Morgunblaðið - 23.03.2003, Page 12

STRÍÐ Í ÍRAK
12 SUNNUDAGUR 23. MARS 2003 MORGUNBLAÐIÐ
ÞÆR deilur, sem standa umlögmæti árásar bandalags-þjóðanna á Írak, snúastekki síst um hvernig beri
að túlka ályktanir öryggisráðs Sam-
einuðu þjóðanna í Íraksmálinu. Slík-
ar deilur hafa komið upp áður, til
dæmis í fyrri árásum á Írak og kring-
um aðgerðir Atlantshafsbandalags-
ins í Kosovo 1999.
Ályktun 1441 er samþykkt var
samhljóða í öryggisráðinu 8. nóvem-
ber á síðasta ári er lögð til grundvall-
ar árásunum. Í fyrstu grein hennar
staðhæfir öryggisráðið að Írakar hafi
gerst brotlegir í grundvallaratriðum
við skuldbindingar sínar samkvæmt
fyrri ályktunum ráðsins, þar á meðal
ályktun 687. Sú ályktun var sam-
þykkt í apríl 1991 og voru þar skjal-
fest þau skilyrði er öryggisráðið setti
fyrir vopnahléi við Íraka. Báðar eru
þessar ályktanir samþykktar með
tilvísun í sjöunda kafla stofnsáttmála
Sameinuðu þjóðanna en slíkar
ályktanir eru bindandi fyrir aðildar-
ríki SÞ.
Öryggisráðið, Írak og Ísrael
Í umræðum um ályktanir örygg-
isráðsins hefur því stundum verið
haldið fram að önnur ríki hafi ekki
síður gerst brotleg við ályktanir ör-
yggisráðsins og er Ísrael oftast nefnt
sem dæmi um þennan meinta tví-
skinnung.
Þetta stenst hins vegar ekki nánari
skoðun. Í fyrsta lagi hefur engin
ályktun um Palestínudeiluna verið
samþykkt á grundvelli sjöunda kafla
stofnsáttmálans. Allar ályktanir um
málið er byggjast á sjötta kafla sátt-
málans eru því ekki bindandi heldur
einungis tilmæli ráðsins. Að auki er í
þessum ályktunum ekki að finna ein-
hliða tilmæli til Ísraela heldur eru
gerðar kröfur til jafnt Ísraela sem
araba um leysa deilur sínar friðsam-
lega. Þetta kemur skýrt fram í álykt-
un 242, sem oftast er vísað til í þessu
sambandi. Hernám Ísraela er ekki
fordæmt en hvatt til að fundin verði
lausn er byggist á landi fyrir frið. Það
er því illskiljanlegt að þessar álykt-
anir skuli dregnar inn í umræðuna.
Hvað heimilaði 1441?
Í ályktunum öryggisráðsins eru
gerðar skýrar og afdráttarlausar
kröfur til Íraka og þar sem þær eru
samþykktar með vísun til sjöunda
kafla áskilur ráðið sér rétt til vald-
beitingar til að framfylgja þeim.
Í fjórðu grein 1441 segir að veiti
Írakar rangar upplýsingar eða ófull-
nægjandi eða sýni ekki fullan sam-
starfsvilja verði talið að þeir hafi enn
brotið gegn fyrri ályktunum. Skýrt
kveður á um að Írökum sé skylt að af-
henda vopn en ekki eftirlitsmanna að
leita þeirra. Í þrettándu grein 1441
segir að ráðið hafi ítrekað varað
Íraka við „alvarlegum afleiðingum“
(serious consequences) af stöðugum
brotum skuldbindinga sinna. Þetta
orðalag er yfirleitt túlkað sem viðvör-
un um valdbeitingu með herafli.
Þar sem ályktanir undir sjöunda
kafla eru bindandi eru þær að mörgu
leyti áþekkar alþjóðlegum sáttmál-
um. Við túlkun slíkra sáttmála er
horft til Vínarsáttmálans frá 1969 um
alþjóðlega sáttmála. Samkvæmt sex-
tugustu grein hans er þjóð, sem telur
sig eiga sérstakra hagsmuna að gæta
vegna tiltekins alþjóðasáttmála,
heimilt að rjúfa gildi sáttmálans í
samskiptum við hið brotlega ríki.
Orðalag 1441 þar sem segir að
Írakar hafi gerst brotlegir í grund-
vallaratriðum við fyrri ályktanir (orð-
in „material breach“ vísa alla jafna til
Vínarsáttmálans) má túlka þannig að
ráðið líti svo á að ályktunin falli undir
Vínarsáttmálann. Þá má einnig segja
að þar sem ályktanir undir sjöunda
kafla eru bindandi séu brot á þeim
brot á stofnsáttmálanum, sem ótví-
rætt fellur undir Vínarsáttmálann.
Með broti á 1441 og þar með 687 er
hægt að færa rök að því að vopna-
hlésskilmálarnir frá 1991 séu fallnir
úr gildi. Þar með tæki ályktun 678 frá
1990, er heimilaði hernað gegn Írak
til að frelsa Kúveit, og var grundvöll-
ur fyrra Persaflóastríðs, aftur gildi.
Þetta er m.a. rökstuðningur Glad-
stones lávarðar, ríkislögmanns Breta,
í áliti sem hann skilaði á dögunum.
Það má síðan deila um hvort til
dæmis Bretar eða Bandaríkjamenn
hafi nægilega ríkra hagsmuna að
gæta, í skilningi Vínarsáttmálans, til
að þeir geti beitt þessari röksemda-
færslu. Ríkin gætu haldið því fram að
gjöreyðingarvopn Íraka ógnuðu ekki
einungis svæðisbundnum stöðugleika
heldur heiminum sem slíkum. Þá
gætu Bandaríkin rökstutt að líkleg-
ast væri að þau yrðu fyrir barðinu á
íröskum vopnum, kæmust þau til
dæmis í hendur hryðjuverkamanna.
Einnig má á hinn bóginn færa rök
að því að 1441 heimili ekki einstaka
ríkjum að grípa til aðgerða án þess að
Hvenær er
heimild til
valdbeiting-
ar skýr?
Stríðið í Írak hófst án þess að öryggisráð
Sameinuðu þjóðanna tæki til þess skýra af-
stöðu. Steingrímur Sigurgeirsson veltir
fyrir sér lögmæti stríðsins með hliðsjón af
fyrri dæmum á vettvangi öryggisráðsins. ReutersBandarískur landgönguliði mundar byssu sína eftir að skotið var á herfylki hans í suðurhluta Íraks í gær.
UNDANFARIN misseri hefur mik-
ið verið rætt um óeiningu á vett-
vangi öryggisráðs Sameinuðu þjóð-
anna tengt málefnum Íraks.
Bandaríkjamenn og Bretar eru í
fararbroddi ríkja sem virðast telja
að í ljósi framferðis Íraka sé ekki
ráðrúm til að bíða frekar með að
taka ákvarðanir um aðgerðir gagn-
vart Írak. Önnur stórveldi í örygg-
isráðinu virðast hins vegar hafa
verulegar efasemdir um að næg
nauðsyn sé til hernaðaraðgerða eins
og sakir standa og sum hver jafnvel
gefið í skyn að neitunarvaldi yrði
beitt komi til þess að ný ályktun er
feli í sér skýra heimild til valdbeit-
ingar yrði lögð fram í ráðinu.
Gildandi þjóðaréttur um rétt
ríkja til að beita vopnavaldi end-
urspeglast einkum í tilteknum
ákvæðum sáttmála SÞ frá árinu
1945. Má segja að með sáttmálanum
sé komið á laggirnar þriggja stoða
kerfi hér um. Í fyrsta lagi er um að
ræða efnislega meginreglu í grein
2.4 sem bannar að meginstefnu til
beitingu vopnavalds í samskiptum
ríkja. Í annan stað er um að ræða
efnislega undantekningarreglu sem
fjallar um rétt ríkja til sjálfsvarnar
ef á þau er ráðist og sér stað í 51. gr.
sáttmálans. Í þriðja lagi eru sér-
stakar einkaheimildir öryggisráðs
SÞ í VII. kafla sáttmála SÞ, til að
ákvarða valdbeitingu, þ.m.t. beit-
ingu vopnavalds, í tilefni af ófrið-
arhættu, friðrofi eða
árás. Önnur möguleg frá-
vik frá meginreglunni í
grein 2.4 njóta almennt
ekki stuðnings í þjóða-
rétti samtímans. Á hinn
bóginn greinir menn á
um túlkun sjálfsvarnar-
réttar og um heimildir
ráðsins til að beita
vopnavaldi. Í ljósi stöð-
unnar tengt málefnum
Íraks sérstaklega skal nú
aðeins fjallað um helstu
álitaefni tengt heimildum
öryggisráðsins til að
heimila beitingu vopna-
valds í skjóli VII. kafla
sáttmála SÞ.
Túlkun og beiting heimilda VII.
kafla sáttmála SÞ er margslungið
álitaefni þar sem lýstur saman ýms-
um sjónarmiðum alþjóðalaga og al-
þjóðastjórnmála. Sáttmáli SÞ kem-
ur til í skjóli hörmunga síðari
heimstyrjaldar og endurspeglar
öðru fremur viðleitni aðildarríkj-
anna til að varðveita frið í al-
þjóðakerfinu. Virðist dreginn sá
lærdómur af sögunni að stofnanir
þjóðabandalagsins sáluga, fyrir-
rennara Sameinuðu þjóðanna, hafi
ekki reynst megnugar að varðveita
friðinn. Varð úr að einni stofnun SÞ,
öryggisráðinu, er fengið umtalsvert
vald til og ábyrgð á að viðhalda eða
endurreisa frið og öryggi í heim-
inum þegar um er að tefla ófriðar-
hættu, friðrof eða árás að mati ráðs-
ins sjálfs, en um slíkt ályktar ráðið
skv. 39. gr. og opnar
þannig að segja má
dyrnar að hinum
mikilvægu valdbeit-
ingarheimildum
VII. kafla sáttmál-
ans.
Öryggisráð SÞ
samanstendur nú af
fulltrúum 15 ríkja
hverju sinni. Fimm
stórveldi hafa ávallt
fastafulltrúa með
neitunarvald í
ráðinu en fulltrúar
tíu annarra ríkja eru
kosnir á vettvangi
Allsherjarþings SÞ
til tveggja ára setu í ráðinu í senn.
Til að fá ályktun samþykkta efnis-
lega í ráðinu þarf a.m.k. atkvæði níu
ríkja með ályktun auk þess sem
enginn fastafulltrúi má greiða at-
kvæði gegn tillögunni. Ráðið hefur í
reynd einkaheimildir til að heimila
beitingu vopnavalds í milliríkja-
samskiptum nema þá um sjálfsvörn
ríkja í tilefni af vopnaðri árás er að
ræða og ályktanir ráðsins í þá veru
geta talist bindandi fyrir aðildar-
ríkin séu þær svo sniðnar af hálfu
ráðsins.
Greining á valdheimildum ráðsins
sem og hvenær það hefur nægjan-
lega heimilað tiltekna aðgerð má
telja áleitið viðfangsefni. Skiptir þar
máli sú staðreynd að ráðið er í senn
stofnun á meiði alþjóðalaga og al-
þjóðastjórnmála auk þess sem kalda
stríðið sem varði lengst af starfs-
tíma ráðsins sá í reynd til þess að
ýmis túlkunarsjónarmið sem ekki
verða beinlínis lesin út úr texta sátt-
málans hafa náð nokkurri festu.
Hefur ráðið þannig ekki yfir að ráða
herafla til að ákvarða aðgerðir eins
og ákvæði 42. og 43. gr. sáttmálans
virðast gera ráð fyrir, heldur fer al-
mennt þá leið að heimila aðild-
arríkjum að „beita öllum mögu-
legum úrræðum“ eins og það er
almennt orðað, með almennri skír-
skotun til VII. kafla sáttmálans. Má
telja það viðtekna túlkun á VII.
kafla sáttmála SÞ að til að heimila
beitingu vopnavalds þurfi örygg-
isráðið annars vegar að álykta að
fyrir hendi sé ófriðarhætta, friðrof
eða árás og hins vegar að heimila
sérstaklega aðgerðir af því tilefni.
Aðstaðan í Íraksmálinu í dag er
nokkuð sérstæð og á rætur að rekja
allt aftur til innrásar Íraks inn í
Kúveit árið 1990 og samstæðra við-
bragða ríkja veraldar í kjölfarið sem
fólust í beitingu vopnavalds með
heimild öryggisráðs SÞ til að bregð-
ast við þeirri ófyrirleitnu innrás
þegar um allt annað þraut. Er
skemmst frá því að segja að Írakar
voru hraktir út úr Kúveit og þeim í
framhaldinu settir margvíslegir
skilmálar með ályktunum örygg-
isráðs SÞ en óhætt er að segja að
slík staða ríkis eigi sér ekki hlið-
stæðu frá lokum síðari heimsstyrj-
aldar. Síðan 1991 hafa Írakar með
sínu óbreytta stjórnarfari í reynd
verið í nokkurs konar „gjörgæslu“
öryggisráðs SÞ sem hefur m.a. sett
á fót undirstofnanir er fjalla um
skaðabótakröfur á hendur Írak,
annast vopnaeftirlit og afvopnun í
Írak, auk eftirlits með framfylgd
viðskiptabanns á landið. Slíka skil-
mála alþjóðasamfélagsins sem birt-
ast í fjölmörgum ályktunum örygg-
isráðs SÞ allt frá lokum
Persaflóastríðsins hafa Írakar í
ýmsum atriðum ekki viljað virða,
samfara því sem samstaða stórveld-
anna frá lokum Persaflóastríðsins
um viðbrögð við þeim ætluðu brot-
um hefur óumdeilanlega rofnað í
veigamiklum atriðum.
Auðsýnt er að Bandaríkjamenn
og Bretar hafa viljað ganga harðar
fram gagnvart ætluðum brotum
Íraka á skilmálum SÞ og jafnframt
viljað veita þjóðernisminnihlutum í
landinu virka vernd með flugbanns-
svæði og afmörkuðum aðgerðum.
Hafa ríkin í nokkur skipti staðið fyr-
ir hernaðaraðgerðum gagnvart Írak
sl. ár án þess að fyrir hafi legið ný
afdráttarlaus heimild öryggisráðs-
ins. Þær aðgerðir hafa Bandaríkja-
menn og Bretar hins vegar einkum
réttlætt með því að verið sé að fram-
fylgja þegar fyrirliggjandi álykt-
unum ráðsins. Tilgreina má í þessu
sambandi sögulegt dæmi sem virð-
ist nokkuð nærtækt í þeirri stöðu
sem nú blasir við.
Árið 1998 hættu Írakar að heitið
getur öllu samstarfi við vopnaeftirlit
SÞ og í kjölfar afréðu Bandaríkja-
menn, Bretar og Frakkar einhliða
hernaðaraðgerðir gagnvart Írak í
desember 1998 (Aðgerð Eyðimerk-
Um málefni Íraks og alþjóðalög
tengd beitingu vopnavalds
Pétur Leifsson
Eftir Pétur
Leifsson