Morgunblaðið - 01.02.2004, Blaðsíða 10

10 SUNNUDAGUR 1. FEBRÚAR 2004 MORGUNBLAÐIÐ
Í nær öllum EES-ríkjum eru við lýði sérákvæði í lögum til að stemma stigu við samþjöppun á fjölmiðlamarkaði. Þau heimila
stjórnvöldum að grípa inn í ef samruni fjölmiðlafyrirtækja felur í sér ógnun við fjölbreytni fjölmiðla og tjáningarfrelsi. Ennfremur
er tryggt með reglum um leyfisveitingar að ljósvakamiðlar safnist ekki á of fáar hendur og að jafnvægi ríki á markaðnum.
Það er mikilvægt fyrir lýð-ræðið að almenningur eigiaðgang að áreiðanlegumupplýsingum um það semer efst á baugi og mismun-
andi skoðunum á pólitískum deilu-
málum. Ennfremur skiptir miklu að
menningararfur þjóða, þjóðabrota
og samfélaga sé ræktaður og honum
haldið við. Fjölbreyttir fjölmiðlar
eru taldir stuðla að þessu. Töluverð
umræða hefur verið um þetta efni að
undanförnu bæði hérlendis og ann-
ars staðar í Evrópu.
Fæstum blandast hugur um
hversu ískyggilegt ástandið er á Ítal-
íu þar sem forsætisráðherrann Berl-
usconi ræður yfir meirihlutanum af
einkasjónvarpsstöðvum sem sjón-
varpa á landsvísu og er jafnframt í
aðstöðu til að hlutast til um málefni
ríkissjónvarpsins. Hættan er þá sú
að forsætisráðherrann geti notað yf-
irráð sín yfir ljósvakamiðlum til þess
að tryggja sér fylgi almennings við
stefnu sína. Að sama skapi geti hann
notað valdastöðu sína til að búa bet-
ur í haginn fyrir viðskiptaveldi sitt.
Við slíkar aðstæður er lýðræðið í
mikilli hættu. En þótt aðstæður á
Ítalíu séu um margt einstakar þá er
víðar í álfunni einstefna á fjölmiðla-
markaði. Í Rússlandi til dæmis hafa
allar sjónvarpsstöðvar sem sjón-
varpa á landsvísu verið færðar undir
yfirráð stjórnvalda. Er þar um aft-
urför að ræða frá því á tíunda ára-
tugnum þegar starfræktar voru
einkareknar sjónvarpsstöðvar á
borð við NTV sem voru sjálfstæðar í
fréttaflutningi og gagnrýnar á
stjórnvöld.
En það er ekki einungis í þessum
löndum sem menn hafa áhyggjur af
fábreytni í fjölmiðlun. Í flestum Evr-
ópulöndum er þetta eitt aðalvið-
fangsefni stjórnvalda þegar mótaðar
eru reglur um fjölmiðla − að stuðla
að fjölbreytni og gæðum í þágu alls
almennings án þess að takmarka um
of viðskiptafrelsi.
En það er augljóslega ekki nóg að
margir fjölmiðlar séu á einum mark-
aði ef efni þeirra allra er af sama
toga, til dæmis vegna þess að þeir
nota efni frá sömu fréttastofu eða
vegna þess að þeir eru allir í eigu
sama aðila. Ennfremur verða fjöl-
miðlar og blaðamenn sérstaklega að
njóta sjálfstæðis til þess að hægt sé
að tala um eiginlega fjölbreytni. Í
einu landi geta til dæmis verið marg-
ir mismunandi fjölmiðlar í eigu
margra aðila sem allir eru þó hallir
undir stjórnvöld. Skýringin á slíku
kann til dæmis að vera harðstjórn
sem líður ekki fjölmiðlum að hafa
sjálfstæðar skoðanir eða flytja frétt-
ir sem eru óþægilegar fyrir valdhafa.
Ennfremur verður að hafa í huga
að fjölmiðlaneysla þarf ekki endilega
að vera í samræmi við fjölbreytt fjöl-
miðlaframboð. Ríkisútvarp kann til
dæmis að bjóða upp á hið mætasta
menningarefni en það stoðar lítið ef
hlustun og áhorf er í lágmarki.
Evrópskar reglur
Fjölbreytni í fjölmiðlun er tiltölu-
lega nýlegt áhyggjuefni sem kann að
skýra það hvers vegna ekki er á hana
minnst í 10. grein Mannréttindasátt-
mála Evrópu sem stendur vörð um
tjáningarfrelsi. Sömu sögu er að
segja um stjórnarskrár Evrópuríkja
nema þær alla nýjustu. Réttindaskrá
Evrópusambandsins, sem samþykkt
var fyrir nokkrum árum og verður
hluti af stjórnskrá ESB ef og þegar
hún verður til, bætir um betur og
segir að virða beri frelsi og fjöl-
breytni fjölmiðla.
Mannréttindadómstóll Evrópu
hefur einnig skýrt 10. grein MSE svo
að tjáningarfrelsi og réttur almenn-
ings til upplýsinga um almannahag
nái ekki fyllilega fram að ganga
nema valkostir í fjölmiðlun séu fyrir
hendi. Ríkið beri á endanum ábyrgð
á því að fjölbreytni sé til staðar. (In-
formationsverein Lentia gegn Aust-
urríki, 1993).
Þá samþykkti Evrópuráðið fyrir
nokkrum árum tilmæli til aðildar-
ríkja um aðgerðir til að stuðla að fjöl-
miðlafjölbreytni nr. (99) 1. Þar er
mælt með eftirfarandi aðgerðum
varðandi eignarhald á prent- og ljós-
vakamiðlum: 1. Skilgreindir séu í
lögum eða framkvæmd þröskuldar
til að takmarka áhrif sem eitt fyr-
irtæki eða fyrirtækjasamsteypa get-
ur haft í einum eða fleiri geirum fjöl-
miðlunar. Þar geti til dæmis verið
um að ræða hámarks leyfilega mark-
aðshlutdeild hvort sem er miðað við
veltu eða útbreiðslu. 2. Við úthlutun
útvarpsleyfa (hvort sem er til sjón-
varps eða hljóðvarps) skuli gæta sér-
staklega að nauðsyn þess að stuðla
að fjölbreytni. 3. Komið verði á fót
sérstökum eftirlitsstofnunum sem
hafi völd til að hamla gegn sam-
þjöppun sem ógni fjölbreytni á fjöl-
miðlamarkaði. Að öðrum kosti megi
fela útvarpsyfirvöldum eða sam-
keppnisyfirvöldum slíkt verkefni. 4.
Gera þurfi sérstakar ráðstafanir
vegna lóðréttrar samþjöppunar þar
sem framleiðsla, útvarp og dreifing
efnis séu á einni hendi.
Samkeppnislög ein
og sér duga ekki til
Hefðbundin samkeppnislöggjöf
geymir yfirleitt úrræði til að bregð-
ast við einokunartilburðum á ýmsum
sviðum viðskipta þar á meðal í fjöl-
miðlun. Gallinn er sá að samþjöppun
á fjölmiðlamarkaði getur byrjað að
hafa skaðleg áhrif án þess að þrösk-
uldi samkeppnislaga sé náð. Hér er
líka meira í húfi en þegar um venju-
lega neysluvöru er að ræða. Fá-
keppni á matvörumarkaði kemur illa
við pyngju neytenda en fábreytni og
einokunartilburðir í fjölmiðlun vega
að grundvelli lýðræðisins.
Þess vegna hafa flest Evrópuríki
gripið til aðgerða á borð við þær sem
nefndar eru í tilmælum Evrópuráðs-
ins til þess að stemma stigu við sam-
runa og samþjöppun eignarhalds á
fjölmiðlasviðinu.
Í sumum ríkjum eins og Sviss og
Írlandi hefur verið bætt ákvæðum í
samkeppnislög sem uppáleggja sam-
keppnisyfirvöldum að taka sérstakt
tillit til sjónarmiða um fjölmiðlafrelsi
og fjölbreytt framboð upplýsinga
þegar samþjöppun á fjölmiðlamark-
aði er metin. Í Bretlandi áskilja
stjórnvöld sér rétt til að banna sam-
runa dagblaða ef samanlögð út-
breiðsla fer yfir ákveðin mörk. Á
Ítalíu er sérstök fjölmiðlaeftirlits-
stofnun, líkt og útvarpsréttarnefnd-
in á Íslandi nema með víðtækara um-
boð, samkeppnisyfirvöldum til
ráðgjafar þegar um samruna á fjöl-
miðlasviðinu er að ræða.
Norðmenn hafa farið þá leið að
setja sérstök lög um eignarhald á
fjölmiðlum og er sérstakri eftirlits-
stofnun, Eierskapstilsynet, falið að
stemma stigu við óhæfilegri sam-
þjöppun (sjá Lov om tilsyn med er-
verv i dagspresse og kringkastning,
www.lovdata.no).
Þar sem sjónvarpsrekstur er
hvarvetna háður opinberum leyfum
eru hæg heimatökin fyrir stjórnvöld
að hlutast til um að slík leyfi safnist
ekki á of fáar hendur. Flest Evrópu-
ríki hafa því ákvæði í útvarpslögum
sínum sem miða í þessa átt. Stundum
er þá kveðið á um að enginn einn að-
ili megi fara með nema tiltekinn
fjölda leyfa að hámarki. Þá kann að
vera mælt fyrir um að enginn einn
aðili eigi meira en tiltekinn hlut í fé-
lagi sem rekur sjónvarpsstöð eins og
gert er í Frakklandi og Grikklandi.
Er það til þess að tryggja að fjöl-
breytt viðhorf ráði ríkjum við rekst-
ur viðkomandi stöðvar og enginn
einn aðili ráði alfarið ferðinni.
Enn ein leið er að mæla fyrir um
að enginn einn aðili megi hafa meira
en tiltekna hámarkshlutdeild á út-
varpsmarkaði. Er þar til dæmis mið-
að við þriðjung í Noregi, Þýskalandi
og á Ítalíu
Löggjafarþróun
Lauslegur samanburður á milli
Evrópuríkja leiðir í ljós að nær alls
staðar eru í gildi lagaákvæði sem
eiga að takmarka samþjöppun á fjöl-
miðlamarkaði. Einu EES-löndin þar
sem engar slíkar takmarkanir eru
við lýði, nema í formi almennrar
samkeppnislöggjafar, eru Ísland og
Danmörk. Álitamál er hvort telja
ætti Svíþjóð og Finnland með en þar
er vissulega ekki að finna í lögum
neitt þak á fjölda útvarpsleyfa í eigu
sama aðila. Hins vegar eru annars
konar varnaglar sem ættu að hamla
gegn samþjöppun, þ.e. að við útgáfu
leyfa í Finnlandi ber að taka tillit til
fjölbreytni á markaði og í Svíþjóð
geta yfirvöld sett skilyrði um að
eignarhald félags sem fær leyfi
breytist ekki. Það myndi þýða í síð-
arnefnda tilfellinu að ef ein útvarps-
stöð yfirtæki aðra yrði leyfi síðar-
nefndu stöðvarinnar tekið til
endurskoðunar. Má geta þess að víð-
feðmari lagasetning hefur verið til
umræðu í Svíþjóð og liggur fyrir ít-
arleg skýrsla um leiðir í því efni. Þótt
ekki séu í íslenskum lögum sérstök
ákvæði til höfuðs samþjöppun á fjöl-
miðlamarkaði er rétt að geta þess að
í útvarpslögum er að finna ákvæði
um „innri fjölhyggju“ ef svo má að
orði komast, þ.e. að útvarpsstöðvum
beri „að virða tjáningarfrelsi og
stuðla að því að fram komi í dagskrá
rök fyrir mismunandi skoðunum í
umdeildum málum“.
Erfitt er að greina hvort þróun er í
átt til umfangsmeiri reglna eða til-
slökunar. Bretar hafa til dæmis ný-
verið slakað verulega á reglum um
samþjöppun. Afnumið var bann við
því að aðilar utan EES gættu sótt
um leyfi til útvarpsrekstrar, afnumið
var 15% þak á útbreiðslu sjónvarps í
Fjölbreytni fjölmiðla
Reuters
Breskur lesandi sökkvir sér ofan í umfjöllun Sun um Hutton-skýrsluna. Í Bretlandi eins og víða annars staðar gilda reglur um það hvað einn aðili getur gerst aðsópsmikill á fjölmiðlamarkaði.
Lög og réttur
eftir Pál
Þórhallsson