Morgunblaðið - 23.10.1994, Síða 26

26 SUNNUDAGUR 23. OKTÓBER 1994
MORGUNBLAÐIÐ
SKOÐUN
MARKMIÐ GILDANDI
KOSNIN GAL AGA
í tilefni þessarar um-
ræðu og til þess að
leiðrétta ýmsan mis-
skilning þykir rétt að
draga saman í blaða-
greinum fróðleik um
markmiðuig leiðir gild-
andi kosningalaga,
skrifar Þorkell Helga-
son í þessari fyrstu
grein af þremur um
kosningalöggj öfína
LÖG UM kosningar til Alþingis
hefur á ný borið á góma í þjóðmála-
umræðunni, enda skammt til næstu
þingkosninga. Lögunum var breytt
árið 1987 að undangenginni stjóm-
arskrárbreytingu sem staðfest var
á Alþingi 1984. Undirbúningur
málsins hófst 1982 og var síðan
um það flaliað ýmist milli stjórn-
málaflokkanna eða í sérstakri þing-
nefnd um fimm ára skeið. Þessum
nýju kosningalögum hefur verið
beitt í tvígang, við kosningamar
árið 1987 og aftur 1991. Lögin
hafa frá upphafi verið gagnrýnd
einkum fyrir það að þau séu flókin
og illskiljanleg, jafnframt því sem
úthlutanir samkvæmt þeim séu eða
geti verið ankannalegar. Hug-
myndir hafa verið á kreiki um all-
róttækar breytingar á kosningafyr-
irkomulaginu, eins og að taka upp
einmenningskjördæmi eða að við-
hafa landskjör allra þingmanna eða
þá einhvem blending þessara leiða.
í tilefni þessarar umræðu og til
þess að leiðrétta ýmsan misskilning
þykir rétt að draga saman í blaða-
greinum fróðleik um markmið og
leiðir gildandi kosningalaga, en
höfundur var ráðgjafi við undirbún-
ing þeirra.
I framhaldsgreinum verður fjall-
að um það hvers vegna lögin hljóta
að vera flókin, en nýjar fræðilegar
athuganir sýna að úthlutunar-
ákvæðin geta ekki í senn verið
sanngjöm og einföid. Þá verður
rætt um hugsanlegar úrbætur. Er
þá gengið út frá núver-
andi stjómarskrárá-
kvæðum. Róttækari úr-
bætur eru utan ramma
þessara blaðagreina.
Markmið við
endurskoðun
ákvæðanna
Með gildandi ákvæð-
um um þingkosningar
var stefnt að sömu
meginmarkmiðum og
við seinustu endurskoð-
un þar á undan árið
1959:
I. Að draga úr misvægi
atkvæða eftir búsetu.
Dreifbýlisbúar hafa lengi haft hlut-
fallslega meira afl á Alþingi en
þéttbýlisfólk. Nokkuð var dregið úr
þessu misvægi með breytingunni
1959 en síðan leiddu frekari fólks-
flutningar á ný til aukins misvægis.
Með seinustu endurskoðun stjórnar-
skrárákvæðanna var stefnt að því
að vinda ofan af misvæginu þannig
að það yrði a.m.k. ekki meira en
það var 1959. Á hinn bóginn var
ekki stefnt að fullum jöfnuði. Bú-
ferlaflutningar undanfarin ár hafa
nú raskað ástandinu enn á ný. Að
vísu eru veikburða ákvæði í nýju
kosningalögunum sem gera kleift
að viðhalda vissu innbyrðis sam-
ræmi milli stærstu kjördæmanna
þriggja i afli atkvæða. Á grundvelli
þessa ákvæðis mun þingsæti flytj-
ast frá Norðurlandi eystra til
Reykjaness í næstu kosningum.
II. „Að gæta þess sem kostur er
að hver þingflokkur fái þingmanna-
tölu ísem fyllstu samræmi viðheild-
aratkvæðatölu s/na“eins og stjóm-
arskráin mælir nú fyrir um. í reynd
náðu kosningalögin frá 1959 ekki
að tryggja fullan jöfnuð milli flokk-
anna. Þannig hafði einn þeirra nær
samfellt tvö þingsæti umfram það
sem landsfylgi gaf tilefni til. Það
gefur auga leið að markmiðið um
fulian jöfnuð milli flokkanna er í
mótsögn við viðvarandi misvægi
eftir búsetu. Misvægið er á hinn
bóginn bundið í stjómarskrá með
njörvaðri kjördæmaskipan og lág-
markstölu þingsæta í hveiju kjör-
dæmi. Það sem verður því að mæta
afgangi er jöfnuðurinn milli flokka.
Hann hefur þó í aðalatriðum náðst
í liðnum tvennum kosningum og
mun væntanlega gera það áfram
riðlist fylgi fiokkanna
ekki verulega.
Úthlutunarreglur
kosningalaganna
Ekki er ætlunin að
fara hér í satimana á
þeim reglum sem gilda
um úthlutun þingsæta
í gildandi lögum held-
ur verður aðeins drep-
ið á meginþættina og
hvemig þeir eru til
komnir.
1. Þingsætatala hvers
kjördæmis. Kosninga-
lögin mæla fyrir um
tölu þingsæta í hveiju
kjördæmi. Að einu þingsæti undan-
skildu liggur því ljóst fyrir áður en
gengið er til kosninga hve marga
þingmenn skal kjósa úr hveiju kjör-
dæmi. Þeir em nú 18 í Reykjavík,
11 á Reykjanesi, 7 á Norðurlandi
eystra, 6 á Suðurlandi og 5 í hveiju
kjördæmanna Vesturlandi, Vest-
fjörðum, Norðurlandi vestra og
Áusturlandi. Þessi skipting 62 þing-
sæta ræðst að nokkru af töiu kjós-
enda í kosningunum næst á undan.
Þannig er þegar ljóst nú að við
næstu kosningar mun eitt þessara
sæta færast frá Norðurlandi eystra
til Reykjaness, eins og áður segir.
Þá er eftir eitt af þingsætunum 63
og ræðst það af kosningaúrslitum
í hvaða kjördæmi það lendir. Það
fór til Vesturlands 1987 en til Vest-
fjarða 1991. í skipaninni frá 1959
vom 11 af 60 þingsætum óbundin
kjördæmum og því af svipuðum
toga og sætið eina nú. Ástæða þess
að menn vildu fækka þessum
„flökkusætum“, eða afnema þau
með öllu, var sú að þau gætu safn-
ast um of í dreifbýliskjördæmin og
þannig leitt til meira misvægi eftir
búsetu en að var stefnt.
2. Skipting í kjördæmasæti og
jöfnunarsæti. Óbundnu þingsætun-
um 11 í lögunum frá 1959, sem
þá vom nefnd uppbótarsæti, var
úthlutað á gmndvelli landsúrslita,
en 49 sæti vom kjördæmasæti,
þ.e.a.s. úthlutun þeirra réðst alfarið
af úrslitum í viðkomandi kjördæmi.
Slíkri skiptingu er viðhaldið í nýju
lögunum en með öðru orðálagi sem
átti sér pólitískar ástæður. Lögð
var rík áhersla á það að öll sætin
séu í reynd þingsæti viðkomandi
kjördæma enda þótt heimilað sé í
Þorkell Helgason
nýju stjómarskrárákvæðunum „að
úthluta allt að fjórðungi þingsæta
hvers kjördæmis ... með hliðsjón
af kosningaúrslitum á landinu öllu.“
Þessir fjórðungar („jöfnunarsætin")
hafa numið alls 13 þingsætum í
liðnum tvennum kosningum (og þá
að meðtöldu ,,flökkusætinu“). í
næstu kosningum verða þau 14 sem
er óbein afleiðing af fyrrgreindri
færslu þingsætis af Norðurlandi
eystra til Reykjaness. Hvort mark-
miðið um jöfnuð milli þingflokka
næst, ræðst að mestu leyti af fjölda
þessara jöfnunarsæta. Teflt er á
tæpasta vað í þeim efnum með því
að hafa þau ekki fleiri, en ekki var
talið pólitískt fært að hækka fyrr-
greint fjórðungshlutfalL
3. Úthlutun kjördæmasæta. Eins
og segir hér á undan þyrfti að fjölga
jöfnunarsætunum frá því sem er til
að styrkja markmiðið um jöfnuð á
milli flokka, en um það náðist ekki
samstaða. I þess stað var stuðlað
að traustari flokkajöfnuði með því
að skipta um reikniaðferð frá því
sem áður hafði tíðkast við úthlutun
kjördæmasætanna, þ.e.a.s. þeirra
sæta sem ekki eru háð jöfnunar-á
kvæðum.
Allt frá upphafi hlutfallskosninga
hér á landi hafði svokölluð aðferð
d’Hondts verið ráðandi við uppgjör
kosninga. Aðferðin er einföld í
framkvæmd: Deilt er í tölu kjósenda
hvers lista með heiltölunum 1, 2,
3, o.s.frv. Síðan er sætum úthlutað
í röð stærstu útkomutalna úr þess-
ari deilingu.
Regla d’Hondts hefur mikilvægan
ágalla með hliðsjón af fyrrgreindu
markmiði um flokkajöfnuð: Hún er
vilhallari atkvæðamestu listunum
en aðrar viðteknar aðferðir — eink-
um þar sem kjósa skal fáa menn.
Þegar þar við bætist að minnstu
kjördæmin hafa meira vægi en
stóru kjördæmin er afleiðingin sú
að flokkur sem á miklu fylgi að
fagna í dreifbýlinu getur þegar við
útdeilingu kjördæmasætanna náð
fleiri þingmönnum en honum ber
samkvæmt landsfylgi. Jöfnunar-
sætin duga þá ekki til að jafna á
milli flokka.
Því var valin önnur regla sem er
(tölfræðilega) hlutlausari gagnvart
framboðslistum með mismikið fylgi.
Koma í því sambandi ýmsar aðferð-
ir til greina, einkum svokölluð að-
ferð Sainte-Lagiie', sem notuð er á
þremur Norðurlanda, og regla
stærstu leifa, sem hefur víða verið
beitt. Reglastærstu leifa hefur ýmsa
stærðfræðilega ágalla, en mál æxl-
uðust þó þannig að hún varð fyrir
valinu.
4. Skipting jöfnunarsæta. Jöfnun-
arsætum er skipt á milli þingflokka
að lokinni úthlutun á kjördæmasæt-
unum á nákvæmlega sama hátt og
í fyrri kosningalögum. Þetta merkir
m.a. að þá er d’Hondts-regla lögð
til grundvallar. Þar með er viður-
kenndur sá skilningur á umrædd
fyrirmæli stjórnarskrárinnar um
flokkajöfnuð að d’Hondts-regla sé
viðhlítandi mælikvarði á það hvort
samræmi sé milli þingmannatölu
Nýju kosningalögin byggja á
þeirri skiptingu landsins í
kjördæmi sem upp var tekin
1959. Jafnframt voru sett
ósamrýmanleg markmið ann-
ars vegar um viðhald mis-
vægis milli kjördæmanna en
um leið gerð krafa um fullan
jöfnuð milli flokka. Innan
þessara skorða er illfært ein-
stigi hvað varðar úthlutunar-
aðferðir og er engin töfra-
lausn til í þeim efnum fremur
en í öðrum.
og heildaratkvæðatölu hvers þing-
flokks. Til að hnykkja en frekar á
þessum skilningi tók löggjafinn af
öll tvímæli um leið og ný kosninga-
lög voru sett og tók berum orðum
fram að þeirri reglu skyldi beitt við
uppgjör í sveitarstjórnarkosningum
en í fyrri lögum hafðiaðeins verið
vísað í sömu úthlutunarreglu og í
þingkosningum.
5. Úthlutun jöfnunarsæta. Þegar
komið er að útdeilingu jöfnunar-
sæta er ljóst bæði hve mörg sæti
koma í hlut hvers flokk og einnig
hvers kjördæmis (að flökkusætinu
undanskildu). Það er síðan flókið
púsluspil að útdeila sætunum innan
þessara skorða á báða bóga þannig
að um leið sé eftir bestu getu virtur
vilji kjósenda í hveiju kjördæmi. í
framhaldsgrein verður fjallað um
hvers vegna ekki er að vænta
neinna einfaldra aðferða í þessu
skyni. Lausn sú sem felst í kosn-
ingalögunum er vissulega ekki ein-
föld og væri hægt að ná álíka eða
betri árangri með einfaldara móti
eins og vikið verður að í seinni
blaðagrein. En hafa verður í huga
að fjórir þingflokkar auk margra
einstaklinga komu að málinu á sín-
jim tíma og út úr þeirri vinnu þróað-
ist málamiðlun sú sem í lögunum
felst. Málamiðlanir eru að jafnaði
hvorki rökréttar né heilsteyptar.
Ekki er ástæða til að fjölyrða hér
frekar um þessa niðurstöðu. Hún
birtist í kosningalögunum og virðist
í fljótu bragði ekki árennileg enda
þótt flækja laganna sé oft orðum
aukin.
Nýju kosningalögin byggja á
þeirri skiptingu landsins í kjördæmi
sem upp var tekin 1959. Jafnframt
voru sett ósamrýmanleg markmið,
annars vegar um viðhald misvægis
milli kjördæmanna, en um leið gerð
krafa um fullan jöfnuð milli flokka.
Innan þessara skorða er illfært ein-
stigi hvað yarðar úthlutunaraðferð-
ir og er engin töfralausn til í þeim
efnum fremur en í öðrum. Um það
verður fjallað nánar í framhalds-
greinum.
1 Samkvæmt reglu Sainte-Lagiie er deilt er
í atkvæðin með oddatölunum 1, 3, 5 o.s.frv.
og síðan úthlutað f röð stærstu deilitalna eins
og við beitingu d’Hondts-regiu.
Höfundur er ráðuneytissljóri en
var reikniráðgjafi við undirbúning
gildnndi kosningalaga.
*
MANADAR8NS
Þurkarar kr. 32.900
ískápar kr. 27.900
Hárþurkur kr. 990
Kaffivélar kr. 2.990
Viftur kr. 6.990
Eldavélar kr. 41.900
Þvottavélar kr. 47.900
Uppþvottavél kr. 55.900
Mínútugrill kr. 7.990
Opið Laugardaga 10-16 • Opið Sunnudag 10-15
lÁMAmm
SUDURLANDSBRAIIT 16 • 108 REYKJAVÍK • SÍMI 880-500