Morgunblaðið - 12.05.2004, Page 11

FRÉTTIR
MORGUNBLAÐIÐ MIÐVIKUDAGUR 12. MAÍ 2004 11
VIÐ meðferð frumvarps um eignar-
hald á fjölmiðlum í allsherjarnefnd
var fjallað um hvort það samrýmdist
mannréttindaákvæðum stjórnar-
skrárinnar og samningnum um Evr-
ópska efnahagssvæðið. Voru einkum
þrenn stjórnskipulega varin mann-
réttindi skoðuð; eignar- og atvinnu-
réttindi, tjáningarfrelsi og atvinnu-
frelsi.
Í nefndaráliti með breytingartil-
lögum meirihluta nefndarinnar segir
að atvinnufrelsi sé verndað sam-
kvæmt stjórnarskránni með þeim
fyrirvara að því megi setja skorður
með lögum þegar almannahagsmun-
ir krefjist. „Samkvæmt hefðbundn-
um sjónarmiðum í stjórnskipunar-
rétti er viðtekið að skýra þennan
fyrirvara svo, að hann veiti löggjaf-
anum verulegt svigrúm til að meta
hvaða almannahagsmunir koma til
greina í þessu skyni. Það er mat
meirihlutans að vernd lýðræðislegr-
ar umræðu og fjölbreytni hennar séu
á meðal þeirra hagsmuna sem aug-
ljóst er að löggjafanum sé heimilt að
leggja slíkum takmörkunum til
grundvallar.“
Í þessu sambandi er rifjað upp í
álitinu að löggjafinn hafi áður talið
sig hafa rúmar heimildir til að setja
skorður við veitingu leyfa til reksturs
ljósvakamiðla. Í dómi Hæstaréttar
frá 1987 hafi stjórnskipulegt gildi
eldri útvarpslaga, þegar ríkið hafði
einkarétt á rekstri ljósvakamiðla,
verið staðfest og þar með rúmar
heimildir löggjafans til að setja því
veigamiklar skorður hvaða aðilum sé
heimilaður rekstur ljósvakamiðla.
Breytingar á atvinnufrelsisákvæði
stjórnarskrárinnar 1995 teljist ekki
hafa falið í sér neinar breytingar á
heimildum í þessu sambandi.
Huga vel að tjáningarfrelsinu
Meirihlutinn telur á hinn bóginn í
áliti sínu veigameiri rök standa til að
huga vel að því hvort ákvæði frum-
varpsins kunni með einhverjum
hætti að ganga á svig við fyrirmæli
um tjáningarfrelsi í stjórnarskránni
og mannréttindasáttmála Evrópu.
Vísað er til sama dóms Hæstaréttar
frá árinu 1987 þar sem reyndi m.a. á
það hvort fyrirkomulag eldri út-
varpslaga, þegar rekstur ljósvaka-
miðla var undirorpinn einkarétti rík-
isins, bryti í bága við þágildandi
tjáningarfrelsisákvæði stjónarskrár-
innar. Svo var ekki talið vera segir í
álitinu. Tjáningarfrelsisákvæði
stjórnarskrárinnar var svo rýmkað
frá því sem áður var 1995.
„Ekki fæst þó séð að með stjórn-
arskrárbreytingunni hafi sérstak-
lega verið hugað að því að rýmka rétt
til starfrækslu ljósvakamiðla,“ segir í
álitinu og vitnað er í athugasemdir
með frumvarpinu því til stuðnings.
Þar kemur fram að með breyting-
unni sé þó ekki fyllilega unnt að úti-
loka að tjáningarfrelsi geti sætt tak-
mörkunum sem standi ekki fjarri
mörkum ritskoðunar. Ekki sé hægt
að fella það undir tálmun á tjáning-
arfrelsi, að einstaklingur verði knú-
inn til að afla sér fyrirfram opinberr-
ar heimildar, til að geta tjáð sig með
útsendingum í útvarpi eða sjónvarpi.
Einnig segir það vera óumdeilt að
gildandi stjórnarskrárákvæði gangi
lengra í vernd tjáningarfrelsis en
samsvarandi ákvæði í 10. gr. mann-
réttindasáttmála Evrópu. Í þeirri
grein sé raunar sérstaklega tekið
fram að tjáningarfrelsisvernd sátt-
málans hindri ekki einstök ríki í því
að gera útvarps- og sjónvarpsfyrir-
tækjum að starfa samkvæmt sér-
stöku leyfi.
„Ljóst þykir að hin mjög svo sér-
staka og raunar einstaka eignasam-
þjöppun sem orðið hefur á fjölmiðla-
markaði hér á landi á tiltölulega
skömmum tíma heimilar stjórnvöld-
um að grípa til þeim mun veigameiri
aðgerða til þess að snúa þeirri öf-
ugþróun við. Að öllu þessu virtu
verður að ætla að það sé í fullu sam-
ræmi við þær stjórnskipunarhefðir
sem hér hafa skapast, að ætla lög-
gjafanum ríflegt svigrúm til þess að
meta til hversu viðamikils inngrips
skuli koma,“ segir í áliti meirihluta
allsherjarnefndar. Það sé samdóma
álit meirihluta nefndarmanna að í
fyrirliggjandi frumvarpi um eignar-
hald á fjölmiðlum sé ekki gengið
lengra en þörf sé á. Í álitinu segir
einnig að það sé engum vafa undir-
orpið, að sú skipan sem frumvarpið
gerir ráð fyrir – að ætla umsækjend-
um um útvarpsleyfi að undirgangast
ný, breytt og eftir atvikum þrengri
skilyrði um eignarhald eftir gildis-
töku laganna – fái að öllu leyti staðist
þá vernd sem eignarréttarvörðum
atvinnuréttindum er búin í 72. gr.
stjórnarskrárinnar og samningsvið-
auka við mannréttindasáttmála Evr-
ópu.
Sérstaklega er bent á þá stað-
reynd í því sambandi að útvarpsleyfi
hafi alltaf verið veitt tímabundið frá
því að einkaleyfi ríkisins var afnumið
með lögum 1986. „Engin efnisleg rök
hafa verið færð fyrir því að [leyfishaf-
ar] geti vænst þess að fá á ný út-
hlutað leyfi að óbreyttum lagaskil-
yrðum þegar eldra leyfi rennur út
eða njóti með einhverjum hætti til
þess lögvarins réttar,“ segir í álitinu.
Þá kemur fram að með tilliti til
þeirrar verndar sem 72. gr. stjórn-
arskrárinnar búi eignarréttindum
þeirra aðila sem starfi samkvæmt
gildandi útvarpslyefum, þ.m.t. at-
vinnuréttindum þeirra, þyki eðlilegt
að ætla þessum aðilum rúman aðlög-
unarfrest sem geti numið allt að
tveimur árum
Sagt er að fram hafi komið sjón-
armið um að frumvarpið kunni að
stríða gegn skuldbindingum sam-
kvæmt samningum um Evrópska
efnahagssvæðið. „Af þessu tilefni tel-
ur meirihlutinn ástæðu til að benda á
að á vettvangi Evrópusambandsins
hefur farið fram nokkur umræða um
eignarhald á fjölmiðlum með tilliti til
kröfunnar um fjölmiðlafjölbreytni. Í
desember 1992 gaf framkvæmda-
stjórn sambandsins út skýrslu um
fjölbreytni og eignarhald á fjölmiðl-
um og í framhaldi af því samdi fram-
kvæmdastjórnin árið 1996 drög að
tilskipun sem miðaði að því að sam-
ræma reglur á þessu sviði. Ekkert
samkomulag varð hins vegar um
þessi drög og samkvæmt upplýsing-
um sem meirihlutinn hefur aflað
bendir ekkert til þess að svo verði í
nánustu framtíð. Engar sameiginleg-
ar reglur gilda því um eignarhald á
fjölmiðlum í Evrópusambandinu – og
þar með ekki á Evrópska efnahags-
svæðinu heldur – og ekki heldur regl-
ur sem með beinum hætti takmarka
svigrúm aðildarríkjanna til að binda
útvarpsleyfi skilyrðum sem lúta að
eignarhaldi á þeim fyrirtækjum sem
slík leyfi má veita,“ segir í álitinu.
Sömu sjónarmið hjá EFTA
Vísað er í dóm Evrópudómstólsins
þar sem vikið er að álitaefnum um
mörk tjáningarfrelsis og takmark-
ana á frelsi fjölmiðla. Sagt er að dóm-
urinn hafi komist þannig að orði að
ákvæði 10. greinar mannréttinda-
sáttmálans tryggi ekki aðeins rétt
fjölmiðla heldur feli einnig í sér
skyldu til að tryggja fjölbreytni skoð-
ana og menningar í þágu virks lýð-
ræðis og frelsi til upplýsinga fyrir
alla.
„Telja má víst að sömu sjónarmið
verði lögð til grundvallar af hálfu
Eftirlitsstofnunar EFTA og EFTA-
dómstólsins komi álitaefni af þessu
tagi til kasta þessara stofnana. Í öll-
um þessum dómum er byggt á því að
aðildarríki hafi svigrúm til að setja
starfsemi fjölmiðla takmarkanir út
frá kröfunni um pólitíska og menn-
ingarlega fjölbreytni,“ segir í áliti
meirihluta allsherjarnefndar.
Undir álitið rita Bjarni Benedikts-
son, Arnbjörg Sveinsdóttir, Jónína
Bjartmarz, Birgir Ármannsson og
Sigurður Kári Kristjánsson.
Álit meirihluta allsherjarnefndar vegna frumvarps um eignarhald á fjölmiðlum
Samrýmist mann-
réttindaákvæðum
stjórnarskrárinnar
Morgunblaðið/Golli
Mikill fjöldi skjala hefur borist allsherjarnefnd. Bjarni Benediktsson
nefndarformaður skoðar eina af fjölmörgum möppum.
Í ÁLITI minnihluta nefndarmanna í
allsherjarnefnd segir að fjölmargir
sérfræðingar í stjórnskipunarrétti
hafi komið fyrir nefndina og bent á
að efni frumvarps um eignarhald á
fjölmiðlum væri sértækt, íþyngjandi
og afturvirkt og mundi væntanlega
brjóta fjölmörg ákvæði mannrétt-
indakafla stjórnarskrárinnar. Í um-
sögnum hafi komið fram að efni
frumvarpsins sé andstætt meðal-
hófsreglu, þ.e. að ekki skuli gengið
lengra í að skerða stjórnarskrárvar-
in réttindi með lagasetningu en
nauðsynlegt sé til að ná lögmætu
markmiði.
Minnihlutinn bendir á að markmið
frumvarpsins er þar að auki mjög
óljóst og ekki verður ráðið af grein-
argerðinni með frumvarpinu hvað
fyrir löggjafanum vakir með laga-
setningunni. Enginn þeirra fjöl-
mörgu sérfræðinga sem tjáðu sig um
frumvarpið fyrir nefndinni hafi
treyst sér til að fullyrða að frum-
varpið stæðist stjórnarskrá. Álita-
efnin varði jafnræðisreglu, vernd
eignarréttar, atvinnufrelsi, tjáning-
arfrelsi, afturvirkni og meðalhófs-
reglu. „Slík málsmeðferð og sam-
þykkt frumvarpsins felur í sér
fullkomið skeytingarleysi gagnvart
grundvallarlögum íslenska ríkisins
og þeim eið sem þingmenn hafa und-
irritað gagnvart stjórnarskránni,“
segir í álitinu.
EES-réttur ókannaður
Rifjað er upp að samningurinn um
Evrópska efnahagssvæðið var lög-
festur hér á landi með lögum 1993.
Af skýrslu fjölmiðlanefndar sé ljóst
að ekki hafi verið rannsakað hvort
tillögur sem lagðar séu til í skýrsl-
unni samrýmist ákvæðum EES-
samningsins. „Formaður nefndar-
innar hefur opinberlega lýst því yfir
að nefndinni hafi ekki unnist tími til
að kanna EES-réttinn. Rökstuddar
fullyrðingar hafa komið fram hjá
sérfræðingum á sviði Evrópuréttar
um að frumvarpið feli í sér brot á
reglum EES um staðfesturétt, þjón-
ustufrelsi, frjálsa fjármagnsflutn-
inga, lögfræðilega vissu og aftur-
virkni,“ segir í nefndarálitinu.
Það vekur athygli stjórnarand-
stöðuþingmanna í allsherjarnefnd að
með frumvarpinu, skýrslu fjölmiðla-
nefndarinnar og áliti meiri hluta alls-
herjarnefndar sé ofuráhersla lögð á
tilmæli Evrópuráðsins frá 1999 um
fjölbreytni í fjölmiðlun. „Tilmæli
ráðherranefndar Evrópuráðsins eru
ágætur grunnur til upplýstrar um-
ræðu um framtíðarskipulag fjöl-
miðlamarkaðarins á Íslandi en eru
ekki skuldbindandi að þjóðarétti
sem slík þótt stjórnvöldum sé falið
að taka tilhlýðilegt tillit til þeirra. Í
samþykktum Evrópuráðsins felast
leiðbeiningar til aðildarríkja ráðsins
um það hvernig tryggja megi fjöl-
breytni í fjölmiðlum. Það er hins veg-
ar misskilningur sem fram hefur
komið í máli fjölmargra stjórnarliða
að með tilmælum Evrópuráðsins
takist íslenska ríkið á hendur þjóð-
réttarlegar skuldbindingar.“
Hjákátleg tilvitnun í Evrópuráð
Sagt er að tilmæli Evrópuráðsins
um fjölmiðla séu hluti af heildstæðu
ferli sem hafi staðið yfir í meira en
áratug og m.a. leitt af sér fjölmargar
ábendingar um það á hvern hátt
megi tryggja gagnsæi, fjölbreytni og
sjálfstæði í fjölmiðlun. Þessa þróun
hafi íslensk stjórnvöld látið sig engu
varða hingað til og því hljómi það
óneitanlega hjákátlega að heyra ráð-
herra skyndilega tjá sig um þjóðrétt-
arlegar skyldur í þessu sambandi.
Vitnað er í grein Páls Þórhallssonar,
lögfræðings í fjölmiðladeild Evrópu-
ráðsins, þar sem túlkun ríkisstjórn-
arinnar á tilmælum Evrópuráðsins
sé gagnrýnd.
„Tekið er undir það sjónarmið sem
kemur fram í grein Páls að þegar
ríkið herði mjög skilyrði fyrir útgáfu
útvarpsleyfa verði að rökstyðja
hvers vegna aðrar og vægari leiðir
hafi ekki verið færar til að ná sömu
markmiðum. Þetta hefur ríkisstjórn-
inni ekki tekist að rökstyðja. Sem
dæmi um vægari úrræði sem grípa
mætti til má nefna að beita má
ákvæðum gildandi samkeppnislaga
og eins kemur til álita að gera breyt-
ingar á lögunum til að gera þau að
virkara tæki í þessu skyni. Þá er
ástæða til að vekja athygli á að frum-
varpið tekur á engan hátt á því að
tryggja gagnsæi í eignarhaldi eða
stuðla að ritstjórnarlegu sjálfstæði
sem er þó brýnt úrlausnarefni,“ seg-
ir í nefndarálitinu.
Þá segir að í tengslum við vinnslu
frumvarpsins hafi ríkisstjórnin ekki
látið fara fram skoðun á samkeppn-
isumhverfi íslenskra fjölmiðlafyrir-
tækja. Ekkert hafi verið fjallað um
stóra hluta sjónvarpsmarkaðarins,
svo sem útsendingar um breiðband,
gegnum tölvur, ljósleiðara, gervi-
hnetti o.fl. Þessi tækni sé í mjög örri
þróun og muni hafa veruleg áhrif á
dreifingu sjónvarpsefnis í framtíð-
inni. Eins og staðan sé í dag sé ekki
skortur á leiðum til að dreifa sjón-
varpsefni á Íslandi. „Frumvarpið
virðist vera klæðskerasaumað utan
um eitt fyrirtæki á markaðnum.
Þrátt fyrir að frumvarpið sé almennt
orðað er ljóst að efnisákvæðum þess
er eingöngu beint að einum aðila,
Norðurljósum hf. Þetta hlýtur að
orka mjög tvímælis, ekki síst í ljósi
þess að í umræðum um málið kom
ítrekað fram að markmið ríkisstjórn-
arinnar með lagasetningunni var
ekki að setja almennar reglur um
takmarkanir á eignarhald á fjölmiðl-
um heldur koma böndum á eignar-
hald tiltekinna aðila á ljósvakamark-
aðnum og stöðva umræðu í fjöl-
miðlum sem m.a. fól í sér gagnrýni á
ríkisstjórnina. Slíkt markmið felur í
sér kröfur um ritskoðun af hálfu
stjórnvalda sem samrýmist engan
veginn lýðræðislegum stjórnarhátt-
um,“ segir í álitinu.
Vinnubrögðin einsdæmi
Minnihluti nefndarmanna bendir
á að málið hafi verið sent til umsagn-
ar til efnahags- og viðskiptanefndar
og menntamálanefndar og málið
varði málefnasvið þeirra. Meirihlut-
inn hafi ákveðið að grípa fram fyrir
hendurnar á þessum tveimur fag-
nefndum og afgreiða málið áður en
þeim gæfist tóm til að senda allsherj-
arnefnd umsagnir sínar eins og beðið
hafði verið um. „Slík vinnubrögð eru
einsdæmi í sögu Alþingis.“
Vísaði minnihluti nefndarinnar til
álitsins og lagði til að frumvarpinu
yrði vísað frá. Undir álitið rita Bryn-
dís Hlöðversdóttir, Ingibjörg Sólrún
Gísladóttir, Ágúst Ólafur Ágústsson
og Sigurjón Þórðarson. Kolbrún
Halldórsdóttir áheyrnarfulltrúi lýsti
sig samþykka álitinu.
Álit minnihluta allsherjarnefndar vegna frumvarps um eignarhald á fjölmiðlum
Skeytingarleysi gagn-
vart grundvallarlög-
um íslenska ríkisins