Fréttablaðið - 24.07.2012, Blaðsíða 13

ÞRIÐJUDAGUR 24. júlí 2012 13
Stjórnarskráin í brennidepli
þjóðfélagsumræðunnar
Stjórnarskráin hefur verið í
brennidepli á undanförnum
misserum. Í nýlegri umræðu
um Landsdómsmálið, vald-
svið forseta og breytingar á
stjórnarskránni hafa komið
fram ýmis sjónarmið um
hvernig beri að túlka og beita
henni. Eitt af þeim atriðum
sem deilt hefur verið um er
hvort merking stjórnarskrár-
innar þróist með tímanum
án þess að henni sé formlega
breytt. Þýðir stjórnarskráin
eitt í dag og annað á morgun
eða er merking hennar ávallt
sú sama? Hvaða gildi hafa
hefðir og venjur þeirra sem
fara með ríkisvald við túlk-
un stjórnarskrárákvæða um
störf þeirra? Við þessum stóru
spurningum er ekki hægt að
veita einföld svör. Að þessu
sinni verður þó gerð tilraun
til að lýsa nokkrum almennum
sjónarmiðum um þetta efni.
Hvað er stjórnarskrá?
Stjórnarskrá í lýðræðisþjóð-
félagi er samfélagssáttmáli,
sem samþykktur er af meiri-
hluta þjóðfélagsþegnanna,
og fjallar um grundvöll og
dreifingu ríkisvalds og vörn
einstaklinga gegn því. Með
stjórnarskrá setja borgarar í
samfélagi sér almennar leik-
reglur og umgjörð utan um þær
stofnanir sem sátt ríkir um að
fari með vald í þágu almanna-
hagsmuna, þ.e. ríkisvald. Í
vestrænum samfélögum er auk
þess leitast við með stjórnar-
skrá að tryggja að ríkisvald
safnist ekki á fárra manna
hendur. Er því ríkisvaldi venju-
lega skipt á milli þeirra sem
fara með löggjafarvald, fram-
kvæmdavald og dómsvald. Með
mannréttindaákvæðum er lagt
til grundvallar að grunnviðmið
hvers lýðræðislegs samfélags
sé frelsi einstaklingsins til orða
og athafna sem aðeins verður
takmarkað í þágu almanna-
hagsmuna ef brýna nauðsyn
ber til. Þá mæla nýlegri stjórn-
arskrár gjarnan fyrir um þau
grunnréttindi af efnahagsleg-
um, félagslegum og menningar-
legum toga sem hið opinbera
skal tryggja borgurunum.
Lagagildi stjórnarskrárinnar og
mismunandi eðli stjórnarskrár-
ákvæða
Stjórnarskráin hefur lagagildi
og er jafnframt æðri lögum
sem Alþingi setur. Borgararn-
ir njóta því þeirrar mannrétt-
indaverndar sem stjórnarskrá-
in mælir fyrir um. Handhafar
ríkisvalds mega auk þess ekki
ganga lengra en valdheimildir
þeirra í stjórnarskránni bjóða.
Þá er jafnan hægt að fram-
fylgja efni hennar fyrir dóm-
stólum.
Mannréttindaákvæði eru
yfirleitt orðuð með frekar
matskenndum hætti. Þau lýsa
jafnan tilteknum réttindum
sem einstaklingar eiga gagn-
vart ríkisvaldinu og mögu-
legum frávikum frá þeim rétt-
indum. Til samanburðar eru
hins vegar flest ákvæði um
handhafa ríkisvalds orðuð
með tiltölulega nákvæmum
hætti ef grannt er skoðað, en
þau lýsa því hver fer með til-
tekna valdheimild og við hvaða
aðstæður. Við túlkun ákvæða
um handhafa ríkisvalds skiptir
þó miklu máli að lesa ákvæðin
saman og kanna sögulegt sam-
hengi þeirra. Á það sérstak-
lega við um völd forseta. Allar
stjórnarathafnir vinnur hann
til að mynda fyrir tilstuðlan og
á ábyrgð ráðherra, þótt mörg
ákvæði séu orðuð þannig að
þau fjalli aðeins um vald for-
seta.
Stjórnarskráin sem grund-
vallarreglur og breytilegt inntak
mannréttindaákvæða
Í ljósi eðlis stjórnarskráa
hljóta þær jafnan að hafa að
geyma grundvallarreglur. Að
baki þeim búa tilteknar póli-
tískar hugsjónir sem ætlað er
að hafa langvarandi gildi og
skapa stöðugleika og vissu um
þann ramma sem samfélagið
býr við hverju sinni. Túlkun
slíkra grundvallarreglna lýtur
því nokkuð öðrum lögmálum
en túlkun annarra lagareglna.
Þótt texti stjórnarskrárákvæð-
is sé, eins og annarra laga-
ákvæða, útgangspunktur lög-
skýringar verður því alltaf að
hafa í huga undirliggjandi gildi
þess og meginmarkmið.
Merking stjórnarskrár-
ákvæða, einkum mannréttinda-
ákvæða, kann að taka breyt-
ingum í tímans rás. Þetta getur
gerst með tvennum hætti.
Í fyrsta lagi getur ný þekk-
ing skapað breyttan skilning á
þeim staðreyndum sem liggja
til grundvallar mannréttinda-
ákvæði. Þannig verður sem
dæmi að beita tjáningarfrelsis-
ákvæðinu í dag í ljósi þróunar
í upplýsingatækni og –miðlun
sem ekki var fyrir hendi hér á
árum áður.
Í öðru lagi kann merk-
ing mannréttindaákvæðis að
taka breytingum í takt við ný
viðhorf eða skilning á þeim
undirliggjandi gildum eða
markmiðum sem búa að baki
viðkomandi ákvæði. Hér á
árum áður var sem dæmi ekki
viðurkennt með sama hætti
og nú að mismunandi staða
manna að lögum eftir kyn-
ferði eða kynhneigð bryti gegn
þeim undirliggjandi gildum
sem jafnræðisregla byggir á.
Nú er öldin önnur, merking
jafnræðisreglunnar hefur þró-
ast í takt við aukinn skilning á
mikilvægi þess að menn séu í
reynd jafnir. Jafnframt hefur
reglan í æ ríkari mæli verið
talin gilda þegar hið opinbera
úthlutar takmörkuðum gæðum.
Þegar grannt er skoðað eiga
þessi sömu sjónarmið við um
flest mannréttindaákvæði með
einum eða öðrum hætti, enda
séu þau orðuð þannig að þau
hafa að geyma matskennda
mælikvarða en ekki nákvæmar
reglur.
Hefðir og venjur um störf hand-
hafa ríkisvalds
Í störfum handhafa ríkisvalds
skapast ýmsar venjur eða verk-
lag. Slíkar venjur geta, að upp-
fylltum ákveðnum skilyrðum,
öðlast lagagildi og nefnast þá
stjórnskipunarvenjur. Reglu-
bundið verklag í störfum hand-
hafa ríkisvalds getur þannig
látið stjórnarskrána virka í
samræmi við raunveruleikann
í nútímasamfélagi. Það er t.d.
viðurkennt að löggjafinn geti
framselt ráðherrum vald til að
setja almennar reglur, svoköll-
uð stjórnvaldsfyrirmæli. Það
er því töluvert svigrúm fyrir
handhafa ríkisvalds til að móta
venjur um störf sín. Að sama
skapi eru þó takmörk fyrir því
að hvaða marki þeir geta vikið
frá þeim venjum sem mynd-
ast hafa með lögmætum hætti,
enda á stjórnarskráin að skapa
stöðugleika og vissu, eins og
áður er rakið. Það er því t.d.
ekki sjálfgefið að nýr forseti
hafi lagalega óheft svigrúm til
að „móta embættið eftir eigin
höfði“, eins og stundum er
haldið fram, og þá horft með
öllu fram hjá venjum sem áður
hafa þróast í störfum þess.
Verklag handhafa ríkis-
valds getur þó almennt ekki
haft lagagildi gangi það bein-
línis í berhögg við stjórnar-
skrána. Forseti, alþingis-
menn og ráðherrar geta því
að jafnaði ekki í krafti hefðar
eða venju tekið sér vald sem
stjórnarskráin veitir þeim ekki
eða áskilur með skýrum hætti
að beitt sé með öðrum hætti
en lagt hefur verið til grund-
vallar í framkvæmd. Í dómi
meirihluta Landsdóms var
þannig hafnað þeirri málsvörn
ákærða að reglubundið verk-
lag um óformlegt samráð odd-
vita ríkisstjórnarflokka utan
ráðherrafundar um mikilvæg
stjórnarmálefni tengd banka-
hruninu hefði getað girt fyrir
refsiábyrgð hans á grund-
velli laga um ráðherraábyrgð
í ljósi 17. gr. stjórnarskrárinn-
ar. Þann lærdóm má draga af
dómi Landsdóms að handhafar
ríkisvalds verða að fylgja þeim
skilningi sem leiðir af skýrum
texta stjórnarskrárákvæðis.
Slíkum ákvæðum verður ekki
breytt með hefðum eða venjum,
jafnvel þótt þeim hafi verið
fylgt um langan tíma.
Samantekt
Stjórnarskrárákvæði eru ekki
öll sama eðlis eða hafa sama
tilgang. Eins og leitast hefur
verið við að útskýra hér að
framan eru sum þeirra þannig
fram sett að breytileg túlkun
kemur til greina, en önnur eru
orðuð með nákvæmari hætti
þannig að lítið svigrúm er til
þess að merking þeirra geti
breyst með tímanum.
Róbert R. Spanó
prófessor við lagadeild HÍ
HUGLEIÐINGAR
UM LÖG OG RÉTT
Breytist stjórnarskráin með tímanum?
Í ljósi eðlis stjórnarskráa hljóta þær jafnan að hafa að geyma grund-
vallarreglur. Að baki þeim búa tilteknar pólitískar hugsjónir sem
ætlað er að hafa langvarandi gildi og skapa stöðugleika og vissu um
þann ramma sem samfélagið býr við hverju sinni. Túlkun slíkra grundvallar-
reglna lýtur því nokkuð öðrum lögmálum en túlkun annarra lagareglna.
ÍS
L
E
N
SK
A
SI
A
.I
S
U
T
I
60
19
1
06
/1
2
ÚRVAL AF VÖNDUÐUM GÖNGUSKÓM FRÁ ÞEKKTUM FRAMLEIÐENDUM.
ÞÚ GETUR TREYST OKKUR ÞEGAR VELJA ÞARF GÖNGUSKÓ.
VERÐ: 52.990 KR.
MEINDL ISLAND GTX
Hálfstífir og margrómaðir.
Fáanlegir í dömu- og herraútfærslu.
TILBOÐ: 34.392 KR.
MEINDL KANSAS GTX
Sérlega þægilegir og traustir, Gore-
Tex vatnsvörn. Fáanlegir í dömu-
og herraútfærslu.
Almennt verð: 42.990 kr.
VERÐ: 29.990 KR.
TNF VINDICATOR MID GTX
Þægilegir í léttar göngur.
Fáanlegir í dömu- og herraútfærslu.
VERÐ: 54.990 KR.
SCARPA HEKLA GTX
Klassískir gönguskór fyrir dömur.
Fást í Kringlunni og Glæsibæ.
Herraútfærsla: Scarpa Ladakh.
NÁÐU ÁRANGRI. ÚTILÍF – HOLTAGÖRÐUM. GLÆSIBÆ. KRINGLUNNI. SMÁRALIND. WWW.UTILIF.IS
GAKKTU LENGRA Í SUMAR