Morgunblaðið - 08.10.2019, Side 15

15
MORGUNBLAÐIÐ ÞRIÐJUDAGUR 8. OKTÓBER 2019
Það hefur vafist fyrir okkur
Íslendingum að fá sæmilega
skýra mynd af fortíð okkar út
frá þeim gögnum sem jörðin
geymir. Áhugi á fornminjum
hefur að vísu verið til staðar,
sýnilegur m.a. í arfleifð og
starfi Hins íslenska fornleifa-
félags sem stofnað var árið
1879 og hóf fljótlega að gefa út
ársrit með miklum fróðleik.
Lengst af þessa tímabils hefur
áhugi manna beinst að þekktum sögustöðum
úr rituðum heimildum að fornu og nýju, þar á
meðal af kirkjujörðum og höfðingjasetrum.
Minjar um hið almenna bústang til sjávar og
sveita hafa horfið í skuggann og eru enn van-
ræktar, þótt í mismunandi mæli sé eftir land-
svæðum. Skráning fornminja samkvæmt rit-
uðum heimildum og vettvangsathugunum
hefur verið lögbundin um skeið, tengd ákvæð-
um skipulags- og þjóðminjalaga, en ekki skilað
þeim árangri sem að virtist stefnt. Þar valda
mestu afar takmarkaðar fjárveitingar og lítil
eftirfylgni af hálfu opinberra aðila. Áhugi
fornleifafræðinga beinist ekki síst að fornleifa-
rannsóknum með uppgreftri, m.a. vegna
ríkjandi styrkjakerfis, en við uppgröft forn-
minja er kostnaður margfaldur í samanburði
við heimildasöfnun um fornleifar á yfirborði
þar sem við engu er hróflað.
Örnefni og fornleifar
Talið er að fornleifar sem kalla á skráningu
hérlendis séu að minnsta kosti 130 þúsund
talsins, en enn sem komið er innan við þriðj-
ungur af þeirri tölu skráður í opinberum gögn-
um. Sýnir það hversu gífurlegt verkefni bíður
óleyst á þessu sviði. Heimildir og vísbendingar
um fornleifar er víða að finna í rituðum heim-
ildum, ekki síst í örnefnaskrám. Á síðari öld-
um var lagður grunnur að skrásetningu ör-
nefna í ritum lærðra manna sem ferðuðust um
landið á 18. og 19. öld. Skráning örnefna á ein-
stökum jörðum hófst 1910 og náði smám sam-
an að heita má til landsins alls við lok 20. ald-
ar. Skrárnar er nú að finna tölvutækar í
örnefnasafni Stofnunar Árna Magnússonar.
Þessar skrár og aðrar ritaðar heimildir mynda
ásamt túnakortum frá árunum 1917-1929 mik-
ilvægan heimildagrunn að forskráningu forn-
leifa, áður en kemur að vettvangskönnunum í
þessu skyni.
Lagafyrirmæli sem runnu út í sandinn
Mikilvægt skref að skipulagðri fornleifa-
vernd á Íslandi var stigið með nýjum þjóð-
minjalögum sem samþykkt voru árið 1989.
Meðal nýmæla var ákvæði um að fornleifar
skyldu friðaðar í krafti aldurs, skrá skyldi
fornleifar á skipulagsskyldum svæðum og
framkvæmdaaðilar ættu að bera
kostnað af nauðsynlegum rann-
sóknum fyrirfram. Með nýjum
lögum tóku þjóðminjaráð og forn-
leifanefnd til starfa og fóru með
yfirstjórn þjóðminjavörslunnar.
Þessir aðilar áttu að setja stefnu í
þjóðminjavörslu og fornleifavernd
og veita leyfi til fornleifarann-
sókna. Með hliðsjón af þessu var Í
skipulags- og byggingalögum nr.
73/1997 meðal markmiða „að
tryggja varðveislu náttúru og
menningarverðmæta og koma í
veg fyrir umhverfisspjöll og of-
nýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi.“
Jafnframt var sveitarstjórnum þar falið skipu-
lagsvaldið á öllum stigum. Í lögunum var kveð-
ið á um að öll sveitarfélög skyldu að liðnum 10
árum hafa gert aðalskipulag. Á þessum
ákvæðum var síðan byggt við setningu þjóð-
minjalaga nr. 107/2001 þar sem sagði m.a.:
„Skylt er að fornleifaskráning fari fram áður
en gengið er frá svæðisskipulagi, aðalskipulagi
eða deiliskipulagi eða endurskoðun þess og
skal sá sem ber ábyrgð á skipulagsgerð í sam-
ræmi við skipulagslöggjöf standa straum af
kostnaði við skráninguna.“ Skemmst er frá því
að segja að í mörgum sveitarfélögum var þess-
um lagaákvæðum lítið sem ekkert sinnt á
sama tíma og önnur sýndu jákvæða viðleitni.
Það var síðan einkum ef meiriháttar fram-
kvæmdir voru á döfinni að fram fór forn-
minjakönnun og skráning og var viðkomandi
framkvæmdaaðili þá að jafnaði látinn greiða
kostnað.
Allt önnur stefna en hjá hinum
Norðurlandaþjóðunum
Hjá öðrum norrænum ríkjum er fornleifa-
vernd og stjórnsýsla fornleifarannsókna með
allt öðrum hætti en niðurstaðan hefur orðið
hérlendis. Þar er málaflokkurinn nær alfarið í
höndum hins opinbera og leyfisveitingar háðar
ströngu faglegu mati. Miðstýring er þar talin
nauðsynleg til að samræmis sé gætt við fram-
kvæmd laga um minjavernd. Einkafyrirtæki á
þessu sviði lúta ákveðnum reglum sem settar
eru af yfirvöldum. Frá hliðstæðri stefnu var
horfið hérlendis upp úr aldamótum 2000 og
gætir þeirra breytinga enn í dag. Með þjóð-
minjalögum nr. 107/2001 var sett á fót Forn-
leifavernd ríkisins, nú Minjastofnun Íslands,
og skipta átti landinu upp í minjasvæði. Forn-
leifaverndin skyldi fjalla um og veita leyfi til
allra staðbundinna og tímabundinna fornleifa-
rannsókna og hafa eftirlit með þeim. Jafn-
framt var sett á fót sérstök fornleifanefnd m.a.
skipuð fulltrúum Félags fornleifafræðinga.
Skyldi hún eingöngu fjalla um og úrskurða um
ágreiningsmál varðandi ákvarðanir Forn-
leifaverndar ríkisins. Sjálfseignarfélag nokk-
urra forleifafræðinga sótti fast að fá til sín
stjórnsýsluþátt fornleifaverndar og yfirtöku
einstakra verkefna sem fram að því voru á
vegum Þjóðminjasafns Íslands. Um þetta
stóðu deilur milli aðila sem lyktaði með því að
rannsóknastarf varðandi forleifar á vegum
Þjóðminjasafns lagðist af. Við tóku langvinnar
deilur um samkeppnisstöðu stofnana og fyr-
irtækja einkaaðila, skiptingu rannsóknarfjár,
veitingu leyfa og meðferð rannsóknargagna. Í
skýrslu sem menntamálaráðuneytið gaf út ár-
ið 2013 undir heitinu Stjórnsýsla fornleifa-
rannsókna og fornleifaverndar á Íslandi 1990-
2010, höfundur Brynja Björk Birgisdóttur,
segir m.a. um fyrsta áratug aldarinnar:
„Fornleifavernd ríkisins var starfrækt í 11
ár án þess að til væri formleg stefna stjórn-
valda í minjavörslu og fornleifavernd. 23 árum
eftir að þjóðminjalög kváðu fyrst á um að þjóð-
minjaráð skyldi setja stefnu í fornleifavernd er
enn engin stefna til í fornleifavernd á Íslandi,
þ.e. engin stefna sem markar hverjar áherslur
stjórnvalda í minjavernd skuli vera. Þessi
staða hefur endurspeglast í leyfisveitingum til
fornleifarannsókna á tímabilinu. Leyfi hafa
með fáum undantekningum verið veitt sam-
kvæmt umsókn og ekki verið lagt gagnrýnt
faglegt mat á umsóknir.“
Endurskoðað lagaumhverfi
en reglugerðir vantar
Á árunum 2011 og 2012 voru sett þrenn lög
er varða þau mál sem hér um ræðir: Lög nr.
140 um Þjóðminjasafn Íslands, safnalög nr.
141 og lög um menningarminjar nr. 80. Undir-
búningur að þessum lagasetningum hafði stað-
ið með hléum frá árinu 2005. Varðandi lögin
um menningarminjar var meginmarkmið end-
urskoðunarinnar sagt vera að samræma laga-
ákvæði og stjórnsýslu við verndun menningar-
arfs með það fyrir augum að tryggja verndun
menningarminja og gera hana skilvirkari.
Þjóðminjasafn Íslands var með lagasetning-
unni formlega sett til hliðar varðandi minja-
rannsóknir. Minjastofnun Íslands, áður Forn-
leifavernd ríkisins, var fest í sessi sem
stjórnsýslustofnun til að gera „tillögur til ráð-
herra um heildarstefnu og langtímaáætlun um
verndun og varðveislu menningarminja í sam-
ráði við höfuðsöfn ….“ og fornminjanefnd
skyldi vinna með henni að stefnumörkun og
veita umsögn um styrkumsóknir. Minja-
stofnun hefur yfirumsjón með skráningu forn-
leifa, heldur heildarskrár en er heimilt að fela
einstaklingum eða stofnunum skráningarstörf.
Skal skráning fornleifa fara fram áður en
gengið er frá aðalskipulagi eða deiliskipulagi.
Sá sem ber ábyrgð á skipulagsgerð skal
standa straum af kostnaði við skráninguna,
nema hvað ríkinu er ætlað að sjá um skrán-
ingu í þjóðlendum. Hér er því ramminn sá
sami í aðalatriðum og settur var með fyrri lög-
um, en allt situr við það sama.
Finna verður fornleifaskráningu
nýjan farveg
Fyrir utan þörfina hérlendis á markvissri
stefnu um minjavörslu og rannsóknir er mér
efst í huga vanræksla og hirðuleysi varðandi
skráningu fornleifa víða um land. Forn-
minjaskráningin sem undirstöðuþáttur er
áfram á hrakhólum. Um þetta vitnar nýleg og
gagnrýnin skýrsla Ríkisendurskoðunar til Al-
þingis (maí 2018) sem ber heitið Stjórnsýsla
fornleifaverndar. Þar segir m.a.: „Forn-
leifaskráning er mikilvægur þáttur forn-
leifaverndar. Án hennar fá stjórnvöld ekki yf-
irsýn um fornleifar í landinu og þar með eykst
hætta á raski eða eyðileggingu óskráðra forn-
leifa, t.d. vegna byggingarframkvæmda.“ Í
skýrslunni tekur Minjastofnun undir þetta og
segir: „Forsenda þess að hægt sé að vinna
raunhæfa og góða stefnu í fornleifavernd, sem
er aðeins hluti af heildarstefnunni, er að
skráning fornleifa landsins á vettvangi hafi
farið fram. Sú skráning er mjög skammt á veg
komin.“ – Er ekki augljóst að til að tryggja
heildstæða fornleifaskráningu verður ríkið að
hafa forystu, jafnt um fjármögnun og fram-
kvæmd?
Hættum höfðingjadekri
og lesum í daglegt líf kynslóðanna
Árlega eyðist fjöldi fornleifa af utanaðkom-
andi ástæðum, bæði fyrir tilverknað manna og
vegna umhverfisbreytinga. Ágengar plöntu-
tegundir kaffæra æ stærri landsvæði þar sem
fornleifaskráningu hefur ekki verið sinnt og á
aðgæslu skortir við landgræðslu og skógrækt.
Breytt tækni og rannsóknaaðferðir valda því
jafnframt að eldri skráningar úreldast.
Í riti sínu Mannvist – Sýnisbók íslenskra
fornleifa, sem út kom 2011, segir höfundurinn
Birna Lárusdóttir í inngangi: „Fornleifar hafa
sjálfstætt gildi, óháð sagnfræðilegum kenn-
ingum, óháð því hvaða staðir eru taldir mikil-
vægir fyrir þjóðarímyndina á grundvelli rit-
heimilda. ... Langflestir fornleifastaðir á
Íslandi eru á hinn bóginn ekki tengdir neinum
sögum og ekki nafngreindu fólki heldur end-
urspegla þeir daglegt líf fjöldans sem er stór-
lega vanskráð í rituðum heimildum. Í fornleif-
unum felast ósagðar sögur, svör við óleystum
gátum og ekki síst nýjar spurningar sem seint
eða aldrei myndu vakna nema vegna fornleif-
anna sjálfra.“
Höfum við efni á að láta þennan fjársjóð
hverfa sporlaust fyrir augum okkar?
Eftir Hjörleif
Guttormsson »Er ekki augljóst að til að
tryggja heildstæða forn-
leifaskráningu verður ríkið að
hafa forystu, jafnt um fjár-
mögnun og framkvæmd?
Hjörleifur Guttormsson
Fornleifaskráning í fjársvelti
og ólestri víða um land
Höfundur er náttúrufræðingur.
Loftslagsváin, tæknibreyt-
ingar og hærra hlutfall aldr-
aðra – allt eru þetta áskoranir
sem blasa við öllum vestræn-
um samfélögum. Hvernig þau
bregðast við mun skipta sköp-
um fyrir framtíðina. Hvernig
okkur tekst til mun ráðast af
því hvernig við tryggjum
ákveðin grundvallaratriði;
jöfnuð, sjálfbærni og lýðræði.
Sterk samfélög framtíðar
munu verða þau sem tryggja
ákveðið jafnvægi milli þessara þriggja þátta,
sem fela í sér fjölbreyttar stoðir efnahags-
lífsins, sterka félagslega innviði og sjálfbæra
auðlindanýtingu.
Markmiðið um að byggja upp sterkt sam-
félag fer saman við að auka lífsgæði og ham-
ingju fólks. Ef við skoðum öll meginverkefni
stjórnvalda, hvort sem það er rekstur heil-
brigðisþjónustu, skóla eða félagslegs kerfis
má segja að markmið þeirra allra sé í senn
að tryggja gott samfélag og að auka lífsgæði
fólks og þar með hamingju þess. En hvernig
geta stjórnvöld tryggt að þeir fjármunir sem
þau setja í þessi verkefni skili sér í þessum
markmiðum, stefnumótun og ákvarðanir
þjóni hagsmunum fólksins og mælikvarðarn-
ir sem við notum til að mæla ár-
angur mæli fjölbreyttari þætti
en gert hefur verið hingað til?
Nefnd um þróun mælikvarða
um hagsæld og lífsgæði skilaði
tillögum til stjórnvalda í síðasta
mánuði. Nefndin var skipuð
fulltrúum stofnana og ráðuneyta
og fulltrúum meirihluta og
minnihluta á Alþingi. Markmiðið
er að við stefnumótun til fram-
tíðar verði horft til fjölbreyttari
mælikvarða en áður hefur verið
gert, öðlast betri skilning á vel-
sæld, velmegun og félagslegum
framförum og auka velsæld allra
í samfélaginu. Nefndin lagði í fyrsta lagi til
39 mælikvarða um velsæld og lífsgæði sem
mæla efnahagslega, félagslega og umhverfis-
lega þætti. Í öðru lagi lagði hún til að bætt
yrði úr skorti á tölulegum gögnum um um-
hverfismál og félagsauð. Í þriðja lagi að
stjórnvöld móti afstöðu til þess með hvaða
hætti þau nýti sér mælikvarðana við stefnu-
mótun og í fjórða og síðasta lagi að Hagstof-
unni verði falið að halda utan um mæli-
kvarðana.
Í kjölfar þessarar vinnu var haldin al-
þjóðleg ráðstefna í samstarfi við OECD og
skosk stjórnvöld í Háskóla Íslands. Ísland
hóf í fyrra þátttöku í samstarfi með Skot-
landi og Nýja-Sjálandi um velsældar-
hagkerfi. Þar hefur Nýja-Sjáland tekið for-
ystu um að skilgreina stjórn ríkisfjármála út
frá velsældarmarkmiðum og Skotland hefur
einnig hafið slíka vinnu. Og það er markmið
ríkisstjórnarinnar að næsta fjármálaáætlun
muni byggjast á nýjum velsældarmælikvörð-
um samhliða því að unnið verði að því að
bæta úr gagnaskorti þar sem hann er fyrir
hendi og tryggja þannig að mælikvarðarnir
nái yfir fjölbreytt svið.
Áfram verði að sjálfsögðu stuðst við hefð-
bundna mælikvarða, s.s. verga landsfram-
leiðslu, atvinnuþátttöku og skuldastöðu hins
opinbera, heimila og fyrirtækja. Hins vegar
verði einnig teknir upp fjölbreyttari mæli-
kvarðar sem mæli t.a.m. starfsánægju, hlut-
fall endurnýjanlegrar orku í orkunotkun,
traust til samborgara og eigið mat á and-
legri heilsu og lengd vinnuviku. Í tengslum
við mótun mælikvarðanna lét nefndin kanna
viðhorf almennings til þess hvað skipti
mestu máli varðandi eigin lífsgæði annars
vegar og hvað skipti mestu máli fyrir sam-
félagið hins vegar. Þar er áhugavert að sjá
að góð heilsa og gott aðgengi að heilbrigðis-
þjónustu lenda efst á blaði, hvort sem spurt
er um eigin lífsgæði eða samfélagslegt mikil-
vægi. Þegar horft er til samfélagslegra þátta
eru öruggt húsnæði og aðgengi að menntun
næst í röðinni en þegar horft er til eigin lífs-
gæða eru það samskipti við vini, fjölskyldu,
nágranna og samstarfsfólk sem koma næst á
eftir heilsunni.
Ef markmið stjórnvalda er að auka ham-
ingju almennings hlýtur það að vera nauð-
synlegt að mælikvarðar í opinberri stefnu-
mótun endurspegli þessa þætti; mæli bæði
lífslíkur og aðgengi að heilbrigðisþjónustu;
öruggt húsnæði og aðgengi að menntun, en
mæli líka stuðning annarra, lágtekjuhlutfall
og jöfnuð í samfélaginu. Og á tímum þar
sem umhverfi hefur vaxandi áhrif á lífsgæði
okkar skiptir máli að mæla árangur í land-
græðslu, svifryk og magn heimilisúrgangs.
Aðgerðir stjórnvalda til að mæta hinum
stóru áskorunum sem blasa við samfélaginu
munu skipta sköpum fyrir framtíðina. Að-
gerðir stjórnvalda geta einnig haft sannan-
leg áhrif til að auka hamingju og lífsgæði
fólks. Stjórnvöld eiga að setja sér skýr
markmið í þeim efnum enda hlýtur það að
vera skylda allra stjórnvalda að tryggja að
lífsgæði alls almennings fari saman við
aukna hagsæld og velsæld og vernd um-
hverfis.
Eftir Katrínu
Jakobsdóttur »Markmiðið um að byggja
upp sterkt samfélag fer
saman við að auka lífsgæði og
hamingju fólks.
Katrín
Jakobsdóttir
Sterkara samfélag, aukin hamingja
Höfundur er forsætisráðherra.