
sú. að við þau timamót var þvi einu
breytt i stjórnarskránni, sem beint
leiddi af breytingunni frá konung-
dæmi i lýðveldi. Var þvi þá heitið. að
stjórnarskráin, eins og frá henni var
gengið 1944, skyldi aðeins verða til
naumra bráðabirgða. Þetta hefur þó
ekki staðizt. Bráðabirgðastjórnar-
skráin frá 1944 er enn i gildi á 30
ára afmæli lýðveldisins.
Nokkrar hræríngar hafa þó verið i
þá átt að breyta stjórnarskránni.
Hafa einstakir þingmenn nokkrum
sinnum flutt tillögur og frumvörp til
breytinga á henni. en ekki hafa þau
verið svo vandlega undirbúin, að
Alþingi hafi þótt tiltækilegt að sam-
þykkja þau.
Loks gerðist það á siðari hluta
þings 1972. að samþykkt var tillaga
til þingsályktunar um skipun 7
manna nefndar til að endurskoða
stjórnarskrána. Skyldu nefndarmenn
kosnir af Alþingi.
Augljóst er af þingsályktuninni, að
tilætlunin er viðtæk og gagnger
endurskoðun, þvi að fyrir nefndina
er lagt að leita álits sýslunefnda og
bæjarstjórna, landshlutasambanda
sveitarfélaga og landssambanda
stéttarfélaga. Hún skal einnig leita
álits lagadeildar Háskóla fslands og
Hæstaréttar um lögfræðileg efni. Þá
skal og hverjum þeim. er þess kynni
að óska, gefinn þess kostur með
opinberri tilkynningu að koma á
framfæri við nefndina skriflegum og
skriflega rökstuddum breytingatil-
lögum við núgildandi stjórnarskrá
fyrir þann tima. sem nefndin tiltek-
ur.
Hefur þetta nú verið gert og veitt-
ur fimm mánaða frestur til andsvara.
Fyrsta verk nefndarinnar var það
að afla sér stjórnskipulaga Norður-
landa og annarra þeirra þjóða, er
helzt væru líkindi til að hafa mætti
til hliðsjónar við endurskoðun
stjórnarskrár okkar.
Við skoðun og samanburð þessara
gagna kemur f Ijós. að stjórnarskráin
danska hefur verið á furðu mikilli
viðsýni og framsýni byggð i upphafi.
Eru þau atriði ekki ýkja mörg, sem
sótt verði i yngri stjórnarskrár
annarra landa, og hér gætu átt við.
En hitt er líka auðsætt, að svo miklar
gjörbreytingar hafa átt sér stað á
sviði þjóðfélagsmála á seinustu 100
kemur margt I Ijós, sem sjálfsagt
þykir að skipa nú með öðrum hætti
en þá þótti við hæfi og svara þótti
fyllilega þeirra tima kröfum.
Þau meginatriði stjórnarskrár, sem
tekin voru til athugunar strax á öðr-
um fundi nefndarinnar, voru t.d.
þessi.
1. Hvemig ber að ráðstafa hand-
höfn forsetavalds i forföllum
forseta?
2. Hentar það þjóðfélagsháttum
okkar að hafa hér valdamikinn
forseta?
3. Á Alþingi íslendinga að starfa i
einni málstofu eða tveimur?
4. Vilja menn halda áfram I lögum
ákvæðum um LANDSDÓM,
þótt aldrei hafi komið til fram-
kvæmda, eða vilja menn taka
upp aðra skipan, ef ráðherra er
kærður fyrir embættisrekstur
sinn, t.d. þá að fela Hæstarétti
það verkefni?
5. Skal hin evangelisk-lútherska
þjóðkirkja vera áfram þjóð-
kirkja á íslandi?
6. Vilja menn hafa viðtækari
heimildir til þjóðaratkvæða-
greiðslu en nú eru I stjórnar-
skránni, og hvort skal þjóðar-
atkvæðagreiðsla heldur vera
ráðgefandi eða ákvarðandi?
7. Á kjördæmaskipanin að vera að
öllu bundin i stjórnarskránni
eða að meira eða minna leyti
aðeins ákveðin i kosningalög-
um?
8. Á að taka viðtæk mannréttinda-
ákvæði slfk sem nú eru i gildi
fyrir fsland skv. mannréttinda-
skrá Sameinuðu þjóðanna og
Mannréttindadómstóli Evrópu-
ráðsins inn I sjálfa stjórnar-
skrána?
9. Er rétt að láta kjörgengis-
ákvæði stjórnarskrár, sem nú
gilda um hæstaréttardómara,
einnig ná til annarra embættis-
manna, svo sem t.d. banka-
stjóra, lækna og sýslumanna?
10. Er ástæða til að skjóta stjórnar-
skrá til þjóðaratkvæðis til loka-
staðfestingar eftir samþykkt
tveggja þinga með kosningum
á milli?
Eða er rétt að boða til sérstaks
stjórnlagaþings eða þjóðfund-
ar, sem kosið sé til með öðrum
hætti en til Alþingis og afgreiði
ekki önnur mál en stjórnar-
skipulög rikisins?
Öli þessi atriði hafa verið rædd i
nefndinni og raunar mörg fleiri, en
engar atkvæðagreiðslur hafa ennþá
farið fram um neitt þeirra.
Væri æskilegt. að þeir aðilar, sem
leitað hefur verið til samkvæmt
ályktun Alþingis, tækju afstöðu til
þessara mikilvægu efnisatriða og
sendu nefndinni tillögur sinar sem
allra fyrst.
Auðvitað er nefndinni einnig kær-
komið að fá tillögur frá öllum áhuga-
aðilum um þjóðfélagsmál, um sér-
hver þau atriði stjórnskipunarlaga,
sem máli þykir skipta, hvemig
skipað sé i grundvallarlögum þjóð-
félagsins.
Þessu næst tel ég þá rétt að gera
nokkra grein fyrir viðhorfum minum
til þeirra atriða, sem að var vikið hér
að framan.
Það er þá fyrst, að mér hefur alltaf
þótt það afkáralegt ákvæði að ætla
þremur mönnum að gegna störfum
þjóðkjörins forseta i forföllum hans.
Sú tilhögun á rætur að rekja til
tillagna milliþinganefndar. sem lagt
hafði til. að forsetinn yrði þingkjör-
inn, en ekki þjóðkjörinn.
Skoðun min er sú, að þjóðkjörinn
forseta eigi aðeins ÞJÓÐKJÖRINN
VARAFORSETI að leysa af hólmi.
Beri að kjósa hann samtfmis og með
sama hætti og forsetann.
Varðandi annað atriðið, hvort
okkur muni henta að hafa valdamik-
inn forseta, sem þá sennilega væri
hugsaður sem stjórnmálaforingi jafn-
framt og e.t.v. einnig forsætisráð-
herra hverju sinni, er ég þeirrar
skoðunar, að slikt mundi miður
heppilegt i okkar fámenna þjóð-
félagi.
Með þeirri skipan forsetaembættis
gæti tæpast hjá þvi farið, að forset-
inn stæði jafnan í eldlinu stjórnmála-
legra átaka. Með núverandi fyrir-
komulagi er til þess ætlazt. að for-
setinn sé yfir pólitiskar deilur hafinn
— að um hann og embætti hans sé
friðaður reitur og forsetinn þannig
gerður að sameiningartákni þjóðar-
innar. Að þvi að eiga slikan friðaðan
reit. held ég, að okkar sundurlyndu
og deilugjömu þjóð veiti ekki, og sé
þvi núverandi skipan forseta-
embættisins heppileg og vafasamt,
að breytt yrði til bóta i þvi efni.
Annars er forseti fslands ekki svo
valdalaus sem haft er við orð og
kemur það iðulega i Ijós i sambandi
við stjórnarmyndanir.
Um það. hvort Alþingi íslendinga
eigi að starfa i tveimur deildum, svo
sem verið hefur siðan það var endur-
reist, eða hvort það skuli starfa i
einni málstofu eru vafalaust skiptar
skoðanir. En vist er um það, að
forsendur þær, sem upphaflega voru
fyrir tveggja deilda kerfinu, eru fyrir
löngu brottu fallnar. Þá hafa ýmsar
nágrannaþjóðir okkar nú þegar
breytt þingum sfnum á þann veg, að
þær starfa nú i eini málstofu. og er
ekki annað vitað en að það hafi vel
gefizt og að breytingin sé talin I takt
við timann.
En vist er mér Ijóst, að með þessu
og móti má færa margvtsleg rök, þó
að hér v^rði (ekki gert rúmsins
vegna.
Eins og að var vikið hér að framan
'hafa ákvæði laganna um landsdóm,
sem byggð eru á ákvæðum stjórnar-
skrár, aldrei komið til framkvæmda
og hafa þau þvi alla tið verið dauður
bókstafur.
Má þvi Ifklegt telja, að það verði
ekki deiluefni að fella ákvæðin um
Landsdóm burt úr stjómarskránni.
— Hallast ég helzt að þeirri skoðun
að fela beri Hæstarétti hlutverk
hans.
Ekki verður annað sagt en að
ákvæði stjómarskrárinnar varðandi
trúfrelsi landsmanna séu næsta
frjálsleg, en þó heyrast um það
raddir. að ákvæðin um að hin
evangelisk-lútherska kirkja skuli
vera þjóðkirkja íslands, beri að nema
brott úr stjórnarskránni, þvf að fyrr
en svo sé gert sé hér ekki um algert
trúfrelsi að ræða.
Er ekki ástæða til að fjölyrða um
það atriði, en það má uppiýsa, að
litinn hljómgrunn fékk það í stjórnar-
skrárnefnd að fella það ákvæði
niður.
Varðandi þjóðaratkvæðagreiðslur
er það að segja, að flestir virðast
telja stefnt til aukins lýðræðis með
þvi að rýmkuð séu ákvæði stjórnar-
skrár um að skjóta megi málum til
þjóðaratkvæðis.
Hefir stjórnarskrárnefndin fengið f
hendur skýrslu um þjóðaratkvæða-
greiðslur á íslandi og nokkmm öðr-
um löndum. Eru höfundar hennar
þeir Valdimar heitinn Stefánsson
fyrrum saksóknari rikisins og
prófessor Gaukur Jömndsson.
Af skýrslu þessari verður Ijóst, að
hérlendis hafa þjóðaratkvæða-
greiðslur aðeins farið fram 5 sinnum.
Skylt er skv. gildandi stjórnarskrá
að láta þjóðaratkvæðagreiðslu fara
fram, ef um fmmvarp er að ræða til
laga um breytingu á kirkjuskipun-
inni. Og einnig er skylt að láta
þjóðaratkvæðagreiðslu fram fara, ef
forseti hefur neytt þess réttar sins að
synja lögum staðfestingar.
f hvomgu þessara tilvika hefur þó
reynt á þjóðaratkvæðagreiðslu i
framkvæmd.
Þó hafa þjóðaratkvæðagreiðslur
tvisvar farið fram skv. fyrirmælum
stjómarskrár. þ.e. um sambandslög-
in 1918 og um lýðveldisstjórnar-
skrána.
Hins vegar hafa þjóðaratkvæða-
greiðslur þrisvar farið fram skv. sér-
stakri ályktun Alþingis. Er þar um að
ræða atkvæðagreiðslu 1908 um að-
flutningsbann á áfengi, atkvæða-
greiðslu 1916 um þegnskylduvinnu
og atkvæðagreiðslu 1933 um afnám
áfengisbanns.
Heimildir til þjóðaratkvæðis hér á
landi eru þvi a11 rúmar, bæði skv.
ákvæðum stjómarskrár og sérstök-
um ályktunum Alþingis.
Af þeim 28 rikjum. sem skýrsla
þeirra Valdimars Stefánssonar og
Gauks Jörundssonar nær til, virðist
mér þjóðaratkvæðagreiðslur
heimilaðar I stjómarskrám i 11 rikj-
um, en i 17 þeirra eru slíkar
heimildir ekki.
Yfirleitt eru þjóðaratkvæðagreiðsl-
ur fremur sjaldgæfar meðal þeirra,
sem þó hafa heimildir til að beita
þeim, nema i Sviss. Þar eru þjóðarat-
kvæðagreiðslur tiðari en f nokkru
öðru Evrópuriki.
Það sem aðallega kynni að orka
tvfmælis varðandi rýmkun ákvæða
um þjóðaratkvæðagreiðslur hér á
landi er það, hvort þær skuli vera
ráðgefandi eða ákvarðandi eða þá
hvort Alþingi verði heimilað að halda
báðum möguleikum opnum.
Skoðun min er sú, að nokkuð megi
rýmka heimildir til þjóðaratkvæða-
greiðslu og rétt geti verið að leita
þjóðaratkvæðis nokkru oftar en gert
hefur verið. Þó er fjarri þvi. að öll
mál — þótt stjórmál séu — séu til
þess fallin að bera þau undir úrskurð
kjósenda. Málið þarf að vera þess
eðlis. að hægt sé að fella úrskurð um
það með jái eða neii.
Þá er komið að þvi ákvæði
stjórnarskrárinnar, sem viðkvæmast
er og Ifklegast til að valda miklum
deilum og ágreiningi, hvemig sem
leyst verður.
Það er sjálf kjördæmaskipanin.
Þar kemur fyrst og fremst til greina
það grundvallaratriði: Á að skipta
öllu landinu — einnig Reykjavik —
niður I einmenningskjördæmi? Á
máske að taka upp hina gömlu hug-
mynd: Allt landið eitt kjördæmi? Eða
á að halda núverandi kjördæma-
skipan — stórum fjölmenniskjör-
dæmum með hlutfallskosningu og
uppbótarþingsætum til jöfnunar milli
flokka? — Varðandi þessi atriði get-
ur svo auðvitað verið margra fleiri
hugmynda von.
Vegna þeirra miklu fólksflutninga.
sem átt hafa sér stað i landinu siðan
núverandi kjördæmaskipan var
mótuð, eru þegar uppi ákveðnar
raddir um nauðsyn ákvæða, sem
ekki aðeins tryggi jafnrétti milli
flokka heldur einnig milli landshluta.
Af þessu tilefni meðal annars hafa
vaknað efasemdir um það, hvort
kjördæmaskipanin skuli að öllu vera
bundin i stjómarskránni, eða aðeins
að nokkru leyti, og þá að öðru leyti i
kosningalögum. Slikt mundi gefa
meiri sveigjanleika, en minni festu.
Eitt hinna mörgu álitamála, sem
upp koma i þessu sambandi, er það,
hvort nauðsynlegt sé að hafa tölu
þingmanna fastákveðna I lögum eða
stjórnarskrá.
Mað núverandi kjördæmaskipan
er það mjög á valdi stjórnmála-
flokkanna, einkum hinna stærri,
með röðun I efstu sæti framboðslista
að ákveða skipan þingsins að veru-
legu leyti. Það er naumast hægt að
segja. að frambjóðendur stóru
flokkanna, sem efstu sætin skipa,
séu f KJÖRI. Það er ekki á valdi
kjósenda að ákveða, hvort þeir verði
þingmenn eða ekki. Þeir eru nánast
orðnir þingmenn sins flokks fyrir
kjördag eða frá þeirri stundu, sem
þeir voru settir á framboðslistann.
Þetta er flokksræðisleg skipan, en
engan veginn lýðræðisleg. Þá telja
ýmsir það ókost á núverandi kjör-
dæmaskipan, hversu litið kjósendur
geta um það vitað, hverjir verði upp-
bótarþingmenn og varaþingmenn.
Nógu illt sé að verða að kjósa hóp
manna upp og ofan frá einum flokki
og geta ekkert persónuleg tillit tekið
f kjörklefanum. Mundi það vafalaust
verða talið til bóta af flestum ef
kjósandi ætti þess kost við atkvæða-
greiðsluna að tjá sig um persónulegt
traust til frambjóðenda um leið og
hann þó tæki afstöðu til flokka.
Finnist ekki milliliðir, sem taki tillit
til þessara sjónarmiða, mun það
auka þeirri afstöðu fylgi að skipta
beri landinu i einmenningskjördæmi
og hverfa frá núverandi kjördæma-
skipan með hlutfallskosningum.
Annars eru þessi mál svo
margslungin og um þau svo skiptar
skoðanir. að enginn skyldi ætla að
þeim verði gerð tæmandi skil i blaða
grein.
Hefur það og orðið að ráði I
stjórnarskrámefnd að láta önnur og
minni ágreiningsmál sitja I fyrirrúmi
um afgreiðslu, en láta kjördæma-
skipanina biða um sinn.
Ýmsir hafa lagt á það áherzlu á
sfðari árum, að inn i stjórnarskrána
ætti að taka viðtæk ákvæði um
félagslegan rétt þegnanna og mann-
réttindi. sem nú hafi hlotið almenna
viðurkenningu, en hafi nánast verið
óþekkt fyrir hundrað árum. Þannig
hafa menn t.d. talið. að rétturinn til
vinnunnar ætti að vera tryggður I
sjálfri stjórnarskránni.
Er ólfklegt að nokkur setji sig á
móti sliku, þó að ísland sé með
þátttöku sinni I alþjóðasamtökum
margskuldbundið inn á við og út á
við og hafi auk þess með almennri
félagsmála- og mannréttindalöggjöf
sinni skipað sér sess meðal þeirra
þjóða, sem einna lengst hafa náð á
þvi sviði.
Um það atriði. hvort rétt sé að láta
þær takmarkanir, sem nú gilda um
kjörgengisskilyrði hæstaréttar-
dómara, einnig ná til annarra emb-
ættisstétta i almenningsþjónustu.
svo sem bankastjóra, lækna og
sýslumanna, eru skoðanir skiptar.
Og eins um það, hvar mörk skuli
dregin. Hitt hefur lengstum verið
ágreiningslaust að halda beri dóms-
valdinu sem vendilegast aðgreindu
frá framkvæmdavaldi og þvi hafa
hæstaréttardómarar ekki kjörgengi
til Alþingis.
Um það eru allir sammála, að ég
hygg, að grundvallarlögstjómarskrá
— skuli vera einföld i sniðum. í
henni eigi dægurflugur laga
setningar ekki heima og ekki skuli
auðhlaupið að þvi að breyta henni
nema vist sé. að þjóðarvilji sé
ótvirætt að baki breytingunum.
Þvi er nú svo kveðið á, að stjórnar-
skrá lýðveldisins verði ekki breytt
nema með samþykkt á tveimur þing-
um, með kosningum á milli. Hér
virðist all traustlega um hnúta búið.
En samt hafa komið fram raddir um,
að til viðbótar núgildandi ákvæðum
komi ákvæði um. að stjómarskrá og
breytingum á henni skuli skjóta til
þjóðaratkvæðis til lokastaðfestingar.
Þykir mér næsta óliklegt. að slfkt
mundi neinu breyta, enda yrði
aðeins jáyrði eða neitun við komið i
slfkri þjóðaratkvæðagreiðslu.
Hugmyndin um sérstakt stjórn-
lagaþing eða þjóðfund, sem afgreiði
stjórnarskrá eina mála, er að sjálf-
sögðu byggð á þeirri skoðun. að það
skuli vel vanda, er lengi eigi að
standa. En þó er ég þeirrar skoðunar,
að Alþingi Islendinga eigi sjálft að
hafa veg og vanda af setningu
stjórnarskrár eins og af öðru lög-
gjafarstarfi f landinu, enda vandséð,
að nokkrum öðrum aðila færist það
betur úr hendi.
Um þessar mundir verður stjómar-
skrá okkar að meginstofni 100 ára.
Get ég vel skilið sjónarmið þeirra.
sem segja, að vel hefði á þvi farið, að
lokið væri endurskoðun stjórnar-
skrárinnar á þessu merkisafmæli
hennar. Útilokað væri það heldur
ekki að svo gæti orðið fyrir árslok, ef
horfið væri frá allsherjar endurskoð-
un og ákveðið að taka aðeins fyrir fá
meginatriði, en láta annað bfða um
sinn. Til dæmis væri hægt að taka
eitt atriði, eins og það að breyta
þinginu f eina málstofu, út úr, ef
stjórnvöld ákvæðu slfkt.
En eins og málið liggur fyrir skv.
þingsályktuninni frá 18. maf 1972
er bersýnilegt, að endurskoðuninni
verður ekki lokið á skömmum tfma.
Þýðing stjórnskipulaga ýmissa
landa er mikið verk og tekur
óhjákvæmilega alllangan tima. Þá
eru álitamálin svo mörg, eins og Ijóst
má verða af framanrituðu, að þau
verða naumast brotin til mergjar á
svipstundu.
Enn kemur það til. að þeir mörgu
aðilar, sem fyrir er mælt f ályktun
Alþingis. að leitað skuli til, hafa nú
fengið svarafrest til 1. desember
næstkomandi. Má þá búast við, að
svörin veki ný viðhorf og úrvinnsla
þeirra kosti mikla vinnu.
Annars er það ekki aðalatriði.
hvenær endurskoðun stjórnarskrár
verði lokið heldur hitt, hversu til
tekst um sjAlfo framkvæmd
verkstes. £r/hvf (rayssv aS'ffair nrtirgu
aUat.aantiM)to vvaið l<*s*að. *ýni
máfiaau iááiqp oq Htáifrá sglr hæyra