Morgunblaðið - 17.12.1978, Síða 12

44 MORGUNBLAÐIÐ, SUNNUDAGUR 17. DESEMBER 1978
Númer 16
Hamilton
Reynsla okkar af tilraunum
til að setja Ríkjum eða héruðum
löfí sem sjálfstæðum stjórn-
málaeininKum, er hin sama og
saga annarra bandalagsstjórna
ber vott um að svo miklu leyti
sem þær hafa gripið til þessa
ráðs. Það er _vel þess virði að
staðfesta þetta með sérstakri
athugun. Eg mun hér láta nægja
að nefna að bandalögin í Lyciu
og Achæu virðast eftir fátæk-
legum heimildum að dæma helst
allra forna bandalaga hafa verið
laus við viðjar þessarar misvit-
urlegu lagasetningar, enda hafa
þau verðskuldað óskipt lof
stjórnvitringa.
Það má með fullum rétti og
þ.vngstu áherslu segja að þessi
óvenjulega lagasetningaraðferð
sé uppspretta stjórnleýsis: Við
höfum séð að slík lagasetning
verður til þess að meðlimaríki
Sambandsvelsisins skjóta sér
* undan því að hlýða lögunum;
þegar slíkt kemur fyrir leyfir
stjórnskipunin engin önnur úr-
ræði én valdbeitingu, en af
henni hlytist þegar í stað
borgarastyrjöld.
En þá er enn eftir að skoða
hvernig svo iilar stjórnarað-
gerðir geti við okkar aðstæður
náð tilgangi sínum. Ef allsherj-
arstjórnin réði ekki ávallt yfir
herliði gæti hún annað hvort
ekki komið hervaldi við eða ef
hún gæti það yrði um að ræða
stríð milli hluta Bandaiagsins
um sáttmálabrotið. í slíku stríði
mundu hinir sterkari hafa
yfirhöndina eða andstæðingar
þess. Það mundi sjaldan bera
-við að aðeins eitt meðlimaríkj-
anna gerðist sekt um að skjótast
undan lögum, ef fleira en eitt
Ríki bregðist skyldum sínum
mundi sameiginleg sekt þjappa
þeim saman til sameiginlegrar
varnar. Ef stórt og voldugt Ríki
væri árásaraðili mundi það að
jafnaði eitt nægja til þess að
afla þeim liðs meðal nágranna-
ríkjanna óháð því hvort um væri
að ræða samstöðu um málefni.
Auðvelt væri að færa sýndarrök
fyrir því að hætta steðjaði að
sameiginlegu frelsi, án erfiðis-
muna væri hægt að finna
afsakanir fyrir skyldubrotinu og
vekja þannig óhug í þeim
Ríkjum sem ekki væru brotleg,
efla þar baráttuhug og leiða
menn til samstöðu með hinu
brotlega Ríki. Það yki enn
líkurnar á að svona færi ef
skyldubrot hins stóra Ríkis væri
runnið undan rifjum framafik-
inna forystumanna sem vildu
losna undan ytra valdi er staðið
gæti í vegi fyrir áformi þeirra
um eigin frama. Þeir mundu
trúlega re.vna fyrirfram að ná
tökum á forystumönnum í ná-
grannaríkjunum. Ef ekki reynd-
ist unnt að finna liðsinni
innanlands yrði leitað til er-
lendra ríkja sem sjaldan yrðu
ófús að efla sundurlyndi í
Bandalaginu, því þeim stendur
mikill stuggur af samheldni
þess. Þegar vopnum er brugðið
gæta menn ekki hófs. Sært stolt
og reiði mundu leiða Ríki, sem
Sambandsveldið beitti hervaldi,
til hvers konar öfga sem þyrfti
til að hefna fyrir óvirðingar eða
forðast þá vansæmd að láta
undan. Hinni fyrstu slíkra
styrjalda lyki líklega með því að
Sambandsveldið yrði leyst upp.
Á þetta má líta sem voveifleg-
an dauða Bandalagsins. Það sem
nú blasir við okkur er eðlilegur
dauði ef við endurnýjum ekki
skipan Bandalagsins og gefum
því varanlegt snið. Ef við tökum
tillit til sköpulags þessa lands er
ekki líklegt að löghlýðin Ríki
muni oft styðja Sambandsveldið
í stríði gegn brotlegum Ríkjum.
Þau munu ævinlega fúsari að
skipa sér á skör með hinum seku
Ríkjum með því að fylgja for-
dæmi þeirra. Og þannig yrði
sameiginleg sök trygging allra.
Fyrri reynsla okkar sýnir ljós-
lega hvernig þetta verður. Það
verður í raun ókleift að meta
hvenær rétt væri að beita valdi.
Þegar um verður að ræða
fjárframlög, en þar verða brot
tíðust, verður ókleift að ganga
úr skugga um það hvort brotið
stafar af mótþróa eða fátækt.
Hinu síðara mundi ævinlega
borið við. Aðstæður yrðu að vera
augljósar til þess til þess að þær
réttlættu að fullu beitingu
örþrifaráða og hervalds. Það er
Ijóst að þetta vandamál eitt
yrði, hvenær sem það kæmi upp,
meirihluta þjóðþingsins ærið
tilefni til hlutdrægni og kúgun-
araðgerða.
Það virðist varla erfitt að
sanna að Ríkin eigi ekki að hall-
ast að stjórnarskrá sem krefst
þess að ævinlega sé til reiðu
voldugur her til að framfylgja
hversdagslegum tilskipunum
stjórnarinnar. Þó er einmitt
þetta valkostur þeirra sem
vilja neita allsherjarstjórn-
inni um rétt til að setja lög
sem ná til einstaklinga. Slík
skipan, ef hún er þá framkvæm-
anleg með einhverjum hætti,
hlyti þegar að afskræmast í
hernaðarlegt gerræði, en hvern-
ig svo sem á er litið er slík
skipan óframkvæmanleg. Auð-
lindir Sambandsveldisins
hr.vkkju ekki til að halda uppi
her sem nægði til að tryggja það
að hin stærri Ríki gegndu
skyldum sínum, né heldur feng-
ist héimild til að koma upp
slíkum her. Hver sá sem íhugar
íbúafjölda og mátt þessara
Ríkja eins og hann er í dag og
horfir svo sem fimmtíu ár fram
um veg mun þegar í stað hafna
staðlausum áætlunum sem miða
að því að stjórna atferli þeirra
sem heilda eða með þvingunum
sem aðeins ná til þeirra sem
heilda. Slík fyrirætlan er varla
miklu óraunsærri en sá andi
sem við eignum fornum hetjum
og hálfguðum er lögðu til atlögu
við þursa og ófreskjur.
Jafnvel með bandalögum þar
sem meðlimaríkin hafa verið
minni en sýslur hjá okkur hefur
aldrei reynst ■ kleift að setja
fullvalda ríkjum lög og fram-
fylgja þeim með vopnavaldi. Því
hefur sjaldan verið beitt nema
gegn veikari ríkjunum og oftast
hafa tilraunir til að refsa
ríkjum fyrir mótþróa og óhlýðni
leitt til styrjalda þar sem annar
helmingur bandalagsins bar
fána sinn gegn hinum helmingn-
um.
Af þessum athugasemdum
hljóta allir greindir menn að
draga þá ályktun að sé yfirhöfuð
kleift að stofna til bandalags-
stjórnar sem getur farið með
sameiginleg málefni og gætt
allsherjarfriðar þá verður hún í
þeim málum sem henni eru
fengin til umfjöllunar að vera
reist á reglum sem ganga þvert
á það sem andstæðingar
stjórnarskrárinnar mæla með.
Vald hennar verður að ná beint
til einstakra borgara. Hún má
ekki þurfa milliliði í löggjöf,
heldur verður henni að vera
heimilt að láta venjulega em-
bættismenn framkvæma
ákvarðanir bandalagsstjórnar-
innar. Máttur allsherjarvaldsins
verður að koma fram fyrir
tilstuðlan almennra dómstóla.
Stjórn Sambandsveldisins verð-
ur eins og stjórn sérhvers Ríkis
að geta fjallað beint um það sem
einstaklingar óttast eða unna,
hún verður að eiga þess kost að
leita sér stuðnings í þeim
viðbrögðum sem mannlegu
hjarta eru einlægust. Hún verð-
ur í stuttu máli á sínu af-
markaða valdsviði að ráða yfir
öllum sömu aðferðum og stjórn-
um einstakra Ríkja eru heimilar
og þau beita.
Gegn þessu kunna menn að
færa þau rök að sérhvert Ríki,
sem snerist gegn valdi Sam-
bandsveldisins, gæti hvenær
sem það vildi hindrað fram-
kvæmd allsherjarlaga og þannig
leitt til sams konar ófriðar og
við sýndum áður að hlyti að
felast í áætlunum andstæðum
stjórnarskránni.
Sannfæringarmáttur þessar-
ar mótbáru hverfur strax þegar
bent er á eðlismun þess að að
hlýðnast ekki annars vegar og
þess að veita beina og virka
mótspyrnu hins vegar. Ef sam-
þykki Ríkisþinganna þyrfti að
koma til áður en ráðstafanir
Sambandsveldisins öðluðust
gildi, þyrftu Ríkisþingin aðeins
að sitja aðgerðarlaus eða færast
undan aðgerðum og ráðstafan-
irnar féllu ómerkar. Ríkisþingin
gætu falið það að þau brygðust
þannig skyldum sínum með því
að ræða um aukaatriði í tengsl-
um við ráðstafanirnar^ þá kæmi
það ekki fram við fólkið að nein
hætta steðjaði að stjórnar-
skránni. Ríkisleiðtogarnir
kynnu jafnvel að geta unnið sér
frama með því að standa gegn
Stjórnarskránni vegna tíma-
bundinna þæginda, lögmætra
afsakana eða hugsanlegs
ávinnings.
Ef framkvæmd allsherjarlaga
krefðist ekki hlutdeildar Ríkis-
þinganna, ef hún næði beint til
borgaranna sjálfra, gætu
stjórnir Ríkjanna ekki hindrað
hana án þess að beita opinskátt
og hörkulega valdi sem færi í
bág við Stjórnarskrána. Að-
gerðaleysi og undandráttur
mundu ekki nægja. Þær yrðu að
John Marshall
Eins og getið var hér í næst
síðustu grein hverfa sjónarmið
Federalistaflokksins bandaríska
að verulegu leyti af sviði banda-
rískra stjórnmála fyrst eftir
aldamótin átjánhundruð, þegar
fyrri andstæðingar þeirra tóku
við stjórnartaumunum. Þá var
þess einnig getið að Thomas
Jefferson og eftirmenn hans í
forsetaembætti — James Madi-
son, James Monroe og John
Quincy Adams — héldu með
þeim stofnunum sem fyrir-
rennarar þeirra og andstæðing-
ar höfðu komið á fót til að efla
allsherjarstjórnina.
Ein meginástæðan til þess að
Republikanaflokkurinn þáver-
andi — flokkur Jeffersons og
Madisons — réðist ekki í það að
breyta því sem fyrirrennarar
þeirra höfðu gert var sú að
hæstiréttur Bandaríkjanna
gætti þess að ekki skærist í odda
með hagsmunum allsherjar-
stjórnarinnar og hagsmunum
einstakra Ríkja. Það var einkum
verk forseta hæstaréttar að
halda þannig friði milli and-
stæðra stjórnmálaafla.
gera eitthvað sem tæki af allan
vafa um það að þær hefðu brotið
gegn allsherjarrétti. Slíkar
gerðir yrðu alltaf áhættusamar
andspænis stjórnarskrá sem
hefur að geyma ákvæði sem
tryggja öryggi stjórnarskrár-
innar sjálfar, og andspænis þjóð
sem er nægilega upplýst til að
kunna greinarmun löglegra
framkvæmda og ólöglegs valda-
ráns. Til þess að slíkar gerðir
mættu takast þ.vrfti ekki aðeins
hlutdrægan meirihluta á Ríkis-
þingi heldur jafnframt sam-
stöðu dómstólanna og fólksins
alls. Ef dómendur væru ekki í
samsæri með þinginu mundu
þeir lýsa ákvarðanir meirihluta
þingsins andstæðar æðstu lög-
um landsins, andstæðar Stjórn-
arskránni og því ólögmætar. Ef
fólkið hefði ekki smitast af anda
fulltrúa sinna á Ríkisþinginu,
mundi það, sem náttúrulegir
verjendur Stjórnarskrárinnar,
leggjast á sveif með allsherjar-
valdinu og ráða úrslitum um
ágreininginn. Þar sem upphafs-
menn slíkra tilrauna settu
sjálfa sig í hættu yrðu þær
sjaldan gerðar af léttúð eða í
fljótræði nema ailsherjarvald-
inu væri framfylgt af gerræði.
Ef andstaða við allsherjar-
stjórnina ætti upptök sín i
mótþróa og ódæli einstaklinga
má taka hana sömu tökum og
stjórnir Ríkjanna beita á hverj-
um degi í sams konar málum.
Seinasti forsetinn úr flokki
Federalista — John Adams —
reyndi undir lok stjórnartíma-
bils síns að tryggja aðstöðu
flokks síns með því að skipa eins
marga dómara úr sínum flokki
og hann átti kost á. Eitt af þeim
embættum sem Adams veitti
þannig var embætti forseta
hæstaréttar, það embætti veitti
hann sannfærðum Federalista,
Virginiumanninum John Mar-
shall. Marshall sat í embætti
sínu fram til 1835, eða allan
valdatíma forsetanna fjögurra
sem áður voru nefndir.
Marshall þótti ekki sérstak-
lega mikill lögfræðingur, en með
stjórnkænsku sinni lagði hann
formlegan grunn að túlkun
stjórnarskrárinnar og styrkti
stofnanir allsherjarstjórnarinn-
ar og þá einkum hæstarétt
sjálfan. Marshall hafði einstakt
lag á því að skera þannig úr,
málum að andstæðingar alls-
herjarvaldsins hefðu sitt fram í
málinu en að allsherjarvaldinu
yrði styrkur í rökunum sem
beitt var í dómsorðunum.
Eitt merkilegasta dæmið um
þessar aðferöir Marshalls spratt
af einni af embættisveitingum
John Adams forseta. Adams
hafði á seinustu dögum embætt-
istíðar sinnar skipað William
nokkurn Marbury í dómaraem-
bætti, en eftir að Jefferson tók
við forsetaembætti neitaði utan-
ríkisráðherra hans, James
Madison, að afhenda Marbury
skipunarbréfið. Marbury sótti
til hæstaréttar eftir úrskurði er
gerði Madison skylt að afhenda
bréfið og vísaði til laga sem sett
höfðu verið af þingi 1789.
Marshall hafnaði kröfu Marbur-
ys á þeirri forsendu að lögin frá
1789 gengju gegn stjórnar-
skránni. Þannig hafði stjórn
Republikana betur í þessu máli
en jafnframt hafði verið skapað
fordæmi fyrir því að hæstirétt-
ur hnekkti lögum sem þingið
hafði sett.
Halldór Guðjónsson.
Dómendur sem jafnframt færu
með allsherjarlög mundu án efa
eins verja þau og lög Ríkjanna
gegn hættum sem stendur af
lausung einstaklinga. Stundum
koma upp óeirðir eða uppþot
sem trufla frið samfélagsins og
stafa af launráðum fámenns
minnihluta eða af almennri
óánægju sem nær þó ekki til
allrar þjóðarinnar. Allsherjar-
stjórnin mun eiga auðveldara en
stjórnir einstakra Ríkja með að
bæla slíkar truflanir þar sem
hún ræður yfir meiri auði og
mannafla en þau. En komi upp
blóðugar deilur sem stundum
fara sem eldur um heila þjóð eða
stóran hluta hennar og eiga
rætur í þungvægri óánægju með
stjórnaraðgerðir eða í
heiftúðugum umbrotum sem
smitað hafa þjóðina alla þá
duga engin ráð reglubundinnar
stjórnskipunar. Þegar slíkar
deilur koma upp valda þær
byltingu og upplausn stórvelda.
Engin stjórnskipan getur tryggt
að ævinlega sé annað hvort unnt
að komast hjá slíkum deilúm
eða hafa stjórn á þeim. Það er
tilgangslaust að vonast til að
geta varist atburðum sem
mannlegt vit og forsjálni fá
enga rönd við reist, og það væri
innantómt hjal að áfellast
stjórn fyrir að framkvæma ekki
það sem óframkvæmanlegt er.
Publius.
Greinar Bandalagsmanna