Morgunblaðið - 05.03.1989, Blaðsíða 11

MORGUNBLAÐIÐ SUNNUDAGUR 5. MARZ 1989
11
Bjami Benediktsson Gunnar Thoroddsen Hannibal Valdimarsson Matthías Bjamason.
Formenn stjómarskrámefnda
Þó að endurskoðun stjórnarskráinnar hafi gengið hægt hefur starf
nefndanna þó borið þann ávöxt að fyrir liggja tillögur um
stjórnarskrárbreytingar frá 1983, sem einn viðmælandi blaðsins kallaði
„eitthvert best varðveitta leyndarmál á íslandi“.
eim sem ekki hafa lesið
stjórnarskrána má virða
það til vorkunnar að
varla er hægt að segja
að hún sé skemmtilegt
plagg. Nútímamanni virðast sumar
greinar hennar vera heldur smá-
smugulegar, svo sem þessi kafli úr
20. grein: „Forseti getur flutt emb-
ættismenn úr einu embætti í ann-
að, enda missi þeir einskis í af
embættistekjum sínum og sé þeim
veittur kostur á að kjósa um emb-
ættaskiptin eða lausn frá embætti
með lögmætum eftirlaunum eða
lögmætum ellistyrk." Varla verður
sagt að þessi klausa sé kjarnyrt
lýsing á grundvallaratriðum þjóð-
félagsskipunarinnar, en flestar
greinar stjórnarskrárinnar eru held-
ur stílhreinni.
Mannréttindi af
skornum skammti
Stjómarskráin er 81 grein og
nær 200 setningar. Þar af fjalla
um þrír fjórðu um skipulag forseta-
embættisins, Alþingis, dómstóla og
annara aðila löggjafar-, fram-
kvæmda- og dómsvaldsins. Einnig
er kveðið á um slík mannréttindi
sem trúfrelsi, atvinnufrelsi, prent-
frelsi, friðhelgi heimilisins og eign-
arréttarins og réttinn til fræðslu
og framfærslu. Gaukur Jörundsson,
umboðsmaður Alþingis, telur þó að
íslenska stjórnarskráin gangi ekki
eins langt í að tryggja mannréttindi
og Mannréttindasáttmáli Samein-
uðu þjóðanna og fleiri sáttmálar
sem Island er aðili að. Þannig er
til dæmis ákvæði um prentfrelsi,
en ekki almennt um tjáningarfrelsi
og ákvæði um trúfrelsi, félagafrelsi
og friðhelgi heimilisins telur Gaukur
ófullkomin og takmarka vald lög-
gjafans lítið. Gaukur hefur ritað
forsætisráðherra bréf þar sem hann
vekur athygli á þessu og nefndu
margir viðmælendur það bréf sem
dæmi um nauðsyn þess að endur-
skoða stjórnarskrána.
Flestir eru sammála um að end-
urskoðun stjómarskrárinnar hafi
dregist úr hömlu. Lýðveldisstjómar-
skráin var soðin saman í tímahraki
úr plagginu sem Kristján níundi
afhenti Islendingum upp á sitt ein-
dæmi árið 1874 og telur Gunnar
G. Schram að um 90% stjómar-
skrárinnar sé þaðan ættaður.
Skömmu eftir lýðveldisstofnun hóf
nefnd undir forystu Bjarna Bene-
diktssonar starf við endurskoðun
stjórnarskrárinnar. Nokkurt hlé
varð síðan á því þar til ný stjórnar-
skrámefnd undir formennsku
Hannibals Valdimarssonar var sett
á laggirnar árið 1972. Árið 1978
tók Gunnar Thoroddsen við for-
mennsku og eftir að hún skilaði
áliti árið 1983 hefur Matthías
Bjarnason verið formaður stjórnar-
skrárnefndar. Hann segir að mikið
starf sé óunnið og treystir sér ekki
til að spá um hvenær nefndin skili
af sér. Aðspurður segir hann þó að
ný kosningalög eigi að liggja á börð-
inu fyrir næstu kosningar og telur
fráleitt annað en að íslendingar
muni hafa eignast nýja stjórnarskrá
fyrir aldamót.
Gunnar G. Schram, sem var ráð-
gjafi nefndarinnar undir for-
mennsku Gunnars Thoroddsens og
situr þar nú sem fulltrúi Sjálfstæð-
isflokksins, segir það vera mikinn
misskilning ef menn haldi að starf-
ið hingað til hafi engan árangur
borið. í raun og vem liggi fyrir
fullmótaðar og ítarlegar tillögur um
breytingar á stjórnarskránni frá
árinu 1983, sem vom lagðar fram
í skýrsluformi og kynntar þingi og
þjóð í frumvarpi sem Gunnar Thor-
oddsen, þáverandi forsætisráðherra
og formaður nefndarinnar lagði
fyrir Alþingi. Gunnar Schram segir
að nefndarmenn hafi í stórum drátt-
um verið sammála um þessar tillög-
ur þó að sumir, einkum fulltrúar
Alþýðubandalagsins, hafi viljað
bæta fleiri ákvæðum við. Hins veg-
ar hefðu þær ríkisstjórnir sem síðan
hefðu setið því miður ekki komið
málinu í höfn, en vilji menn reka
af sér slyðruorðið liggi þessar tillög-
ur fyrir nú þegar. Tæknilega séð
ætti ekkert að vera því til fyrirstöðu
að Alþingi samþykkti nýja stjómar-
skrá fyrir næstu kosningar. Álþingi
þyrfti síðan að samþykkja stjómar-
skrána aftur eftir kosningar og ef
ríkisstjórnin situr út kjörtímabilið
ætti ný stjómarskrá að geta tekið
gildi innan þriggja ára.
Kjósendur geti krafíst
þjóðaratkvæðagreiðslu
I hveiju eru þessar breytingatil-
lögur frá 1983 fólgnar? Nefndin
gerði skrá um helstu nýmæli í 25
liðum og skulu nokkur þeirra talin
upp hér: .
► Ríkisstjórn skal aðeins mynduð
að því tilskyldu að forseti hafi geng-
ið úr skugga um að meiri hluti þings
styðji hana eða veiti hlutleysi.
► Forseta er heimilt að mynda
ríkisstjórn hafi stjómarmyndunar-
viðræður ekki borið árangur innan
átta vikna.
► Alþingi starfi í einni málstofu í
stað tveggja deilda.
*■ Heimild til setningar bráðbirgða-
laga er þrengd
► Ný ákvæði um mannréttindi era
tekin inn, svo sem um skoðana-
frelsi og önnur gerð ítarlegri, svo
sem um friðhelgi heimilisins og rétt
manna við handtöku og frelsissvipt-
ingu.
► Náttúraauðlindir landsins era
lýstar ævarandi eign íslendinga og
auðlindir hafs og hafsbotns innan
Hefiirþú
lesið
stjórnar-
skrána?
Rúmlega tveir af hveijum i
þremur sem spurðir vora |
spurningarinnar:.„Hefur þú les-
ið stjórnarskrána?" svöraðu
henni neitandi - 68% nákvæm-
lega. Minnið svíkur hins vegar
flesta þá sem segjast hafa lesið
plaggið. Aðeins tveir af fimmtíu
gátu farið með fyrstu grein
stjórnarskrárinnar orðrétt, en
tveir aðrir vissu að í greininni
stendur „ísland er lýðveldi".
Það sem á vantar er „með þing-
bundinni stjórn". Rúmlega 90%
segjast hins vegar ekki vita
hvemig þessi grein hljóðar.
Fólk er mjög sannfært um að
stjórnarskráin tryggi málfrelsi.
84% manna telja að svo sé, en
aðeins 4% ekki (12% merktu
við reitinn „veit ekki“). í stjórn-
arskránni er hins vegar ekkert
almennt ákvæði um málfrelsi
eða tjáningarfrelsi, þó að fáir
myndu líklega neita því að
málfrelsi ríki í reynd á Islandi.
Menn era ekki alveg jafn sann-
færðir um að prentfrelsi sé
stjórnarskrártryggt. 18% telja
að svo sé ekki, en 70% telja
réttilega að svo sé. í 72. grein
stjórnarskrárinnar segir: „Hver
maður á rétt á að láta í ljós
hugsanir sínar á prenti; þó
verður hann að ábyrgjast þær
fyrir dómi. Ritskoðun og aðrar
tálmanir fyrir prentfrelsi má
aldrei í lög leiða.“
Athugun Morgunblaðsins fór
þannig fram að fimmtíu manns
á förnum vegj vora beðnir um
að merkja við fjórar spuming-
ar. Var fólki einniggefinn kost-
ur á að koma með tillögur um •
breytingar, en aðeins ein bein
tillaga kom fram: „Að gera
Vigdísi að drottningu með
formlegum hætti". Það getur
þó vart talist undarlegt að
menn hafi ekki tillögur um
stjórnarskrárbreytingar á hrað-
bergi, þegar þess er gætt að
það hefur tekið stjórnmála-
menn og lögspekinga áratugi
að koma fram með slíkar tillög-
ur.
íslenskrar lögsögu lýstar þjóðar-
eign.
► Ákvæði eru um beint lýðræði.
Fjórðungur alþingiskjósenda getur
farið fram á ráðgefandi þjóðarat-
kvæðagreiðslu og tekið er fram að
íbúar sveitarfélaga geti óskað eftir
atkvæðagreiðslu um sín mál.
Ekki var alveg fullt samkomulag
um þessar tillögur; þannig vildu
fulltrúar Alþýðuflokks og Alþýðu-
bandalags greiða „sanngjamt" verð
fyrir eignarnám en ekki „fullt" verð,
eins og meirihluti nefndarinnar vildi
taka upp orðrétt eftir núverandi
stjómarskrá. Þá lögðu fulltrúar
Alþýðuflokks til nokkra viðauka,
sem ekki hlutu náð fyrir augum
allrar nefndarinnar, en fulltrúar
Alþýðubandalags vora þó mun stór-
tækari í þeim efnum. Ragnar Am-
alds, alþingismaður og annar full-
trúi Alþýðubandalags, segir að
ástæða þessa sé að hluta til sú að
Alþýðubandalagið hafi jallað mjög
ítarlega um stjómarskrármálið og
lagt fram nákvæmar tillögur. Meðal
tillagna Alþýðubandalagsins era
ákvæði um vinnustaðalýðræði, rétt
tií vinnu, friðlýsingu íslands og
Flestir töldu stjómarskrána mik-
ilvæga réttarbót en mönnum varð
strax starsýnt á galla hennar. Það
fór í taugar íslendinga að hún var
valdboðin af konungi og í henni var
vísað til stöðulaganna frá 1871.
Framkvæmdavaldið í höndum ís-
landsráðgjafa í Kaupmannahöfn og
landshöfðingja í Reykjavík og ekki
háð Alþingi. Konungur hafði synj-
unarvald gagnvart lagasetningu
Alþingis, í sameiginlegum málum
Danmerkur og íslands réð danska
ríkisþingið og æðsta dómsvald var
í Danmörku.
Það er eftirtektarvert hve íslend-
ingum era „þjóðréttindi" og „þjóð-
frelsi“ hugstæð en aftur á móti virð-
ast almenn mannréttindi og per-
sónufrelsi skipta minna máli, annað
hvort era þau talin sjálfgefin eða
nýtast helst til að beijast fyrir þjóð-
réttindunum.
Fljótlega hófst barátta fyrir end-
urskoðun stjómarskrárinnar og frá
og með árinu 1881 var „stjómlaga-
þrefið" mál málanna. Barist var
fyrir 'íslensku framkvæmdavaldi,
jarli eða íslenskum ráðherra. Næstu
tvo áratugi var tekist á af miklum
krafti, m.a. komu fram svonefnd
miðlun 1889 og Valtýska 1895.
1902-1903 voru loks gerðar
stjórnarskrárbreytingar. Island
fékk heimastjórn með innlendum
ráðherra ábyrgum fyrir Alþingi. En
sá galli var á, að ráðherrann skyldi
bera íslensk mál fyrir konung í
ríkisráði Dana. „Ríkisráðsákyæðið"
var eitur í beinum margra'íslend-
inga. Deilur við Dani héldu áfram.
1915 var ríkisráðsákvæðið fellt út
úr stjórnarskránni. Einnig var
heimilað að ráðherrar mættu vera
fleiri en einn. Konungskjör var af-
numið og kosningaréttur var rýmk-
aður, t.d. fengu konur og vinnuhjú
kosningarétt — þó með takmörkun-
um.
Með sambandslögunum 1918
öðlaðist ísland fullveldi og því
fylgdu breytingar á stjórnarskránni
sem tók gildi 18. mars 1920. Gerð-
ar vora breytingar varðandi kjör-
dæmaskipan 1932-33 og 1942. Við
lýðveldisstofnunina voru aðeins
gerðar nauðsynlegustu breytingar.
Lýðveldi tók við af konungsdæmi
og forseti kom í konungs stað.
Stjórnarskráin 1944 var hugsuð til
bráðabirgða en hún hefur reynst
endingarbetri en menn ætluðu. Á
henni hafa ekki verið gerðar aðrar
breytingar en þær sem varða kosn-
ingar og kosningaskipan.
Það er mál margra að bráða-
birgðastjómarskráin frá 1944 sé
að veralegu leyti „frelsisskráin" frá
1874. Að vissu marki má það til
sanns vegar færa. Stjómarskránni
hefur samt nokkram sinnum verið
breytt eftir því sem aðstæður kröfð-
ust og henta þótti. E.t.v. má segja
að breytingamar hafi verið þrenns
konar. í fyrsta lagi breytingar sem
vörðuðu stöðu Islands og Dan-
merkur. í öðra lagi breytingar í
frjálsræðisátt, einkum varðandi
rýmkun kosningaréttar og að lokum
breytingar varðandi kosningafyrir-
komulag og kjördæmaskipan.

bann við geymslu gjöreyðingar-
vopna, einkarétt íslenskra aðila á
eignarhaldi á fasteignum og náttú-
rauðæfum, og jafnt kaup kvenna
og karla fyrir sambærilega vinnu.
Ragnar hefur síðan sjálfur hreyft
hugmyndum um breytt kosningalög
í átt til aukins persónukjörs og lagði
reyndar fram frumvarp þess efnis
í nóvember árið 1987.
Þarf breytt vinnubrögð
Aðeins fulltrúar fjórflokkanna
áttu fulltrúa í nefnd þeirri sem
Gunnar Thoroddsen veitti for-
mennsku, en síðan hafa bæst í
nefndina fulltrúar Kvennalista og
Borgaraflokks. Sigríður Dúna
Kristmundsdóttir, fulltrúi Kvenna-
listans segir að kvennalistakonur
taki afstöðu til einstakra mála eftir
því sem þau komi upp í nefndinni,
en þær leggi ekki fram ítarlegar
tillögur á meðan ekki era nein teikn
á lofti um að hraða eigi störfum
nefndarinnar. Stjómarskrárnefndin
haldi málinu vakandi, en það þurfi
allt öðravísi vinnubrögð en nú eru
viðhöfð ef ljúka eigi málinu sem
fyrst. Aðspurð segist Sigríður Dúna
vera efins um að það eigi að lög-
binda jafnrétti kvenna og karla í
stjórnarskrá, vegna þess að það
gæti komið í veg fyrir ,jákvæða
mismunun“ til að rétta hlut kvenna
og því gæti slíkt ákvæði í raun
þýtt að núverandi misrétti yrði fest
í sessi.
Gagnrýnendur tillagnanna frá
1983 telja að þær boði sáralitlar
raunveralegar breytingar en snúist
frekar um bætt orðalag eða merk-
ingarlaust snakk um sjálfsagða
hluti. Til dæmis era ábyggilega fáir
ósammála 80. grein hinnar fyrir-
huguðu stjórnarskrár, þar sem seg-
ir: „Vernda skal náttúru landsins
og auðlindir þess svo ekki spillist
líf eða land að nauðsynjalausu."
Hitt gæti verið meiri vandi að túlka
orðin „að nauðsynjalausu“.
Eru stjórnmálamenn óhæfír
til að breyta
slj órnarskránni?
Gagnrýni á efni breytingartil-
lagnanna frá ’83 er margvísleg, en
sjálf nefndarskipunin og aðferðin
við breytingarnar er einnig gagn-
rýnd. Sigurður Líndal, prófessor í
lögfræði við Háskóla íslands, segist
ekki telja það heppilegt að hafa
einungis atvinnustjómmálamenn í
nefndinni og hugsanlega sé þetta
verkefni sem stjórnmálamemi ráði
ekki við. Gagnrýni af þessu tagi
heyrist bæði frá hægri og vinstri
væng stjórnmálanna.
Hannes Hólmsteinn Gissurarson,
dósent, sem gefið hefur út bók um
stjórnarskrármálið, segir það vera
einn megintilgang stjórnarskrár að
vemda rétt einstaklingsins gagn-
vart valdsmönnum. Með setu í
stjórnarskrámefnd séu stjórnmála-
menn því að gerast dómarar í eigin
sök og hann telur litlar líkur á því
að þeir hafi áhuga á því að tak-
marka vald sitt. Ríkisvaldið hafi
verið að auka vald sitt á kostnað
einstaklingsins, ekki síst með auk-
inni skattheimtu, og því sé nauðsyn-
legt að takmarka skattlagningar-
og seðlaprentunarvald ríkisins í
stjórnarskrá.
Ragnar Stefánsson, jarðskjálfta-
fræðingur, segir núverandi stjóm-
arskrá vera sæmilega tryggingu
fyrir framhaldslífi gróinnar vald-
stéttar, í okkar tilviki embættis- og
peningamanna, og breytingartillög-
ur svokallaðrar stjórnarskrámefnd-
ar nánast engar. Hann segir sig og
aðra sósíalista vilja miklu beinna
lýðræði, með þjóðaratkvæðagreiðsl-
um og alþýðudómstól, sem kosið
væri beint til og hægt yrði að áfrýja
óréttlátum Hæstaréttardómum til.
Þjóðfundur
Hvemig hyggjast menn koma
slikum „róttækum" tillögum á
framfæri við þjóðina, ef endurskoð-
un stjómarskrárinnar fer alltaf í
gegnum síu atvinnustjómmála-
manna? Hannes Hólmsteinn segist
ekki búast við að tillögur sínar verði
lagðar fram af þingmönnum Sjálf-
stæðisflokksins. Hannetelur hins
vegar koma til greina að kalla til
sérstaks þjóðfundar til að fjalla um